公共權力邊界管理
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合理的權力邊界可以節約政府行政管理成本,提高管理效益。我國公共管理權力在高水平研究型大學的建設過程中,并未真正實現最優化均衡博弈。一方面,政府的公共管理權力一直是高等教育管理中主導的外在權力,政府為高等教育提供資源的同時,總是傾向于控制和管理高等教育;另一方面,高水平研究型大學是以研究、發現高深知識為主要工作對象的高等教育機構,本質上需要更多的自治權。因此,合理劃分二者的權力邊界相當重要。
一、高水平研究型大學建設中公共管理權力及構成1.公共管理權力的內涵權力是政治學領域的核心概念。從詞源學角度來看,權力的含義有兩種解釋。一種是拉丁語中的“Potere”,原意為“能夠”,或具有從事某事的能力,后派生出英文“Power”;另一種認為“權力”一詞出于拉丁語“Autorias”,一是指意識和法令,二是指權威,由此派生出“Authority”這個英語單詞。在《現代漢語詞典》中,權力有兩個含義,分別指政治上的強制力和職責范圍內的支配力量。《社會學詞典》上的解釋是:權力是一種強制性的社會力量,支配權力的主體利用這一力量駕馭客體,并迫使客體服從自己。馬克斯·韋伯認為,權力意指行動者在一個社會關系中,可以排除抗拒以貫徹其意志的機會,而不論這種機會的基礎是什么。[1]他所指的是權力是“Power”。羅伯特·伯恩鮑姆進一步解釋說,權力是一種能在他人身上產生預期變化的能力,是一種影響他人,并使其按照要求行事的能力。[2]因此,我們可以認為,廣義的權力是一種影響力,包括權威。狹義上的權力是一種強制力,是客體對主體的無條件服從的力量。如果把高等學校看成是一個公共機構,那么對大學的管理就是公共管理的一個部分,就是公共權力對于大學的一種影響力。大學的發展與公共管理權力之間存在著密切的關系寫作論文。
2.公共管理權力的構成與特點分析對于大學而言,能對大學發展發揮強制力和影響力的主體不僅僅是政府,政府只是其中的核心權力來源,但不是唯一的來源。從世界一些國家高等教育發展來看,公共管理主體大體可以劃分為六類。第一類是直接掌握公共權力的政府,包括中央政府和地方各級政府。他們通過所掌握的公共資源,包括立法、制定政策、財政等對大學施加強制性影響力。第二類是政黨,它在權力組織的形成和運行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用。它的主要特點是:①利益表達,即政黨總是代表一定階級、階層或集團的利益,例如:在我國,中國共產黨是代表廣大人民根本利益的執政黨;②利益綜合,政黨總是要把他所代表的廣大民眾的意見和要求加以綜合,變成黨的政治主張。因為政黨所掌握的權力是公共權力,從法理上說歸社會各階層、群體共同享有,承擔著維護社會穩定和推動社會發展的責任。政黨權力在不同的國家有不同的表現。執政黨的公共管理權力一般通過政府權力來表現。第三類是政治團體,是指為了實現一定的政治目標而相互依賴、相互影響,并通過一定的政治組織以一定的行為規范約束其成員的人群集合體,如教育工會、教授行會、協會等。它的主要特點是:它①的利益相對具體、集中、單一;②具有特定的組織規則和組織結構,群眾基礎廣泛,覆蓋面廣;③組織嚴密、體系完整、動作規范。第四類是依靠法律和政府授權來處理高等教育事務的公共部門。如教育部教學評估中心,國家教育發展研究中心及其他部門。它們對大學的發展發揮著一定的作用和影響。第五類是在政府指導下,一定范圍的社會成員自主自愿組成,實行自治自律,為維護和發展共同事業、共同利益和社會公共利益,對其成員提供一定的公共管理和公共服務,不以營利、政治及宗教為目的的社會組織。[3]例如:美國著名的六大評估中心。第六類是不依靠公共權力來影響高等教育事務的民間組織,如各類社會排名機構。
對高等教育發揮影響的管理主體是多種多樣的,權力結構也是錯綜復雜的,它們的權力范圍在不同的國家有不同的體現。如美國中央政府對于高等教育的管理權力非常有限,主要權力是在州一級政府和議會。而英國的非政府組織大學撥款委員會,卻承擔英國大學的評估和撥款功能,對大學發展有著重要的影響力。美國的六個地區評估中心雖然是非政府非贏利社會組織,但是在維護大學教育質量,促進高校公平競爭方面卻有著不可替代的重要作用。而中國的大學教學水平評估則來自于政府授權。因此,高等教育的公共管理權力在不同國家存在著不同的邊界。這是和各個國家的政治制度、文化傳統密切相關的。
3.公共管理權力結構中的政府在公共管理權力結構中,政府的作用無疑是非常重要的。政府在所有權力中處于中心地位。和其它五類公共管理權力相比,政府由始至終扮演著特殊角色。就我國高等教育領域公共管理權力主體所表現出的六大類別而言,可以將我國公共管理的權力主體結構最終表述為:中國共產黨處于領導地位,政府是公共管理的核心主體,各種非政府公共部門,自治組織和社會團體在公共管理中發揮的各項作用是政府權力的延伸和補充。雖然政黨權力和政府權力是兩種不同性質的權力,但是政黨權力往往通過政府權力來體現。在各個管理權力結構邊界中,政府和執政黨的相互關系是特殊的,這種特殊性主要表現在以下兩個方面。一方面,執政黨必須能夠領導和控制政府,使政府能夠按照執政黨的路線方針進行管理;另一方面,執政黨必須使政府能夠有效發揮作用。[4]我國政府本質上是執政黨的政府,即政府由執政黨來組織,它貫徹的是執政黨的意圖,政府管理的政策目標按執政黨的意圖制定,政府按照執政黨的要求來對高等教育進行管理。因此,政府作用發揮的好壞必然直接影響到執政黨的執政效果。在公共管理權力結構中,政府的權力是主要的。其他的權力組織在政府的宏觀政策指導下發揮著各自的作用。一個總的趨勢是政府外的其他權力組織正在發揮越來越重要的作用,這對于大學的發展是有利的。高等學校是一個學術組織,多種權力結構共同發揮作用無疑可以更好地促進大學的發展。
二、政府公共管理權力邊界:模糊與困境政府權力在我國建設世界高水平研究型大學的過程中,一直居于主導地位。長期以來,政府的高度集權使得其他權力組織很少能夠對高等教育發揮影響,各個權力組織之間的權力邊界也是模糊的,作用并不明顯,導致了在管理主體之間的分權困境。從78南京航空航天大學學報(社會科學版)第10卷國際視角來看,政府在計劃和協調高等教育系統方面都發揮著一定的作用。政府的作用可以在所謂“起促進作用的國家”和“起干預作用的國家”之間進行選擇。“起促進作用的國家”指一個政府贊同高等教育為那些具有正式資格進入高等教育的人提供一個機會,并不實際指揮高等學校的核心事務,如參與的模式、內部的管理、學術計劃的開發和權力等方面的政策。“起干預作用的國家”指一個政府積極地卷入試圖影響諸如學生產品的性質、學校內部事務、大學與環境之間的關系等方面的工作。[5]顯然,我國政府是屬于起干預作用的政府。
1.大學自主辦學權力缺失從1998年《高等教育法》關于政府對高等教育管理方式的規定中我們看到,國家對高等教育的干預權力主要表現為國家對高等教育的投資權、規劃權、監管權、中央政府與地方政府對高等教育的管轄權劃分、意識形態的影響權、校長任命權、學術評定的影響權等。高校的辦學自主權具體表現為招生權、自治權、內部機構設置權、教師招聘權、對外交流合作權、制定內部規章權、專業與課程的設置權、教學實施權等。但是,這些大學的辦學自主權并沒有得到落實。在《高等教育法》的條文中,關于高等學校的權利范圍很明確,但政府的權力更多地表現為對“高校辦學自主權”的干預,高校的法人地位難以在這種干預中保持相對的獨立,大學自主辦學的權力仍然不夠。
2.非正式政府組織的權力邊界模糊各種非正式政府組織在大學發展中扮演著很重要的角色,這些新興組織逐漸成為新的公共權力載體,并可能對政府的公共權力和大學的發展產生隱性制約,形成了三方博弈的態勢。但是在這種多方博弈過程中,各個管理主體的權力定位并不明確。而明確的組織功能和權力定位對于促進大學的發展是有裨益的。例如美國最早的非正式組織團體是教師工會,它的權力邊界就是維護教師權益,教師個體處于弱勢地位,自身合法權益在與學校談判中往往得不到保障,因此,教師工會對于保障美國大學教師的權利起到了很好的作用。而在我國,各個非政府組織在高等教育管理過程中為了自身的利益而爭搶權力,導致對大學的管理政出多門,影響了大學的發展。
3.大學內部學術權力與行政權力失衡學術權力和行政權力是大學內部的兩種基本權力形式。所謂學術權力,是指學術團體、學術人員影響和支配大學學術事務的權力。正如伯頓·克拉克指出的:“專業和學者的專門知識是一種至關重要的獨特的權力形式,它授予某些人以某種方式支配他人的權力”。[6]大學的學術權力的主體是由高等教育系統中各權力層次組合而成的,它們都對大學的學術事務、學術活動及學術關系產生某種方式的影響或進行某種程度的支配,它來自于直接從事教研活動的學者、教授或基層學術組織對學術事務等客體支配的力量。而大學的行政權力是指大學的各個行政部門、行政人員在遵守國家法律、法規的前提下,對大學事務進行管理的權力。
由于我國政府是公立大學的投資主體,政府既是大學的舉辦者,又是大學的管理者,使得大學的行政權力成為了政府權力的延伸。大學內部管理一直以來實行上令下行的行政命令模式,主要特征是重行政權力,輕學術權力。學術權力不受重視,明顯弱于行政權力,在對大學的管理過程中,忽視學術權力的重要性,甚至以行政權力代替學術權力,直接抑制了學術人員對未知領域的創造性,導致兩種權力失衡,影響大學自身發展。
三、大學自治與政府控制的權力博弈:以學術為導向歷史表明,大學自治與政府控制是一個永恒的主題。兩者博弈的過程充分體現了政府與大學二者都期望獲得更大的權力。高水平研究型大學的發展需要一個適合其發展的權力結構,而這種權力結構的形成應以學術為導向。
1.高水平研究型大學應具有相對獨立的權力高水平研究型大學的主要特征是“以創新性的知識傳播、生產和應用為中心”。這個特征從根本上決定了高水平研究型大學應該是相對獨立自由的研究場所。縱觀世界一流大學的發展,從中世紀巴黎大學模式到英國紅衣主教約翰·亨利·紐曼倡導的“大學是傳授知識的場所”的理念,從德國教育大臣威廉·洪堡的“大學也是研究高深學問的機構”的理念到柏林大學以“學術自由、教學自由、學習自由”為模式的創立,從美國教育學家查爾斯·埃里奧特提出的“大學是世界上最容不得獨裁者的地方”到哈佛大學延續至今的學術自由傳統,高水平研究型大學在歷史發展過程承擔著育人、教學、科研、服務等職能的同時,并始終以“學術自由”、“大學自治”、“教授治校”這三大潛在規律貫穿著它的成長軌跡。首先,“學術自由”的基礎使師生在追求真理的過程中形成了學術共同體,這種學術共同體保障了研究型大學是以探求高深知識為己任的自我定位。其次,“大學自治”是指大學作為一個獨立的法人團體,能夠自主地處理學校的內部事務、較少的受到外界的干擾,為社會提供高質量的教育服務,這是促使高水平研究型大學保持學術獨立的前提條件。“教授治校”是指教授在學術管理范圍內享有治校的權力。大學是一個比較特殊的學術和文化組織,教授作為大學發展的核心要素,應在學科建設、學術性事務的參與等方面享有學術權力最大化。換句話說,教授治校的根據就在于教授在學術上的優越性,而不在他們的行政能力。因此,全球最杰出大學都有這樣一些特征:給予學者們開展其研究的很大權利,學術自由的氛圍,一定程度的院校自治權。[7]中國大學要躋身世界一流大學的行列,就必須維護大學的相對獨立性,讓大學擁有相對獨立的自我管理的權力。
2.政府公共管理權力的相對有限性長期以來,大學被看作一個政府權力的延伸機構,大學內部真正起主導作用的是行政權力和行政邏輯,而不是學術權力和學術的邏輯。大學是面向政府辦學而不是面向社會自主辦學。因此,才出現政府公共管理權力對大學的發展一攬統包的情形。事實上,政府公共管理的權力是有限的,對大學的干預和控制都應該處在有限的范圍之內。高校系統已成為整個社會大系統中的一個子系統,越來越直接依賴于政府在各種社會子系統之間的權力協調,以保證教育資源供應的正常化和豐富性。有學者指出,政府對大學應該只擁有以下權力:對大學的規劃、撥款、評估、監督、審批新建高校和考核校內領導。除此之外,大學內部的事務,包括制定招生計劃、校內專業設置、精品課程打造、廣泛社會宣傳、培養人才定位等都是大學結合自身現狀為更好迎合社會發展需要而做出的具體工作。其實,早在1993年《中國教育改革和發展綱要》就具體指出,大學要真正成為面向社會、自主辦學的法人團體,至少應該擁有7項辦學自主權:①自主設置專業權;②自主決定招生辦法,單獨命題、單獨考試、單獨錄取學生的權力;③依據干部標準,自主選聘校院級領導,自主選拔系處級干部;④自主評審教師職務,自主聘任或解聘各職級的教師和其他員工,自主決定工資分配辦法和獎罰辦法;⑤自主安排自籌資金的用途;⑥自主調整院系及行政機構;⑦自主派出或接收留學人員。[8]但是這些權力并沒有得到很好的落實。從歷史的發展邏輯來看,這些權力本身就是屬于大學的,是大學發展的基礎。由于在大學和政府的權力博弈中,政府以其特有的權力和資源對大學實施控制,并剝奪了大學的權力。從這個意義上來說,“政府下放大學自主權”這種說法是不準確的,嚴格來說,是大學自主權的回歸,這是高水平研究型大學發展的基礎。同時,大學作為一個學術和文化組織,其發展受多種權力的影響和制約,非政府權力組織在其發展過程中同樣發揮重要的作用,這已經被許多國家的實踐所證實。政府權力并不是無限的,合理地確定各個權力組織的權力邊界對于促進高水平研究型大學的發展是有利的。
3.形成以學術為導向的權力結構在大學與政府之間權力相互博弈的過程中,權力是會發生轉移的。而權力轉移本身具有雙向性,即一方的權力讓渡,相對應于另一方面的權力接受,權力讓渡和接受的內推力在于隱藏于權力背后的利益關系。如果政府和大學分別為二個不同治理主體的平等競爭關系,在相互擁有權力和下放權力的過程中會形成一種相互依賴關系,在不斷的合作、協調、公平的過程里,最終形成一種相對穩定的利益格局,在博弈理論里,這樣的結果叫做實現了合作博弈均衡。[9]因此,在政府通過統治大學到治理大學這個過程里,政府即便要控制大學,也要盡可能遵循高水平研究型大學發展最根本的準則,即“以學術為導向”,在此基礎上,將“行政權力”通過為“學術服務”的定位來實現對大學的“柔性控制”,而不是強制性的控制和干涉的“管理主義”。正如菲利普·G·阿特巴赫指出的,高等教育“管理主義”的加強,即行政人員的氣壓和管理人員權力的明顯加強,削弱了高等學校的控制和管理中學術人員的權力。學術自由與自治是相互聯系的,管理上的這一趨勢削弱了學術人員的自治和權力。這種趨勢威脅到教授決定的學科發展方向、開發課程的權力以及最大程度地全面控制課堂和研究課題計劃的遴選與實施的權力等。權力由學術人員向專業管理人員和外部管理結構的轉移將極大地影響學術職業的傳統作用,隨之也影響到學術自由,這一點似乎是確定無疑的。[10]
因此,政府與大學二者權力之間,政府始終要以保護大學發展這一立場出發,維護大學內部的學術氛圍,以此為最基本的權力邊界,不能對大學學術事80南京航空航天大學學報(社會科學版)第10卷務進行干預,這樣才能保證和促進高水平研究型大學的快速發展。
參考文獻:
[1][德]馬克斯·韋伯.社會學的基本概念[M].桂林:廣西師范大學出版社,2005:72.
[2][美]羅伯特·伯恩鮑姆.大學的運行模式:大學組織與領導的控制系統[M].青島:中國海洋大學出版社,2003:13.
[3]劉杰.論社會自治組織的行政權力[J].太平洋學報,2007(3):
