公共財政效益

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內容摘要：本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結構，并研究了官僚治理結構對公共財政效益的影響，以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關鍵詞：官僚治理結構公共財政效益

政府作為公共財政的主體，直接擔負著公共財政資金的分配和使用，其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現實社會經濟利益關系的萬能神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構，都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化，這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用，公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現公共利益目標。本文對傳統的官僚理論進一步深化，通過分析官僚治理結構，以及官僚治理結構對財政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結構，最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結構的三種模型

官僚治理結構可以分為宏觀，中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉鎮政府五個級次組成。與五級政府體制相適應，現階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構，中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉政府之間的責、權、利結構，微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執行層的責、權、利結構。

宏觀官僚治理結構模型

我國當前的官僚治理結構在宏觀上初步理順了中央政府和省級政府之間的責、權、利關系，改革開放以來，我國官僚治理結構最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財政分權改革。我國從1979年就開始從財政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財力分配關系，到1994年，開始在全國推進分稅制財政體制。財政分權改革不僅硬化了地方政府軟預算約束，而且給地方政府提供了發展地方經濟的強烈激勵。我國財政分權改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵地方政府想方設法發展地方經濟以增加稅基。以分稅制為基礎的分級財政體制，相對規范了中央政府與地方政府之間的責、權、利關系，鞏固了地方政府發展當地經濟的積極性，提高了公共財政的效益。

中觀官僚治理結構模型

在中觀官僚治理結構上，我國當前缺乏一個合理的責、權、利結構，在省、地市、縣和鄉鎮政府之間，一方面財權過分向上集中，使得基層政府財力十分薄弱，而另一方面事權過分向下集中，造成基層政府承擔事權過重。從政府治理結構的角度看，地方財政體制在機制設計上的失敗不僅在于它引致了縣鄉兩級財政困境，而且還在于它在許多方面與地方基層政府的工作激勵具有不相容性。

一方面，因為地方財政體制中對省級和地市級政府事權的界定與地市級政府官員的利益目標具有不相容性，省級和地市級政府將其財政更多地用于支持中心城市的發展，而不是促進縣域經濟的發展，結果加大城鄉之間的分割和矛盾。盡管從資金使用的邊際社會效益上看，在縣域經濟發展中增加一單位資金所創造的社會收益可能遠遠高于在城市經濟發展中投入一單位資金所增加的社會效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用，因為在城市建立的政績往往容易被觀察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財政預算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優的政績效應。

另一方面，縣鄉政府從政府職能上講直接為農村居民提供公共服務的基層政權，承擔了較多事權，然而其是最為薄弱的一級財政。上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出按行政隸屬或行業進行分稅的財力分配模式，以便自己能夠占有大稅種和大稅源。同時，也不愿意通過轉移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力，結果導致地方財政的財力層層向上集中，使縣鄉政府的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激縣鄉政府巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，以擺脫財政困境。政府濫用行政權力表現在，一方面，會給企業經營帶來額外的成本，從而削弱企業的市場競爭力；另一方面，盲目對地方企業投入財政信用資金導致政府或有負債增加，進而可能使其財政狀況進一步惡化。

總之，在中觀官僚治理結構上，我國存在著較為嚴重的體制性缺陷，導致了公共財政低效配置和浪費，極大損害了公共財政的效益。

微觀官僚治理結構模型

我國微觀的官僚治理結構是建立在科層制基礎上的，科層制是一種橫向專業職能，其分工明確、縱向等級層次重疊，依職能和職位進行分工和分層、以規則為管理主體的組織體系和管理方式。按照科層制建立起來的現代官僚微觀治理機構，以其形式合理性和技術化的設計在現代官僚體制中取得了極大的成功，我國微觀官僚治理結構的特點有：

首先，科層制組織是以層級節制式的組織形式來維護組織的權威性，以組織的規模和等級來體現官僚組織的優越性，但也可能導致組織規模的無限制膨脹。

其次，科層制就是建立在分工理論基礎之上的。分工要求對官僚系統內部的一切工作加以劃分，但操作起來，劃分卻不可能窮盡所有；而各項工作一經劃分就會固定下來，成為刻板的東西。由此還會不斷出現一些沒有被明確指定由誰或由哪些部門管轄的事務，極易產生責任推諉問題。這種分工還可能會導致部門利益集團爭奪更多的公共財政資源，從而影響公共財政的使用效益。

再次，科層制組織擁有一大批官員，其中對每個人的權威與責任都有明確的規定。各階層的官僚形成一個個獨立的利益群體，并總是在維持并擴張自己的行政地位和權力，以擁有知識和經驗以及保密為借口而暗中為自己及其利益集團謀取特殊的利益，從而形成“文官專政”。當這種獨立的力量在缺乏有效監督的情況下，就會濫用公共財政資源，并成為公共財政效益提高的主要障礙。

最后，科層制組織中組織的規則、程序是實現組織效率與價值的手段，但是，由于科層制組織的自我膨脹和對自身利益的追求，最終使得目的與手段倒置。這會給官僚的尋租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規制權力提出某些不利于企業的行政決策作為威脅，迫使企業向之行賄。不僅導致公共部門運行效率降低，而且造成私人部門生產性資源投入的減少，從而在根本上影響公共財政的來源。

官僚治理結構模型對公共財政效益的影響

從三種官僚治理結構模型的分析可以看出，官僚治理結構直接影響了公共財政的效益。我國當前官僚治理結構中，宏觀結構有了較大的改變，但中觀和微觀治理結構存在較大的問題，并直接影響了我國官僚體制的效率和公共財政的效益。本文以我國的中觀和微觀官僚治理結構來說明，當前我國官僚治理結構對公共財政效益的影響。

財力資源集中化傾向明顯

由于財力分配的決定權在各級機關手中，因此各級機關為了實現部門利益的最大化，傾向于控制更多的財力資源。集權過度會帶來許多問題，基層單位從職能上講直接擔負著政府的主要職能和任務，承擔了較多的事權，然而卻只掌握非常有限的經費。機關常常首先考慮本級機構的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權制定出對其有利的財力分配模式以便自己能夠占有較大的財政資源，同時也不愿意向基層讓渡自己的財力，結果導致財力層層向上集中，使基層單位的事權和財權極不對稱。事權和財權的不對稱刺激基層單位擠占扶貧款等專項資金，侵害人民利益以擺脫財政困境。

行政成本持續膨脹

傳統僵化的分工模式使機關越來越無法適應環境的變化，為了應付日益復雜的業務工作，按照傳統科層制模式傾向于建立更多的部門和機構來應付新的工作和任務，導致機關規模日益擴大。機關規模的惡性膨脹導致行政成本持續攀升，嚴重影響了公共財力的使用效益。

職能部門權利過大

職能部門在直線職能制的結構中應屬于參謀地位，其職權是在其職責范圍內提供業務部門的服務和指導。當前我國各職能部門權力過大，掌握大量的財力資源，容易形成特殊的利益集團，不僅會導致公共財力資源的畸形配置和浪費，更可能干擾直線指揮命令系統，特別是影響直線業務的不平衡感和士氣低落。

虛報部門預算支出

下級利用信息優勢虛報本部門履行職能所需的預算支出，借以謀取部門利益。科層制體制中上級與下級之間是一種委托—關系，但上級和下級關于組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級能夠掌握更多的信息。因為官僚的權利、威望以及借此獲得的控制權收益都是公共組織規模的遞增函數，下級在預算談判中會利用自己的信息優勢力求增加本組織或本部門的預算，這種機會主義行為會使機構膨脹從而最終導致公共財力資源效益的下降。

財力分配體制影響員工士氣

不合理的財力分配體制影響基層官員士氣，這種財政分配體制不能做到“事權和財權”相適應，扭曲了對基層官員工作激勵和行為約束。一方面，基層官員由于得不到有效的財力支持，在工作中常常影響正常工作任務的完成；另一方面，也打擊了基層工作的積極性和主動性，更重要的是可能使官僚利用手中的權力進行尋租等活動。

總之，我國由于官僚治理結構的弊端，導致公共財力配置的不合理，比如有些職能部門經費較多、而任務有限，多數直線部門任務重，經費欠缺；各級機關占有和使用的財力較為寬松，基層占有經費少，使用緊張。改革現有不合理的官僚治理結構是實現公共財力資源優化配置的關鍵。

官僚治理結構和公共財政存在辯證關系，官僚治理結構影響財政分配結構，而財政的分配模式又影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益。因此，建立合理的官僚治理結構，是最大限度提高公共財政的效益關鍵。

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