納稅服務體系優(yōu)化
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內容摘要：納稅服務是現代稅務管理工作的基礎，近些年來新公共管理理論給稅務系統(tǒng)改革帶來了許多新理念、新思想和新方法，并在稅收管理實踐中產生了重要影響。本文通過對新公共管理理論概況及納稅服務內容的介紹，重點就新公共管理理論對于納稅服務的啟示進行了闡述。
關鍵詞：納稅服務新公共管理理論優(yōu)化服務體系稅收征管
自國家稅務總局提出“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式后，全國稅務系統(tǒng)本著在執(zhí)法中服務，在服務中執(zhí)法，努力為納稅人、為社會、為經濟發(fā)展服務的原則，逐步由“監(jiān)督打擊”型向“管理服務”型轉變，不斷努力優(yōu)化納稅服務，提高服務質量，為納稅人全力營造公平公開、方便高效的納稅環(huán)境，充分發(fā)揮稅收的服務職能，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序。但是由于我國納稅服務的理論研究仍然比較落后，納稅服務實踐還處在不斷摸索的階段，缺乏規(guī)范性和有效的組織保證，納稅服務總體水平較低。理論界對納稅服務的研究還處于起步階段，對一些基本理論、概念的定性仍然模糊。
納稅服務的內涵和主要內容
納稅服務是指稅務機關根據國家稅收法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，以貫徹落實國家稅法、更好地為廣大納稅人服務為目的，通過多種方式，幫助納稅人掌握稅法、正確及時地履行納稅義務，滿足納稅人的合理期望，維護納稅人合法權益的一項綜合性稅收工作，它是稅務機關的法定義務和職責，是貫穿整個稅收工作的重要內容。廣義的納稅服務體系包括兩大系列：其一是稅務機關提供的納稅服務；其二是會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等社會中介機構所提供的服務。
納稅服務工作具有很強的綜合性，主要包括以下五個方面的內容：稅收信息服務，即稅務機關及其人員向納稅人、扣繳義務人提供稅務相關信息，使之了解自身的權利和義務，有能力自覺、及時、完整地繳納稅款。稅收信息包括稅收法律信息、稅收決策信息、稅收業(yè)務信息和稅務行政信息等；納稅程序服務，即稅務機關及其人員在稅收征管流程的各個環(huán)節(jié)上提供的服務。納稅程序包括稅務登記、納稅申報、稅款征收、納稅信譽等級鑒定、稅務檢查等；納稅環(huán)境服務，即為納稅人提供便利的辦稅條件和場所；納稅救濟服務，即在納稅人與稅務機關發(fā)生稅務爭議時，保障納稅人的合法權益，提供行政救濟服務，主要指稅務行政復議工作；納稅權益服務，即稅務機關為保護納稅人權益提供的服務。納稅人享有稅法的知悉權、納稅情況保密權、申請減稅免稅權、陳述申辯權、復議訟訴權、請求賠償權、控告檢舉權、申請延期納稅權、索取完稅憑證權等權利。
新公共管理理論概述
20世紀70年代后，西方社會科學的發(fā)展經過了長期分化過程后，開始走向各學科的融合，跨學科的綜合研究成為學科發(fā)展的新趨勢，形成了“新公共管理”的思潮。新公共管理以現代經濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎，提出政府改革的方向是建立“企業(yè)家政府”，內容包括十項原則：掌舵而不是劃槳；重妥善授權而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文緝節(jié)；重產出而非投入；具備“顧客意識”；有收益而不浪費；重預防而不是治療；重參與協作的分權模式而非層級節(jié)制的集權模式；重市場機制調節(jié)而非僅靠行政指令控制。
可見新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。但它們都具有大體相同的特征：
新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府-社會關系模式下所施行的一些具體措施。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政只計投入、不計產出不同，更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預、擴大公共部門規(guī)模不同，主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁目冃ЧべY制等等。
新公共管理理論為現代納稅服務提供了理論依據，不但確立了納稅人與政府平等的經濟主體關系，而且還在公共產品“供需”關系中確立了納稅人的主導地位。因此，為公民提供公共產品和服務成為了市場經濟的內在要求，是政府的一項根本職能。對于作為政府公共部門重要組成部分的稅務機關來說，不但稅收征收的過程是服務，而且征收的最終目的也是為納稅人服務。新公共管理理論主張在公共部門廣泛引入私營部門成功的管理方法，也為稅務機關借鑒私營部門的管理方法，革新工作機制，提高納稅服務工作的質量和效率提供了參考。
新公共管理理論對納稅服務工作的啟示
（一）增強納稅服務意識并提高納稅服務的法律意識
思想是行動的先導。思想觀念的徹底更新和轉變，是優(yōu)化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下四個方面的轉變。
1.由監(jiān)督打擊向管理服務轉變。改變以往注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人都能夠依法申報納稅，履行稅收義務。以服務促管理，寓管理于服務之中，使管理執(zhí)法和優(yōu)質服務相互融合、相互促進，不斷提高征管效率和質量。
2.由被動服務向主動服務轉變。淡化權力意識，樹立納稅服務是稅務機關必須履行的義務的觀念，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，始終把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿在稅收征管中，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質高效、便捷經濟的服務。
3.由職業(yè)道德要求向具體行政行為轉變。將過去作為高標準的職業(yè)道德要求，轉變?yōu)閷Χ悇杖藛T的基本行政行為規(guī)范，使納稅服務的內容制度化、規(guī)范化，并將其作為稅務機關行政執(zhí)法的重要組成部分來落實和考核。
4.由注重形式向內容、形式、效果相統(tǒng)一轉變。要從片面追求納稅服務形式的認識誤區(qū)中解脫出來，不能只注重口頭上、材料中、墻壁上的服務，而不管實際工作中服務措施的落實與否，服務效果的好與壞。必須通過持久和務實的工作，形成納稅服務長效發(fā)展機制。
只有觀念的轉變，沒有法律的保障，納稅服務仍然難以規(guī)范地開展。因此，提高納稅服務的法律地位是一項十分迫切的工作。新《征管法》第七條為納稅服務的發(fā)展奠定了較為堅實的法律基礎，對納稅服務的逐步完善具有深刻影響和重大意義。下一步可以考慮在制訂《稅收基本法》時，將納稅服務作為其中的一項重要內容：同時可以參照國際慣例，建立納稅人憲章，把納稅人的權利和稅務機關應當為納稅人提供的服務以法規(guī)形式明確下來；根據征管法及其實施細則，制定納稅服務的基本內容和操作總原則，并根據納稅服務的總原則，制定納稅服務的具體內容、服務標準、工作方式和崗位責任體系等。這樣納稅服務就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
新公共管理認為，政府施政的基本價值在于：經濟、效率、效能。聯系到稅收工作，我們也應該把“經濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標。具體的：應用網絡和信息技術，加快建立規(guī)范的納稅信息服務體系，整合稅務信息資源，為納稅人提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“無站式”服務，減少納稅服務的中間層次和環(huán)節(jié)，降低服務費用，提高服務效率；針對辦稅程序繁瑣、效率不高的現象，運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，減少稅務登記、核定申報方式、政策性減免稅等審批手續(xù)，使程序運作現代化；針對納稅服務績效難以衡量的問題，繼續(xù)加強過程控制，堅持“有效執(zhí)行沒借口、決定成敗靠細節(jié)”的思想，把優(yōu)化服務滲透到稅收管理的每一項工作、每一個崗位和每一道環(huán)節(jié)；要建立以納稅人滿意度為重要衡量標準的納稅服務質量評價體系；要針對納稅人需求日益多元化的趨勢，構建以稅務機關為主導、多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行運作。
（三）建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制
新公共管理的“顧客導向”主張采取自下而上的開放式的決策模式，而不是封閉式的，認為由越多人參與的共同決策，就會掌握到越多顧客的感受，由越少人做決策就越不能真正掌握顧客的心聲。嚴格來說，顧客導向的層次就是由外而內、由下而上，顧客導向的運作前提就是要集體決策，共同參與。在實施納稅服務的過程中，可以透過調查與統(tǒng)計分析去掌握納稅人的需求，但不能掌握納稅人的心聲和感受，這往往只能通過基層的稅務工作者去探求。作為基層的稅務工作者，他們能夠直接接觸納稅人，最能了解納稅人的實際情況及切身感受。所以稅務機關在作出有關納稅服務決策時，必須讓廣大基層稅務工作者參與到決策過程中，成為決策的主體。建立自上而下與自下而上相結合的納稅服務決策機制不僅訓練基層工作人員自我管理，更能促使他們自己考核自己的決策執(zhí)行成效，從而進一步提高服務效率。
(四)建立科學的納稅服務考核機制
應圍繞優(yōu)化服務制定科學可行的考核指標和方法，加強和量化對服務的管理考核，充分發(fā)揮和調動稅務人員優(yōu)化服務的主觀能動性和創(chuàng)造性。在考核過程中應區(qū)分業(yè)務體系和非業(yè)務體系分別考核。業(yè)務體系是指直接為納稅人提供服務的崗位及人員，主要包括管理、征收、稽查、稅源監(jiān)控等一線崗位。非業(yè)務體系是指不直接為納稅人提供服務的崗位及人員，這部分人員雖然不直接與納稅人接觸，但同樣擔負著提供服務的職責。對業(yè)務體系除參照工作質量標準進行考核外，一并對服務時限、服務質量、納稅人滿意度等關鍵指標進行綜合考核；對非業(yè)務體系的考核應將稅前服務、信息反饋與處理、納稅人滿意度等指標作為重點，進行綜合考核。
（五）構建完善的納稅服務監(jiān)督評估機制
要進一步暢通稅務機關與納稅人之間的溝通渠道，就要建立公開的、由社會各界共同參與的監(jiān)督評估機制，使稅務機關能夠正確地認識自身的服務現狀，及時加以改進。通過召開納稅人座談會、上門走訪、問卷調查、發(fā)放“個人聯系卡”、“征求意見卡”等形式，讓納稅人了解稅務機關及稅務工作人員的工作情況，并陳述自己對納稅服務的意見，讓稅務機關了解納稅人合法合理的期望，進而修訂和完善有關納稅服務的制度和規(guī)定；設立投訴舉報電話，受理納稅人對稅務人員執(zhí)法不規(guī)范、服務不周到的投訴；在稅務政務公開和外部參與的基礎上，充分尊重社會各界和納稅人的意見，廣泛聘請社會各界代表、納稅人代表對納稅服務進行監(jiān)督評估，以便及時查找問題和不足，隨時改進工作。
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