公共政策價值管理

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內容摘要：公共政策是要以實現公共利益為基本價值取向。在這一價值取向下，公共政策的制定和執行應遵循公正、公平和公開的原則。然而，由于我國當前處于社會的轉型期，公共政策在制定和執行過程中都出現價值偏離的現象。因此，我們需要采取行之有效的措施來糾正這些偏差，重塑公共政策的價值。

關鍵詞：公共政策，價值定位，價值偏離，價值重塑

一、公共政策的價值定位

一般說來,學術界對公共政策的概念性界定主要有以下幾種：其一，認為公共政策是一種政治行為，是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊；其二，認為公共政策是一個復雜的政治過程，是一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關事務而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認為公共政策是對全社會的價值所作的權威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓；其四,認為公共政策是主體與主體以及主體與周圍環境之間的一種關系，它是集體成員之間的一種默契，是鼓勵良性社會期望行為的刺激源，其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異，見仁見智,但其核心要素只有兩個：價值蘊涵和利益訴求，無論公共政策是一種政治行為、政治過程、政治關系,抑或是一種政治規范,但它總是和一定的核心價值相關聯,并且總是以公共利益的訴求為旨歸。所謂公共利益就是指在特定社會條件下，能滿足作為共同體的人生存和發展的各種資源和條件的總和，即具有共享性的社會整體共同利益。具體來說，以公共利益價值取向下的公共政策的制定和執行應該遵循公正、公平、公開的原則。

首先，公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現代公共政策的基本概念之一，也是公共政策所追求的基本價值之一。理性而又科學的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎和前提。美國政治學家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術理性、經濟理性、法理理性、社會理性、實質理性。按照理性的原則制定公共政策時，要求制定者重視“分析”的作用，占有充分的信息，重視數據和資料，建立數理模型，進行嚴密的邏輯推理，以降低未來預測的不確定性;同時，公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內容合法性和形式合法性。內容合法性指公共政策所做出的決定符合社會上多數人的利益，能被公眾認可和接受，而不僅僅是維護一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的，形式上的合法性也是公眾認可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性，也就無從談起合法性，沒有合法性，那當然就缺失公正性，公共政策也就喪失了存在的基礎。

其次，公平性指公共政策體現出來的公平價值觀。公平是現代社會個人擁有的基本權利，這種權利是與生俱來的，而不受制于政治的交易和社會利益的制約，同時，公平已不僅是一種倫理價值，而且也是法律、社會制度和社會結構的一種理性追求。美國政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出，作為一種公平的正義觀包括兩個最基本的原則，第一個正義原則，每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利(平等自由原則);第二個正義原則，社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們:在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放(機會的公正平等原則)。公平在公共政策中是調節社會成員權利與義務、貢獻與報酬的基礎性價值。

再次，公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度，尤其是公民的參與程度。在公共領域和公共事務中，公民通過自我理性，而不是單純的個人偏好，對公共事務進行關注和公開討論。現代社會的一個重要特征就是，民主政治的發展，民眾政治參與的擴大。公民具有對公共政策的基一切重大社會公共事務的知情權、參與權與監督權。公共政策的公開性價值標準體現了公共政策的“政治性”，民主社會中很少有人全然希望放棄他們在政策制定中的政治作用及其利益。為了保證公共政策的公正性價值標準，我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度，具體說來，可以增強公民的組織性，拓寬公民政治參與的渠道等等。總之，只有具備了一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講，公共政策就是公眾政策，它是公眾的愿望和要求在公共領域上的公開表達。

二、轉型期公共政策價值的偏離

通過上面的分析，我們知道公共政策應該恪守“公共精神”，體現公共利益。然而，由于中國社會正處于整體的轉型過程中，這是是一種全方位的社會轉型。經濟上，逐漸由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡；政治上，政府的結構、功能在隨著市場經濟改革的深入不斷調整、轉變；文化上，出現了文化價值多元化的現象，這些既存在沖突和摩擦的一面，也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下，公共政策在和制定執行過程中普遍存在著價值偏離的現象。這主要表現在以下三個方面：

第一，對公正性的偏離。一方面，轉型期的社會環境處在不斷的變化之中，社會環境較之以往更加復雜。因此，政策制定者在制定公共政策的過程中，由于信息的不對稱，很難對社會環境的變化做出正確的判斷。此外，政策制定者往往是根據以前的經驗判斷去制定政策，而對當前社會的現狀缺乏足夠的認識和深入調查，因此，如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調查分析的情況下，單純從主觀出發制定出的政策往往缺乏合理性。在現實執行中，政策的效力就會大打折扣。另一方面，由于當前我國法制的不健全，政策制定過程中缺乏監督機制和責任機制，造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性，程序不合法的情況屢見不鮮。

第二，對公平性的偏離。公平性在我國當前階段主要表現在“效率”和“公平”的價值權的權衡上。我們當前采取的是“效率優先，兼顧公平”的政策，甚至為了效率而在一定范圍內可以犧牲公平。比如，中國實行改革開放政策以來，政府給與東南沿海地區較多政策優惠，使其自我積累和發展的能力大大增強。這種“政策傾斜”在推動經濟成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區經濟成就是以西部地區繼續沿用計劃經濟體制下的舊政策為前提的，結果是西部的企業和稅收受損從而制約了西部的發展。從長遠看，共同富裕是政府公共政策的目標，政府希望通過東部沿海地區的率先富裕來帶動西部地區的發展，而現實情況是在東部得到發展的情況下，區域經濟發展中的“擴散效應”并未出現。這種由功利主義原則導致的區域間發展的不平衡無疑是對公平的一種偏離。

第三，對公開性的偏離。公開性要求政策執行者和公眾之間有充分的互動，要求一套健全的信息溝通機制來確保公眾對政策的了解和參與。在這個過程中，信息發揮著至關重要的作用。信息子系統作為現代政策系統的基礎部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領導者和執行者,政策主體和政策客體或政策執行系統和社會的關系。從信息論的角度看,公共政策執行就是一個信息的發散和匯集的過程:一方面,政策執行者向社會或某些社會團體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執行的大量信息。溝通在政策執行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學者甚至將其比作“政府的神經”。但當前由于我國信息溝通機制不健全,政策的制定與政策執行時缺乏公眾參與機制,這導致公共政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內容和目標一無所知,或者道聽途說，一知半解,因而難以在短期內認同這一政策,政策執行難度和風險當然加大。

三、公共政策價值重塑的措施

上述問題都是公共政策在制定和執行過程中對其價值的偏離，這種偏離既是公共政策有效執行的一個障礙，也是社會和諧發展的一大隱患。因此，我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差，重塑公共政策的價值。

第一，完善政策制定機制。公共政策是對資源利益的調整,是公共管理的手段。因此,制定公共政策不能少數人說了算,而應采取民主集中制,應充分聽取并反映各方意見，這不僅能調動政策執行主體的積極性,也讓公共政策符合客觀實際,有效減少政策歪曲等異化現象。

第二，實現公共政策制定合法化和科學化。一方面,通過政策法律化,政策法規化，政策社會化三種形式使公共政策方案獲得合法地位,具有社會權威性和約束力,從而讓政策執行具有法律強制力,有效抑制執行主體的主觀任意性。另一方面,通過政策分析、政策制定、政策評估等科學方法,保證公共政策內容的科學性。

第三，健全溝通機制。積極回應社會群體的利益要求,通過互動式社會協商對話機制,達成能給最少受益者帶來補償利益的分配方式。公共政策在促進社會和諧方面的綜合回應和相機決策,需要建立健全社會協商對話機制,形成多中心的利益表達和利益聚合渠。從而及時化解社會矛盾和社會沖突,實現社會和諧穩定運行。