公共危機應(yīng)急管理環(huán)節(jié)

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摘要：現(xiàn)代危機應(yīng)急管理與傳統(tǒng)的危機應(yīng)對是兩個截然不同的概念。本文在分析現(xiàn)代危機應(yīng)急管理與傳統(tǒng)危機應(yīng)對區(qū)別的基礎(chǔ)上，來探討現(xiàn)代危機應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)，提出現(xiàn)代危機應(yīng)急管理應(yīng)是建立在危機預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控基礎(chǔ)上主動管理，而不是毫無準備的被動應(yīng)對。現(xiàn)代危機應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)包括啟動應(yīng)急預(yù)案、實施應(yīng)急疏散、緊急救援和危機控制等。

關(guān)鍵詞：危機應(yīng)急管理；應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)急疏散；緊急救援；危機控制

公共危機往往是一些突然降臨的天災(zāi)人禍，具有非預(yù)期性、巨大的危險性、緊迫性、不確定性等特征。要成功地戰(zhàn)勝危機，常常需要動用全社會的力量。要探討現(xiàn)代危機應(yīng)急管理的主要環(huán)節(jié)，首先需要弄清現(xiàn)代危機應(yīng)急管理的內(nèi)涵，及其與傳統(tǒng)危機應(yīng)對在理念上重要區(qū)別。

現(xiàn)代危機應(yīng)急管理是指對于已經(jīng)發(fā)生的危機事件，政府等危機管理主體，根據(jù)事先制定的應(yīng)急預(yù)案，采取應(yīng)急行動，控制或者消除正在發(fā)生的危機勢態(tài)，最大限度地減少危機帶來的損失，保護人民的生命和財產(chǎn)安全。[1]一般來說，危機應(yīng)急管理的目標應(yīng)該有兩個，一是盡快消除危機，二是把損失控制在最小范圍，盡量不侵犯或少侵犯群眾的利益。危機應(yīng)急管理既是公共危機管理的核心，又是整個公共危機管理過程中最困難、最復(fù)雜的階段。這是因為應(yīng)急管理是在危機事件爆發(fā)的緊急狀態(tài)中進行的。危機事件通常來勢猛，能夠讓人們作出有效反應(yīng)的時間很短，決策很容易出現(xiàn)失誤和錯誤。而應(yīng)急管理一旦發(fā)生失誤和錯誤，就會給民眾造成極大的損失，政府的失誤和錯誤往往會引起社會輿論的強烈反彈，甚至引發(fā)對政府的信任危機。例如，1986年4月25日前蘇聯(lián)切爾諾貝利核爆炸事故，由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳，盡管已經(jīng)事過境遷，此事仍然是其它政治力量攻擊俄羅斯共產(chǎn)黨的一張王牌。

現(xiàn)代危機應(yīng)急管理與傳統(tǒng)危機應(yīng)對的主要區(qū)別：一是現(xiàn)代危機應(yīng)急管理追求的基本價值是為社會提供公共安全，是保護人的生命和財產(chǎn)安全；而傳統(tǒng)的危機應(yīng)對追求的基本價值是保護“江山社稷的安全”，只要不危及“國家安全”，對統(tǒng)治者來說就無關(guān)緊要。二是現(xiàn)代危機應(yīng)急管理以保護人為主，傳統(tǒng)的危機應(yīng)對以保護財產(chǎn)為主。三是現(xiàn)代危機應(yīng)急管理是有準備的管理，是建立在危機預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控基礎(chǔ)上管理；而傳統(tǒng)的危機應(yīng)對是沒有準備的被動應(yīng)付，往往建立在迷信基礎(chǔ)上，以逃命為主要方式。四是現(xiàn)代危機應(yīng)急管理是對危機的主動“管理”，是建立在理性基礎(chǔ)上系統(tǒng)措施；而傳統(tǒng)的危機應(yīng)對是被動的應(yīng)對，是人在大難臨頭時的一種本能反應(yīng)，因而出現(xiàn)錯誤的概率大得多。

當公共危機爆發(fā)時，我們應(yīng)當采取什么措施呢？不同類型的危機應(yīng)該有不同的應(yīng)急管理措施，但從總體上來看，危機應(yīng)急管理應(yīng)該具有以下主要環(huán)節(jié)。

一、啟動應(yīng)急預(yù)案

人類戰(zhàn)勝危機能力的不斷提高，很大程度上表現(xiàn)為人類對付危機的技術(shù)水準的提高，其中一個很重要的方面就是制定應(yīng)急預(yù)案。所謂公共危機的應(yīng)急預(yù)案，是指公共危機管理主體為了更好地應(yīng)對突發(fā)危機事件，在危機發(fā)生前經(jīng)過一定程序制定的危機應(yīng)急管理的總體方案。一般來說，公共危機應(yīng)急預(yù)案在總體上反映了人類危機管理的理論水平和技術(shù)水準，一個國家或一個地區(qū)、一個城市制定的危機應(yīng)急預(yù)案，就是該國或者當?shù)匚C管理水平的集中體現(xiàn)。制定應(yīng)急預(yù)案對于及時、有序處理突發(fā)危機事件至關(guān)重要。是否制定應(yīng)急預(yù)案是現(xiàn)代公共危機管理與傳統(tǒng)社會的危機應(yīng)對的主要區(qū)別之一。傳統(tǒng)的危機應(yīng)對是指人類在危機爆發(fā)時，在沒有足夠準備，沒有應(yīng)急預(yù)案，沒有危機預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控階段的情況下被動迎戰(zhàn)危機。在強大的、突如其來的、來勢兇猛的危機面前，人類總是顯得十分渺小，最初的本能反應(yīng)就是逃命。而現(xiàn)代公共危機管理的一個重要原則就是“預(yù)防為主，準備在先”，因此，沒有危機應(yīng)急預(yù)案就不能稱為現(xiàn)代公共危機管理。

應(yīng)急預(yù)案的種類很多，尤其是子預(yù)案更是五花八門。一般來說，危機應(yīng)急預(yù)案包括一個綜合性的總體預(yù)案，總預(yù)案下分別制定幾十上百個子預(yù)案。如突發(fā)群體事件應(yīng)急預(yù)案、公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案、地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、干旱災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、地質(zhì)滑坡應(yīng)急預(yù)案、臺風災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等，還有更細的應(yīng)急預(yù)案，如城市供水應(yīng)急預(yù)案、禽流感疫情應(yīng)急預(yù)案、春運應(yīng)急預(yù)案、校園應(yīng)急預(yù)案、運輸保障應(yīng)急預(yù)案、糧食供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案、地鐵防爆措施應(yīng)急預(yù)案、重特大危險化學(xué)品生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案、建筑系統(tǒng)重特大安全事故應(yīng)急預(yù)案、重特大職業(yè)中毒事故應(yīng)急預(yù)案、重特大特種設(shè)備生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案、煤氣管道應(yīng)急預(yù)案等等。

公共危機應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容一般包括突發(fā)公共危機事件應(yīng)急管理的指揮機構(gòu)組成和相關(guān)部門的職責；危機的預(yù)防措施實施方案，包括各種應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其它物資的儲備、危機信息的監(jiān)測、搜集、報告、分析、確認和通報預(yù)警制度和預(yù)控制度；[2]危機應(yīng)急管理的級別、應(yīng)急預(yù)案的啟動程序、應(yīng)急管理的指揮、決策，以及各項應(yīng)急管理措施的實施；危機后如何恢復(fù)秩序、重建家園、進行補償和救濟，以及危機評價等等。

僅僅制定應(yīng)急預(yù)案還不夠，更重要的是必須認真把應(yīng)急預(yù)案付諸實施。如果把應(yīng)急預(yù)案當成應(yīng)付上級的一種擺設(shè)，應(yīng)急預(yù)案就起不到絲毫的作用。以重慶開縣12·23特大井噴事故為例，中石油集團和川東鉆井公司都制定了一些應(yīng)急預(yù)案和措施，如中石油集團制定有《石油和天然氣工業(yè)健康、安全與環(huán)境管理體系》，其中專門有一個章節(jié)談到應(yīng)急計劃，包括應(yīng)急情況分類；緊急情況報告程序、聯(lián)系人員和聯(lián)系方法；現(xiàn)場應(yīng)急報警程序；火災(zāi)及爆炸應(yīng)急程序；油料、燃料及其它有毒物質(zhì)泄漏應(yīng)急措施；井漏、井涌、井噴應(yīng)急措施；放射性物質(zhì)危害應(yīng)急措施；現(xiàn)場急救醫(yī)療措施；惡劣天氣應(yīng)急程序；其它應(yīng)急措施和程序等。川東鉆探公司也制定有《應(yīng)急工作手冊》，其中包括井臺為每個當班鉆井工人配備專用呼吸儀，并配有公用呼吸儀，還包括一旦有井噴發(fā)生，應(yīng)有消防車、救護車、醫(yī)護人員和技術(shù)安全人員在井場值班等等，然而當“12·23”井噴事故暴發(fā)時，人們既沒有看到鉆井工人們面戴呼吸儀自救和救人，也沒有見到消防車、救護車飛馳而來，[3]說明這些紙上談兵的應(yīng)急預(yù)案和措施根本沒有起到任何實際作用。

要使應(yīng)急預(yù)案真正起到應(yīng)有的作用，首先要把危機預(yù)防工作落到實處，不但要加強宣傳和教育，在全民中樹立危機意識，而且還要為危機應(yīng)急管理做好思想準備、組織準備、制度準備、物資準備和技術(shù)準備，第二要做好危機預(yù)警工作，要對各種危機因素進行預(yù)測和監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)危機征兆，立即進行分析和確認，如果認為會引發(fā)嚴重危機，就要盡早啟動應(yīng)急預(yù)案。可見，應(yīng)急預(yù)案不一定都是在危機爆發(fā)以后才啟動，有時候應(yīng)急預(yù)案在危機爆發(fā)前就已經(jīng)開始啟動，這樣能為危機的應(yīng)急管理獲得更多的寶貴時間。第三，不能隨意啟動應(yīng)急預(yù)案，而是要嚴格按照法定程序來進行。因為隨意啟動應(yīng)急預(yù)案不僅會造成很大的損失，而且會在民眾中造成很壞的影響，就像“狼來了”的故事一樣，會大大降低將來啟動應(yīng)急預(yù)案的效率。

二、應(yīng)急疏散

（一）應(yīng)急疏散的概念和意義

所謂應(yīng)急疏散是指在危機已經(jīng)來臨時，為盡量減少人員傷亡，將安全受到威脅的民眾緊急轉(zhuǎn)移到安全地帶的危機管理措施。根據(jù)這個定義，應(yīng)急疏散具有以下主要特征：一是應(yīng)急疏散實施的時間是在危機已經(jīng)來臨時，這與危機爆發(fā)前的緊急疏散是有區(qū)別的。危機爆發(fā)前的緊急疏散屬于危機預(yù)控，而危機已經(jīng)爆發(fā)后的應(yīng)急疏散屬于危機應(yīng)急管理。二是應(yīng)急疏散的依據(jù)是被疏散的人員將面臨巨大的危險，如果不緊急疏散，很可能造成重大傷亡，當然，沒有危險的群眾就不必疏散，不然就會造成不必要的損失。三是應(yīng)急疏散的內(nèi)容是把安全受到威脅的民眾緊急轉(zhuǎn)移到安全地帶。四是應(yīng)急疏散的目的是最大限度地減少人員傷亡。

應(yīng)急疏散在危機管理中意義重大。它是危機應(yīng)急管理的一項行之有效的緊急措施，因為它可以以較小的代價最大限度地減少人員傷亡。實踐中的成功案例非常多。如2005年8月11日晚，甘孜州瀘定縣磨西鎮(zhèn)、新興鄉(xiāng)等地區(qū)連降暴雨，磨西鎮(zhèn)南門關(guān)溝、小河溝、磨子溝等地段多處爆發(fā)山洪泥石流，堵塞河道，沖毀橋梁，造成海螺溝景區(qū)嚴重遭災(zāi)，導(dǎo)致上億元的直接經(jīng)濟損失。災(zāi)情發(fā)生后，當?shù)卣皶r組織人員、物資，采取果斷措施，在第一時間進行了搶險救災(zāi)工作，同時對景區(qū)內(nèi)的1400余名游客成功進行了應(yīng)急疏散，確保了大災(zāi)不死人，將此次災(zāi)害損失降低到了最低程度。又如，據(jù)報導(dǎo)，美國“9.11”事件中雙仔樓倒塌前一片漆黑，由于大樓很高，層數(shù)很多，需要撤離的人員太多，疏散到地面或其它安全地帶所需的時間很長，加之心理恐慌導(dǎo)致行動慌亂，應(yīng)急疏散十分困難。由于消防隊員等應(yīng)急救援人員的成功疏導(dǎo)，加之大樓內(nèi)安裝了很多夜光緊急疏散指示標，約18000人在大樓跨塌之前安全疏散出來，這也是應(yīng)急疏散的成功案例。

應(yīng)急疏散除了疏散人員以外，還需要疏散設(shè)備、物資等。如果應(yīng)急疏散遲緩或者失敗，就會造成巨大的損失。例如，2003年發(fā)生的重慶12·23特大井噴事故就是應(yīng)急疏散失敗的案例。該事故應(yīng)急疏散失敗的主要原因，一是由于中石油集團川東鉆井公司上下的危機意識很差，危機預(yù)防工作幾乎是一片空白，對違規(guī)操作缺乏必要的制約，導(dǎo)致事故突然爆發(fā)。二是作為從事高危產(chǎn)品生產(chǎn)的中石油集團川東鉆井公司沒有把事故的危險性告訴地方政府，也沒有向周邊群眾普及安全防范常識，當?shù)氐母刹咳罕姼鞠氩坏接蜌饩畷俺龆練鈦恚鼪]有聽說過“硫化氫”這個恐怖的名詞，以致他們在事故發(fā)生時毫無防范能力，不能采取自我保護措施，有意識地迅速撤離。有的群眾由于對硫化氫的危害一無所知，躺

在被窩里死活不愿意轉(zhuǎn)移，有的群眾轉(zhuǎn)移到安全區(qū)后還想回家鎖門、拿東西。三是預(yù)警和預(yù)控機制缺失，無法在事故爆發(fā)前發(fā)出預(yù)警警報，更不可能采取預(yù)控措施，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。四是井噴事故發(fā)生后，川東鉆井公司反應(yīng)非常遲鈍，居然沒有把事故發(fā)生的情況告知受害最深的，離井噴地點不到1公里距離的高橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，而開縣縣政府直到事故發(fā)生后1小時半才接到鉆井隊的電話。這種致命的延誤造成應(yīng)急疏散遲緩，當?shù)卣m然在接到通知后，盡最大努力疏散了大量的群眾，結(jié)果還是造成是243人因硫化氫中毒死亡，[4]4000多人受傷，直接經(jīng)濟損失高達6432.31萬元以上。二）應(yīng)急疏散的實施

實施應(yīng)急疏散往往難度很大，原因是：第一，危機突然爆發(fā)，始料不及，而且來勢兇猛，來不及疏散群眾和設(shè)備物資。第二，應(yīng)急疏散的決策時間往往很短，要求又很高，這對公共危機管理的領(lǐng)導(dǎo)人來說是一個很大的考驗，弄得不好也會有很大的風險。第三，應(yīng)急疏散需要很強的動員能力和組織能力。疏散群眾，尤其是大規(guī)模地疏散群眾，要挨家挨戶去動員，去解釋，疏散到什么地方，經(jīng)過那些路線，是否能保證安全，群眾怎么安置，后勤供應(yīng)怎么保障，都需要周密計劃，妥善安排，需要大量的工作盡心盡力、能吃苦耐勞的工作人員，稍有疏忽，就會出問題。第四，如果平時沒有制定應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急疏散計劃，沒有組織過培訓(xùn)和演練，沒有必要的物資準備，就很難成功地組織應(yīng)急疏散。

根據(jù)實踐經(jīng)驗，要搞好應(yīng)急疏散，必須做好以下工作：（1）根據(jù)地方制定的公共危機應(yīng)急預(yù)案制定公共危機應(yīng)急疏散計劃，由于公共危機的種類很多，針對各種可能發(fā)生的公共危機，尤其是可能需要應(yīng)急疏散的危機，分別制定應(yīng)急疏散計劃。發(fā)達國家的基層政府大都制定有類似的計劃，計劃的內(nèi)容大致應(yīng)當包括：計劃制定的依據(jù)、需要緊急疏散的情況、決策機構(gòu)、組織實施、協(xié)調(diào)機構(gòu)、應(yīng)急疏散時機、疏散、避難場所的安排、后勤供應(yīng)保障等等。（2）按照應(yīng)急疏散計劃事先預(yù)設(shè)疏散避難場所，并做好必要的建設(shè)和物資準備。（3）明確應(yīng)急疏散的決策機構(gòu)，為決策指揮機構(gòu)提供足夠的情報和技術(shù)支持，做好公安、民政、消防、衛(wèi)生、教育、交通等執(zhí)行機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)工作。（4）搞好危機預(yù)防和危機預(yù)警工作，在危機預(yù)防中要安排必要的應(yīng)急疏散演練。危機預(yù)警要盡可能快速、準確，這樣，才能為應(yīng)急疏散留出足夠的時間。

近年來，尤其是2003年的SARS危機以來，我國各級政府都越來越重視公共危機的應(yīng)急疏散工作。很多地方政府都針對本地情況制定了應(yīng)急疏散計劃，并組織了各種各樣的應(yīng)急疏散演練。在實踐方面，我們已成功地組織了一些大規(guī)模的應(yīng)急疏散，如2004年4月15日晚，重慶市江北區(qū)重慶天原化工總廠一個儲存有13噸液氯的車間發(fā)生氯氣泄漏事故，繼而先后發(fā)生兩次局部爆炸，造成9人失蹤死亡，3人受傷。事發(fā)后，重慶市委、市政府一方面立即組織力量控制現(xiàn)場，防止事故擴大，重慶市長王鴻親臨現(xiàn)場指揮，為了防止再次發(fā)生爆炸釀成慘禍，市委、市政府當機立斷，迅速組織江北區(qū)、渝中區(qū)、沙坪壩區(qū)近15萬群眾疏散。[5]筆者本人有幸成為這次被疏散的群眾之一，半夜兩點多鐘，街道干部、小區(qū)干部挨家挨戶敲門叫醒市民，說明疏散的原因，疏散的地點和路線等，雖然應(yīng)急疏散工作還存在不少缺陷，但總的來說還是比較成功的。當然，與發(fā)達國家相比，我們還有許多需要學(xué)習(xí)，需要借鑒的地方。如2000年9月12日，日本中部城市名古屋遭到暴雨襲擊，造成兩人死亡，面對來勢兇猛的暴雨，名古屋市政府已發(fā)出緊急疏散市民的命令，共有約36．4萬居民被井然有序地轉(zhuǎn)移到臨時安全居住地。這樣大規(guī)模的應(yīng)急疏散，組織得如此之好，可見其應(yīng)急能力和組織水平相當高。[6]

三、緊急救援

（一）緊急救援概論

現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援，而真正使用現(xiàn)代化的搜索與救援裝備并接受專門的訓(xùn)練進行救援活動，則從1945年開始。救援力量的組成經(jīng)歷了從軍隊、消防等部門，到現(xiàn)在的以職業(yè)救援隊伍為主，志愿者為輔的演變過程。救援任務(wù)也從單純的山地救援，逐漸細分為水上救援、高空救援、狹窄場地的救援、溝渠救援、有害物體泄漏救援、叢林火災(zāi)救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援（或稱重型救援）等。救援任務(wù)也從人員失蹤的搜索與救援，演變?yōu)閰⑴c處理各種災(zāi)害事件，有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務(wù)。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化建設(shè)的步伐加快，一些新技術(shù)、新材料、新產(chǎn)品在生產(chǎn)、生活中的不斷運用，各類惡性災(zāi)害、事故日趨增多，處置方法日趨復(fù)雜，加上國際恐怖主義活動猖獗、各種騷亂、突發(fā)群體性事件不斷增多等問題，建立科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會緊急救援體系，有效地處置各種危機災(zāi)難，是所有國家都面臨的一個重要的課題。

到現(xiàn)在為止，很多國家已經(jīng)形成了國家、地方和民間等完整組合的救援體系。為了保證救援行動的實施，很多國家也建立了相關(guān)的法律和行政法規(guī)、技術(shù)標準、培訓(xùn)等完整的體系。聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)也正著手建立國際城市搜索與救援體系，其中包括法律框架，即國際搜索與救援公約，也包括與救援技術(shù)有關(guān)的標準和救援程序等。

有一點需要說明一下，國際上的急難救助和搜索與營救都是救援體系的組成部分。其含義很寬泛，幾乎涵蓋了所有類型的事件，規(guī)模可大可小，涉及的人數(shù)也可多可少，難度也相對較小，因此在大多數(shù)情況下可以采取有償?shù)姆绞较虿煌膶ο筇峁从锌赡芤陨虡I(yè)方式運作。這與我們的緊急救援概念完全不同。緊急救援無論從其事件類型、規(guī)模、人數(shù)和處理的難度等方面都遠非前者所能相比。緊急救援是公共危機管理的一部分，其救援的對象是各種公共危機引發(fā)的大型災(zāi)難，其救援隊伍是以職業(yè)救援隊伍為主，民間組織和志愿者為輔，必要時可以動用國家的力量，如軍隊、武警等。因此，緊急救援主要應(yīng)是政府的責任。

過去，我國的災(zāi)害救援較多地強調(diào)軍隊在災(zāi)后救援中的主力軍作用，但并未強調(diào)災(zāi)前的準備和演練，因此在多次災(zāi)害救援中，由于缺少裝備和專門的訓(xùn)練，致使救援效率不高，且使戰(zhàn)士遭受不必要的傷亡。在制定《中華人民共和國防震減災(zāi)法》時，有關(guān)部門和研究人員重提這個問題，并引起了全國人大和國家有關(guān)部門的重視。該法頒布后，救援力量的組建、救援裝備的研究和儲備得以起步。另外，根據(jù)《消防法》和《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，其它救援力量也在迅速地組建之中。我國統(tǒng)一的救援體系也正在建立過程中。

（三）緊急救援的意義

緊急救援是危機應(yīng)急管理的一個重要環(huán)節(jié)，也是老百姓最在乎、最關(guān)注的應(yīng)急管理措施。顯然，緊急救援具有十分重要的意義。（1）緊急救援是政府不可推卸的責任。世界上大部分國家都實行人民主權(quán)原則，人民是國家權(quán)力的來源，維護公共安全和公共秩序是國家的本質(zhì)體現(xiàn)，也是政府的首要職責。而公共危機直接威脅到人民的生命和財產(chǎn)安全，威脅到正常的社會秩序。因此，當公共危機爆發(fā)時，實施緊急救援，保護人民的生命財產(chǎn)是政府義不容辭的責任。（2）緊急救援是構(gòu)建和諧社會的必要條件。要構(gòu)建和諧社會，首先要維護公共安全和公共秩序，要保護人民的生命財產(chǎn)。一個社會沒有安全和秩序，那里談得上和諧！因此，當人民有難時，當人民的生命和財產(chǎn)受到嚴重威脅時，政府必須挺身而出，采取一切可能的措施實施緊急救援，保護人民的生命財產(chǎn)，恢復(fù)公共安全和社會秩序，社會才可能達到和諧狀態(tài)。（3）緊急救援是減少傷亡和損失的重要措施。緊急救援最直接的目的就是盡可能減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。一次突發(fā)危機事件往往會造成眾多的人員傷亡，使大量的人員處于極度危險之中。例如一場大地震可能使數(shù)十萬人被埋于廢墟之下，地震之后如不迅速組織救援，就不可能挽救大量的生命，大震之后往往有余震，如果不抓緊時間分秒必爭地組織緊急救援，死亡人數(shù)就可能大量上升。可見，迅速組織高效的緊急救援，是減少傷亡和損失的關(guān)鍵。（4）緊急救援是防止危機轉(zhuǎn)化和擴大不可缺少的環(huán)節(jié)。如果緊急救援缺失，原生型危機就可能發(fā)生演變，產(chǎn)生出一些派生型危機。如發(fā)生洪澇災(zāi)害后，如不及時組織救援，許多傷者就可能死亡，遇難者的尸體如不及時清理，就會引起疾病流行。可見，發(fā)生洪澇災(zāi)害后及時搶救傷員，及時清理遇難者的尸體，進行衛(wèi)生防疫處理，不但能是減少傷亡和損失，而且還能有效防止派生型危機的發(fā)生，避免危機進一步擴大。（三）緊急救援組織

緊急救援組織是實施救援行動的主體，沒有緊急救援組織，就不可能組織大型的救援行動。可見，緊急救援組織在救援行動中具有不可或缺的地位。古代社會沒有職業(yè)的救援隊伍，需要救援時，主要是使用軍隊，因為軍隊不但人數(shù)眾多，而且行動迅速、便于指揮，戰(zhàn)斗力強。當然，古代的救援與現(xiàn)代救援差異很大，古代的危機應(yīng)對處理主要是維護“江山社稷”，古代的救援主要是搶救物資，或者救統(tǒng)治者想救的人，而現(xiàn)代救援則是以救人為主，不管是什么人都要救。從各國的實踐來看，現(xiàn)代緊急救援組織主要包括：（1）救援指揮機構(gòu)。緊急救援是非常復(fù)雜、規(guī)模非常龐大的綜合救援行動。它需要大量的救援隊伍，需要動員大量的人力物力。沒有一個堅強有力，效率很高的救援指揮機構(gòu)，要組織大規(guī)模的綜合救援行動是不可想象的。根據(jù)先進國家的經(jīng)驗，由政府派出的得力領(lǐng)導(dǎo)人加上常設(shè)性的公共危機管理機構(gòu)組成權(quán)威性和效率性都很高的救援指揮機構(gòu)，是一種較好的選擇。（2）職業(yè)和專業(yè)救援隊伍。由于公共危機種類很多，任何救援力量都不可能包辦所有的救援任務(wù)，因此，完整的救援體系往往需要由分層次、分地區(qū)、具有一定地方特色和行業(yè)特色，隸屬性多元化的各種救援力量組成。而且，有些災(zāi)害需要非常專業(yè)的救援隊伍，甚至職業(yè)救援隊伍，如火災(zāi)的救援需要職業(yè)的消防隊，地震災(zāi)害的救援需要專業(yè)的

地震救援隊，煤礦發(fā)生重大事故需要職業(yè)的救護隊進行救援，海難事故的救援需要使用專門救援船只的救援隊等等。這些職業(yè)和專業(yè)救援隊伍是救援行動中的主力軍。（3）民間組織和自愿者組織。有些救援行動規(guī)模非常龐大，僅有分別隸屬于政府和企業(yè)的職業(yè)和專業(yè)救援隊伍是遠遠不夠的。還需要大量的民間組織和自愿者組織的參與。如2004年12月26日發(fā)生的印度洋地震海嘯災(zāi)難，死亡總?cè)藬?shù)超過29.2萬，[7]受災(zāi)人數(shù)達數(shù)百萬，職業(yè)和專業(yè)救援隊伍只能是杯水車薪，因此，大量的民間組織和自愿者組織參與了救援工作。有些民間救援組織，如紅十字會（已經(jīng)成為龐大的國際性組織），早已成為各種災(zāi)難和危機中的重要救援力量。（4）軍隊和武警。不僅古代的緊急救援使用軍隊，現(xiàn)代的緊急救援也經(jīng)常使用軍隊，而武警是我國特有的部隊，也經(jīng)常參與緊急救援行動。尤其是在大型的災(zāi)難和危機中，軍隊還常常成為緊急救援的主力軍。如我國1998年遭遇特大洪水，不僅動員了大量的部隊參加抗洪搶險，而且還動用部隊參加緊急救援。印度洋地震海嘯災(zāi)難發(fā)生后，受災(zāi)國家不僅動員了大量的本國軍隊參加緊急救援，而且還允許一些外國軍隊參與救援工作。可見，軍隊和武警是緊急救援的一支重要力量。

（四）我國在緊急救援方面存在的問題及其對策思考

緊急救援體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定的重大問題。由于災(zāi)害事故和突發(fā)事件的廣泛性、多樣性的特點，決定了救援工作的廣泛性、綜合性、專業(yè)性。每一次危機的緊急救援，都需要一個復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)調(diào)運作，都需要各種資源的有效整合，而不是一個地區(qū)、部門、單位所能解決的，往往需要很多個部門、單位，乃致全社會的支持。

危機緊急救援的實施應(yīng)堅持“以人為本、救人第一”和“快速有效救援”的指導(dǎo)思想。立足防范、統(tǒng)籌規(guī)劃、緊急響應(yīng)、平戰(zhàn)結(jié)合、資源共享、安全可靠。統(tǒng)一指揮，分級負責，區(qū)域為主，充分利用現(xiàn)有的社會救援基礎(chǔ)，對各種緊急救援力量進行有效整合。我國屬于發(fā)展中國家，在緊急救援方面起步較晚。很自然，在緊急救援方面存在不少問題，我們必須正視這些問題，才能找到解決問題的辦法。

1、我國目前緊急救援體系存在的問題。目前，我國許多地方政府及有關(guān)部門，都根據(jù)當?shù)氐臑?zāi)害事故編制了緊急救援預(yù)案，設(shè)立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和組織機構(gòu)，但仍然存在一些問題。較為共性的問題：一是救援組織體系不完善，組織體系松散、缺乏組織上的嚴密性和紀律上的約束性，各種救援機構(gòu)隸屬于不同的部門，多頭管理，協(xié)調(diào)難度較大，各種專業(yè)資源未達到整合，難以實現(xiàn)資源共享。二是救援的指揮體系不完備，各地大都采取臨時建立指揮機構(gòu)的應(yīng)急辦法，決策權(quán)與指揮權(quán)權(quán)限不明，職責不分，一方面工作缺乏連續(xù)性，危機一過，大家各奔東西，下一次來的很可能是另外一些人，誰也不會去總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)；另一方面，臨時建立指揮機構(gòu)都是危機爆發(fā)以后才建立，危機前的預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控沒有專門機構(gòu)管理，危機預(yù)防、預(yù)警和預(yù)控機制的缺失大大增加了危機應(yīng)急管理和緊急救援的難度，顯然，這種救援機制缺少科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。三是救援信息系統(tǒng)不完備，很多地方還沒有建立整體聯(lián)動機制，特號報警系統(tǒng)多而雜亂，110、119、120、122、185等多號并存，增加了信息互動的難度，許多市民報警報錯電話號碼。重慶市不久前就出現(xiàn)過“撥錯一位數(shù)，枉送一條命”的典型案例。[8]信息沒有實現(xiàn)直接傳輸，而是間接獲取，存在滯后性和真實性。四是沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，隊伍布局不和合理，缺乏戰(zhàn)斗力強的骨干隊伍。快速反應(yīng)能力和災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)急能力不強。應(yīng)急指揮手段和救援隊伍裝備落后，應(yīng)急救援隊伍力量薄弱。五是社會緊急救援管理和法制建設(shè)滯后。許多方面管理制度不配套，法律規(guī)范不健全，尤其是在基層，制度沖突，法律打架的現(xiàn)象并不少見，同發(fā)達國家統(tǒng)一、先進、科學(xué)的急救援體系相比還有明顯的差距。

2、完善緊急救援機制的思考。針對我國在緊急救援方面存在的問題，筆者提出幾點對策思考。一是建立各種層次的緊急救援指揮機構(gòu)，地市級以上政府應(yīng)當建立緊急救援的常設(shè)指揮機構(gòu)，這種機構(gòu)也就是公共危機管理的常設(shè)指揮機構(gòu)，其主要職能是負責轄區(qū)緊急救援體系建設(shè)工作，并組織、指揮、協(xié)調(diào)突發(fā)危機事件的緊急救援工作；組織起草有關(guān)緊急救援方案的規(guī)范技術(shù)、標準、實施辦法等規(guī)章、制度；組織實施各種突發(fā)危機事件危險源調(diào)查、辯識、組織實施緊急救援預(yù)案，以及負責緊急救援的演練及培訓(xùn)工作；實現(xiàn)本轄區(qū)與上級緊急救援中心信息聯(lián)網(wǎng)，承擔相關(guān)信息搜集、統(tǒng)計、分析、確認、、處理任務(wù)，形成集中統(tǒng)一管理、分層級分部門負責的緊急救援體系。二是每一個緊急救援指揮機構(gòu)都必須有一個信息聯(lián)動系統(tǒng)，它既是一個高科技的綜合信息平臺，又是一個指揮調(diào)度中心。信息通訊是緊急救援體系重要組成部分，是完成緊急救援的重要保障，先進的信息通訊系統(tǒng)應(yīng)包括計算機骨干網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、計算機輔助調(diào)度系統(tǒng)、無線調(diào)度通訊系統(tǒng)、無線移動數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、圖像監(jiān)控及大屏幕顯示系統(tǒng)、語音記錄系統(tǒng)、衛(wèi)星現(xiàn)場圖像實時傳遞系統(tǒng)等系統(tǒng)組成應(yīng)急指揮和綜合信息平臺，把各種專業(yè)救援機構(gòu)和非專業(yè)救援機構(gòu)都納入這套信息處理平臺之中。同時，把傳統(tǒng)的報警系統(tǒng)和特號服務(wù)系統(tǒng)110、119、120、122等整合為“一號撥入”的社會聯(lián)動系統(tǒng)。這樣，各種與危機有關(guān)的信息就能通過這個平臺迅速傳遞到危機管理的指揮中心，并利用這個系統(tǒng)對各種分離的信息與資源進行完整的系統(tǒng)分析和系統(tǒng)集成，為指揮系統(tǒng)決策提供依據(jù)。沒有這個信息聯(lián)動系統(tǒng)，信息互動就沒有保障，指揮和聯(lián)動的效率都無法提高。三是建立技術(shù)裝備保障系統(tǒng)。技術(shù)裝備是緊急救援體系的重要保障系統(tǒng)，采用先進科技，優(yōu)化系統(tǒng)功能，對各種緊急救援資源進行整合，購置先進的特種車輛、偵檢設(shè)備、防護器材及通訊設(shè)備等，才能實現(xiàn)緊急救援的準確、快捷、高效。因此，要不斷研究、開發(fā)新技術(shù)和新裝備，保證救援力量使用更先進的技術(shù)和裝備，改變目前以使用通用設(shè)備和人海戰(zhàn)術(shù)的低水平救援方式，以更低的風險、更低的成本拯救生命。四是建立和完善職業(yè)性與非職業(yè)性、專業(yè)性與非專業(yè)性的緊急救援組織。重點是完善救援組織的組織機構(gòu)、對救援機構(gòu)進行培訓(xùn)，應(yīng)根據(jù)不同預(yù)案對各級救援指揮人員、管理人員、現(xiàn)場救援人員進行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)。我國目前沒有救援教育和訓(xùn)練的專門機構(gòu)，也沒有專用教材、專業(yè)指導(dǎo)人員，這種狀況對救援力量的發(fā)展、經(jīng)驗的積累、能力和素質(zhì)的提高、人才的儲備都極為不利。因此，應(yīng)當建立從兼職到專職，從專職到職業(yè)的多層次教育和訓(xùn)練體制，以使我國救援組織的能力盡快達到先進國際的水平。五是完善緊急救援預(yù)案體系，要注意綜合性總體預(yù)案與各項子預(yù)案的相互配套和相互協(xié)調(diào)，更重要的是把應(yīng)急預(yù)案付諸實施。如果把應(yīng)急預(yù)案當成應(yīng)付上級的一種擺設(shè)，應(yīng)急預(yù)案就絲毫沒有價值。六是緊急救援工作必須以人為本，把人的生命視為首要價值，把公共安全視為首要目標。在所有的救援行動中，都必須把拯救人的生命放在首位，盡可能減少民眾的傷亡和痛苦。七是要建立緊急救援的激勵機制和監(jiān)督機制。緊急救援是一項十分艱巨的工作，當危機來臨時，需要緊急救援人員付出極大的努力（平時的正常工作根本無法與其相比），甚至做出極大的犧牲。因此，我們不能僅僅期待緊急救援人員作出無私的奉獻和崇高的犧牲，而必須為緊急救援人員建立多層次的激勵機制，一方面要給緊急救援中的有功人員精神上的表彰和物質(zhì)上的獎勵，另一方面也要給緊急救援中犧牲的人員提供補償和撫恤。第八，完善緊急救援的法規(guī)和政策支持體系。法規(guī)和政策建設(shè)是緊急救援體系正常運轉(zhuǎn)的基本保證，也是開展各項社會救援活動的依據(jù)。依法行政，可以使社會緊急救援體系逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。地方政府應(yīng)頒布《緊急救援管理條例》等規(guī)章、法令、以及與緊急救援活動直接有關(guān)的標準、管理制度等。

五、危機控制

（一）危機控制概論

所謂危機控制，是指危機發(fā)生時，人們?yōu)榱吮M快消除險情，防止危機擴大和升級，盡量減少危機造成的損失而采取各種措施的過程及其總和。根據(jù)上述定義，危機控制應(yīng)具有以下基本特征：一是危機控制發(fā)生在危機產(chǎn)生之后，危機爆發(fā)前采取的防止危機產(chǎn)生的措施屬于危機預(yù)控，而不是危機控制。二是進行危機控制的目的首先是為了盡快消除險情，只有消除了險情，才能恢復(fù)公共安全和公共秩序；如果不能很快消除險情，也要采取各種措施，千方百計地防止危機擴大和升級，盡量減少危機造成的損失。三是危機控制的內(nèi)容是為了達到上述目的而采取的各種措施，而且是一個動態(tài)的過程，即制定措施和實施措施的過程。四是如果危機控制措施不力，導(dǎo)致危機控制失敗，往往會造成局面失控，形成危機擴大、升級，甚至演變?yōu)槲C鏈，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。可見危機控制意義十分重大。

危機是個動態(tài)的過程，危機具有不確定性和擴散性，危機之所以會造成極大的恐慌，是由于人們不知道危機會發(fā)展到什么程度，危機事件發(fā)生的時間、地點、形態(tài)和后果往往無規(guī)則，事先難以準確預(yù)測。同時，危機又具有易變性，它始終處在變化過程中，一個公共危機往往會引起一連串的相關(guān)反應(yīng)，演變?yōu)橐贿B串的危機。很多時候，危機之所以造成很大的破壞和損失，是因為人們對危機的動態(tài)性和擴散性缺乏足夠的認識，沒有在危機爆發(fā)初期采取有效的措施控制危機，或者控制危機的措施不當，導(dǎo)致危機擴大和升級。甚至?xí)斐梢粋€危機接著一個危機，使損失成倍增加。

（二）危機控制的實施

危機控制是一件十分困難的事，但不管再難，也得想辦法控制危機。因為不控制危機，危機就會擴大、升級，其帶來的災(zāi)難往往是難以想象。危機控制的目的：一是消除險情，控制危機，避免發(fā)生重大傷亡，如發(fā)生了森林大火，就要想方設(shè)法把火撲滅，把火撲滅了，就消除了險情。但

有時候不可能完全消除險情，只能控制危機，使危機不至于造成很大的災(zāi)難。如發(fā)生嚴重洪澇災(zāi)害時，大江大河的防洪堤常常發(fā)生險情，如在堤內(nèi)發(fā)生管涌，嚴重的管涌險情往往發(fā)展非常迅速，隨著出水口涌水挾沙增多，涌水量也迅速增大，很快形成管涌洞，如不及時加以控制，就會將附近堤基下沙層淘空，導(dǎo)致堤身驟然下挫，甚至釀成嚴重決堤災(zāi)害，后果難以想象。據(jù)統(tǒng)計，1998年長江爆發(fā)洪澇災(zāi)害時，長江干堤近2/3的重大險情是管涌險情。所以發(fā)生重大管涌險情時，要想盡千方百計，迅速采取有效措施加以處置。處置管涌險情，動手越早越好，反應(yīng)太慢，管涌形成了管涌洞，處置起來就更困難。一旦決堤，必將造成重大傷亡和損失。不過，控制住了管涌，不等于就消除了險情和危機，洪水依然存在，稍不注意，其它地方又可能發(fā)生危險。只是暫時控制住了危機，避免了立即爆發(fā)重大。二是阻斷或者消除危險源。要控制災(zāi)害，有時最有效的辦法就是盡快找到危險源，并立即想辦法將危險源消除，如不能立即消除，就要采取措施阻斷危險源或者對危險源進行無害化處理。例如，當發(fā)生化學(xué)毒氣、毒液泄漏時，要控制險情，首先要找到毒氣、毒液泄漏的地點，然后千方百計堵住泄漏點，消除險情。如重慶開縣12·23特大井噴事故發(fā)生時，我們知道了造成危害的主要是從井內(nèi)噴出的大量含有高濃度硫化氫的天然氣，指揮部決定在事故井旁兩條放噴管線點火，使噴出的天然氣燃燒，將空氣中的有害成分燃燒盡，從而不再對人構(gòu)成威脅，這就是阻斷危險源。當我們控制住了井噴，井內(nèi)不再噴出含有高濃度硫化氫的天然氣，危險源就被消除，危機也就煙消云散。然而，令人遺憾的是，井噴事故發(fā)生18個小時之后才在事故井旁兩條放噴管線點火成功，阻斷危險源的致命延誤，使我們付出了243條人命的沉重代價。三是防止危機擴大和升級。有時候，不可能很快消除險情，控制危機，也不可能馬上阻斷或者消除危險源，但也可以想辦法防止危機擴大和升級，把損失控制在一定范圍內(nèi)。如發(fā)生嚴重火災(zāi)時，由于火勢太盛，短時間內(nèi)不可能控制火勢，拆掉一部分房子，防止火勢繼續(xù)蔓延。或者在發(fā)生森林大火時，砍掉一些樹木，形成隔離帶，以阻斷火勢不斷蔓延。只要火勢不蔓延，不擴大，危險就不會繼續(xù)擴大，損失就不會繼續(xù)擴大。

參考文獻：

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