公共資產管理模式借鑒

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世界上很多國家在公共資產管理方面已有許多經驗和探索。由于各國的政治體制、行政管理體制和財政管理體制不同，各國公共資產管理體制各具特色，其中較具代表性的有日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四種管理模式。

一、日韓模式：由財政部直接負責政府公共資產的管理

日本、韓國兩國的行公共資產管理模式可以概括為“財政部--主管部門”模式。即由財政部門負責綜合管理，由各行政部門負責具體管理。

日本將國家提供的用于國家事務和事業的資產，如政府辦公樓、公務員宿舍、國立學校等稱為公用資產。日本公用資產的綜合管理由財務省負責，具體管理由各相關省、廳負責。財務省的綜合管理內容主要包括對各行政機構資產“購置”和“處置”進行審批，以及統計匯總各省、廳國有資產情況等。

韓國將政府用于辦公、事業和公務員居住的財產，如辦公樓、公務員住宅等稱為公用財產。韓國財政經濟部是統籌和管理全國國有財產的部門，中央政府的各部門、團體負責本部門、團體國有財產的具體管理。但需要配置和處置財產時，各主管部門要制定處置計劃和預算，報財政經濟部；財政經濟部再根據各部門的情況制定統一的計劃和預算，報國務會議審議，最后由總統批準。財政經濟部有權要求各主管部門提交國有財產管理報告和有關資料，有權要求各主管部門停止或改變國有財產的用途，也可改變國有財產的主管部門并轉走國有資產管理預算，或者由財政經濟部直接管理。

二、德澳模式：由隸屬于財政部的專門機構負責聯邦政府公共資產管理

德國和澳大利亞，聯邦政府資產由財政部門所屬的機構負責，并在全國成立分支機構管理分布全國的聯邦資產，其特點可以概括為“財政部一直屬局”模式。

（一）在財政部下設立資產管理局統一管理政府資產。德澳模式的突出特點就是由財政部門統一管理所有政府資產，并通過下設資產管理局來實施具體管理。德國在聯邦、州、鄉鎮三級政府設有隸屬于同級財政部門的專門資產管理機構。聯邦資產管理局是管理聯邦資產的主要部門，負責資產管理的大部分具體工作，財政部負責資產的預算管理，并對一些重要資產的出售，如土地及其附屬物的出售，實行審批。澳大利亞聯邦資產主要由財政部下屬的資產管理局負責，具體包括房產、車輛的配置、維修和保養。聯邦、州和地方政府中實施具體的資產管理的機構，都要向同級財政部門報告資產管理的情況。同時財政部對資產管理機構及其他部門的資產保留一定的控制權，主要表現在財政部要制定資產使用、消耗、轉移等的規章制度和標準；資產管理機構必須向財政部證明他們有能力對資產實施有效管理；財政部有權向資產管理機構提出相關要求等。

（二）從形成到處置的全過程資產管理。澳大利亞財政部下設資產采購局、資產管理局、資產出售局，分別負責政府資產采購、管理和出售，構成了從形成到處置的資產管理鏈條。同時資產管理局、采購局和出售局必須向財政部定期提交資產和資金使用情況報告，財政部向國會提交預算并匯總資產管理情況，必要時對政府資產管理情況進行審計。

（三）政府辦公用房和設施設備商業化管理。澳大利亞聯邦政府通過財政部和金融管理部下設的資產管理機構對政府資產實行商業化管理。該機構的主要任務是為政府各部門提供辦公樓宇、設施設備維護、安裝和建設服務，以幫助用戶更好地利用他們的辦公樓宇、設施設備。該機構在全國各地都有分支機構和倉庫網絡。其商業化管理方式包括計劃管理、項目管理、整體項目服務、合同管理、專家咨詢等。它通過為政府公共部門用戶提供誠實的、職業化的服務，來實現政府資產的保全和有效利用。

三、美加模式：管理制度、資產預算由財政部負責，日常管理由獨立于財政部的機構負責

美加模式中，財政部負責政府資產預算管理，制定統一的管理制度和法規，并設立相對獨立的專門的資產管理機構，負責政府公共資產管理的具體事務。該模式也可以概括為“財政部一管理局”模式，以美國、加拿大等國家為代表，主要有以下一些做法。

（一）聯邦政府的公共資產由專門資產管理機構統一管理。美國總務署是聯邦政府資產管理的執行機構，具體負責管理事務，專司聯邦政府機構的政府供應和采購管理、車輛購買和租賃服務管理、動產管理，以及政府閑置資產和房產管理。加拿大聯邦公共工程和政府服務部為政府公共資產管理機構，并負責為整個聯邦政府提供后勤服務。

（二）嚴格的預算管理及績效考核。美國和加拿大的政府資產預算管理都特別嚴格，政府各個部門的物資采購有預算控制，各個部門內設專人負責采購工作。美國財政部及總統行政預算管理辦公室負責聯邦政府資產的預算管理。辦公用房新建、修繕、日常管理等預算費用，由總務署統一向財政部和總統行政預算管理辦公室申請；房產以外的其他政府資產如計算機、汽車等，預算則體現在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經國會批準才能執行。加拿大公共工程和政府服務部向財政部和國庫委員會申請房產購置預算，按統一標準配置各部門的辦公用房。美國總務署公共建筑服務中心還對聯邦政府的房產績效進行監管。該機構對房產管理績效的目標設置和考核工作有許多指標：每平方英尺的營運費用、營運成本、營運盈余資金、無收益面積、客戶滿意度調查、安全滿意度調查、租賃成本與私營公司成本比較等。這些指標考核的內容，與預算安排直接掛鉤。

（三）集中化、專業化的車輛及房產管理。車輛及房產是政府公共資產中單位價值較大的主要資產，對其實行集中管理、專業化管理是美國和加拿大的共同做法。美國總務署下設的聯邦供應服務中心，專司聯邦政府機構的政府供應和采購管理，為各聯邦機構提供車輛購買和租賃專業化服務；公共建筑服務中心，專司政府閑置資產和房產管理。加拿大公共工程和政府服務部房地產服務公司集中統一管理聯邦政府所有房地產(包括國家公園、軍事基地、監獄、港口、機場等)，并為各部門提供工程設計等專業和技術服務。這種管理方法的優點是政府房地產資源能得到有效配置，既能及時滿足各部門辦公用房的需求，又使辦公用房得到充分合理利用。（四）規范化、程序化的閑置資產處置管理。重視閑置資產的處置管理也是美加模式的一個顯著特點。加拿大法律規定，聯邦政府及各部門閑置資產，必須交由公共工程和政府服務部集中統一處理，其他任何部門不得擅自出售。政府不需要的動產，包括舊飛機、船舶、汽車、家具等，一般集中處理，或以舊換新。處置政府閑置資產堅持以下原則：使資產獲得最大經濟價值；為各部提供的服務效率高、效益好；按閑置資產現狀就地銷售，減少交易的法律責任；出售要有競爭，公開、公平、公正，經得起檢驗。美國聯邦政府閑置資產交由公共建筑服務中心負責處置，有調撥給其他聯邦機構、州、地方政府，贈與合格的非盈利性組織，公開出售等幾種處置方式。規范化、程序化、公開化的閑置資產處置，提高了資產再配置的效率，杜絕了政府公共資產“出口”的腐敗，為政府樹立了公開、公正的形象。

四、巴西模式：由計劃預算管理部的聯邦資產秘書處負責日常管理

巴西的政府公共資產由計劃預算管理部負責，下設聯邦資產秘書處負責具體管理。由于巴西與其他國家不同，管理預算的部門不是財政部，因此形成了特殊的“預算部-管理局”管理模式，但其管理特點的實質與“財政部-直屬局”模式相同。

（一）巴西聯邦政府公共資產的主管機構為聯邦資產秘書處。1998年以前，聯邦資產秘書處（副部級）設在聯邦財政部，1999年，為了與預算管理相結合，將聯邦資產秘書處由財政部劃入計劃預算管理部（巴西聯邦政府預算編制職能由計劃預算管理部負責）。聯邦資產秘書處總部下轄7個局；在全國分設27個地區資產管理局和2個區域性資產管理代表處。聯邦資產秘書處主要負責聯邦政府不動產的管理，管理對象是2.4萬個政府大樓和52.4萬塊土地。聯邦政府的動產由各部門自己管理。

（二）巴西政府以法律形式確定對公共資產的保護和管理。巴西聯邦憲法是政府公共資產管理的根本法律基礎，對聯邦政府公共資產的范圍及管理原則作了明確規定。巴西政府的公共資產分為以下三類：1、一般資產，即人民共同所有、共同使用的資產，如公路、鐵路、碼頭等等。2、特殊資產，即各級國家機關占有、用來為公眾服務的資產，如各級立法、行政、司法機構占有使用的辦公樓、車輛、設備等。3、自然資產，即公有的土地、森林、湖泊、河流、礦產資源等。

（三）資產購置與處置的管理。聯邦政府各部門不動產的購置，均須報經聯邦資產秘書處審核、批準。聯邦資產秘書處對各部門資產購置的申請，一般是按照調劑--承租--購買的程序研究解決。各部門動產的購置，由各部門在正常預算內自己決定和購買。巴西政府公共資產的處置是指資產產權的轉移和核銷，包括資產的出售、交換、贈送、報廢等多種形式。資產的出售，必須先由聯邦資產秘書處組織專業人員進行調查和評估，確定底價，然后按照《拍賣法》通過拍賣等方式處置。資產的轉移分為三種情況：一是在同級政府之間的轉移，由資產調出、調入的兩部協商并報聯邦資產秘書處核準即可。二是跨政府級次的資產轉移，需要報聯邦資產秘書處進行調查評估和公示，然后由資產管理秘書處辦理資產劃轉手續。三是國家機構將資產轉讓（租）給非公有單位，需要報聯邦資產秘書處進行價格調查和評估；如價格合理，且符合各項法律法規，則向社會公告；最后，由資產秘書處辦理公共資產劃轉手續。

（四）資產的使用及收入管理。巴西法律明確規定，各部門不能將占用的政府公共資產（辦公用房及各種設備）用于經營活動。資產處置收入一律上交同級財政國庫。聯邦資產秘書處可以將掌握的閑置公共資產（土地、礦產、水資源等）通過一定法律程序轉讓（租）給個人或私營部門使用，具體轉讓（租）的方式包括授權使用、許可使用、特別許可使用等等。使用公共資產的個人和私營部門必須向聯邦資產秘書處交納租用費或轉讓費。聯邦資產秘書處的各項資產收費收入，必須全額上繳聯邦財政國庫。為保證資產收入管理的規范，堵塞漏洞，各種資產收入和國家稅金、罰款一樣，按照聯邦財政部統一印制的稅費收繳憑證上繳國庫。

（五）資產的信息化管理。巴西政府非常重視利用信息化手段管理聯邦政府資產。各部門在資產管理中，普遍使用了資產條形碼掃描采集技術，實行計算機管理。聯邦資產秘書處建立了資產管理信息系統，將資產登記、資產配置、資產處置、資產收費等工作統一納入了信息系統，提高了資產管理的效率和準確性。目前，聯邦資產秘書處正在籌建聯邦資產管理信息共享系統，將現有的聯邦資產管理信息系統與國庫、中央銀行及財政監察等系統聯網，以實現管理數據共享，提高工作效率。該系統建成后，將大大提高巴西聯邦政府資產管理的能力和水平。

五、各國行政事業國有資產管理的共同點

世界各國雖然沒有統一的政府公共資產管理模式，但是卻有一些共同的管理特點。

一是財政部門主管。世界各國雖然沒有統一的公共資產管理模式，但是卻有一個共同的管理特點，那就是世界主要國家都是由財政部門（預算主管部門）主導政府公共資產管理，區別之處只是在不同的管理模式下，財政部門的職責范圍有所差異。在政府干預型市場經濟國家，財政的職責最強，如韓日模式中政府公共資產管理直接由財政部門負責。在自由經濟型市場經濟國家，財政的職責范圍較小，如美加模式中，財政部門僅負責政府公共資產管理規章制度的制定和預算管理。但無論在哪種模式下，政府公共資產的管理都沒有脫離財政部門的職能范圍。

二是專門機構負責。世界各國公共資產的管理都由專門的機構負責。日本和韓國分別是由財務省和財政經濟部直接負責；德國成立了隸屬于財政部的資產管理局，澳大利亞成立了隸屬于財政部的資產采購局、資產管理局、資產出售局；美國和加拿大在財政部門外，分別成立了總務署和公共工程和政府服務部負責具體事務;巴西在預算管理部下成立了聯邦資產秘書處。專門的機構為公共資產管理提供了組織保證，促進了公共資產管理水平的提高。

三是管理規范。各個環節管理規范是各國公共資產管理的一個共同特點。如韓國的政府機構需要配置和處置財產時，各主管部門要制定處置計劃和預算，報財政經濟部；財政經濟部再根據各部門的情況制定統一的計劃和預算，直至報國務會議審議，最后由總統批準。巴西聯邦政府各部門不動產的購置，均須報經聯邦資產秘書處審核、批準。美國對公共資產則實行嚴格的預算管理及績效考核，美國財政部及總統行政預算管理辦公室負責聯邦政府資產的預算管理，辦公用房新建、修繕、日常管理等預算費用，由總務署統一向財政部和總統預算辦公室申請；房產以外的其他政府資產如計算機、汽車等，預算則體現在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經國會批準才能執行。加拿大還上升到法律層次，法律條文明確規定，聯邦政府及各部門閑置資產必須交由公共工程和政府服務部集中統一處理，其他任何部門不得擅自出售。