民間公共服務采購管理

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內容提要：對于公共服務，政府同樣面臨自身生產抑或市場采購的選擇。隨著公共財政改革的推進，公共服務采購的份額將不斷提升。當前我國公共服務的采購份額過低，覆蓋范圍狹窄，種類單一，相關研究滯后。通過鼓勵民間組織參與服務采購和“跨部門”服務采購預算體系的構建，將會改變公共服務的壟斷供給結構，實現民間組織發展與預算效率提升的“雙贏”目標。

關鍵詞：公共服務采購，陽光財政，民間組織，采購預算

一、服務經濟視野中的公共服務采購

“十一五”期間，我國服務業將進入加速發展階段，其增速將高于國民經濟的整體速度，服務業有望成為提供就業的重要支柱行業和產業結構優化的主導行業。將政府部門提供的公共服務納入服務業這一產業結構分析的框架，是20世紀80年代以來世界范圍內“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務業體現了21世紀朝陽產業的發展方向。

按照“新公共管理”理論的解釋，以市場運行為基礎的政府部門行為，是可以也應當參照產業部門的眼光來審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會需要的一個系統。它和另一個系統一市場一共同構成了滿足人類需要的重要渠道。只不過政府部門的運行主要是以政治權力而非利益交換為依托的。一旦認識提升至這樣一個層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實上被請下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見，伴之而來的將是公共服務業運行機制的調整或重構。

通常情況下，公共服務的供給主體是政府，但隨著20世紀末期“公民社會”理念在世界范圍內的復興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務，開始呈現加速增長的態勢，甚至在可以預見的未來，有可能形成政府和“第三部門”同時作為公共服務供給主體而平分秋色的局面。從這個意義上講，政府公共服務采購規模的擴大與運行模式的轉換，很可能成為21世紀中國公共治理領域中非常靚麗的一道風景線。

二、我國公共服務采購的現狀與問題

1.簡要的現狀描述

鑒于服務采購確切定義描述上的困難，《中華人民共和國政府采購法》中采取了排除法的方式，即“服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。對于公共服務采購的具體內容，在財政部編寫的《中華人民共和國政府采購法輔導讀本》中進一步指出，“采購人采購的服務主要包括專業服務、技術服務、信息服務、課題服務、運輸、維修、培訓、勞力等”。

按照中央政府采購的口徑，地方政府采購目錄在較小范圍內界定了服務采購的范圍。通過對我國公共服務采購的基本情況(見表1)的分析，從采購項目構成看，貨物與工程、服務分別占政府采購總金額的93.51%和6.49%。在個別地方政府層面上，公共服務采購所占的比重，甚至呈現更低的態勢。以地方預算改革成效較為顯著的廣東省和天津市為例：2004年，天津市實現政府采購預算36.6億元，其中服務類采購僅占實際采購總金額的2.1%。廣東省2004年工程類采購106億元，占總規模的47.23%，較2003年翻了3.98倍；貨物類采購100億元，占總規模的44.67%；而服務類采購僅為18億元，占采購總規模的比例只有8.11%，就增長額而言，僅占總增長額的4.98%。

2.存在的主要問題

第一，對于公共服務及其采購的界定存在著模糊認識。理論上，公共服務包括純公共服務和準公共服務兩個層面的內容。純公共服務還可以進一步劃分為兩類，強制消費的制度性公共服務和節約成本考慮的公共服務。然而，在具體操作層面上，什么屬于純公共服務，什么是準公共服務，哪些服務可以納入公共采購的序列之中，都存在著這樣或那樣彼此懸殊的理解。這種對于公共服務及其采購范圍認識上的模糊與偏差，成為制約我國公共服務采購發展的重要影響因素。

第二，公共服務采購在政府采購中所占的份額過低。在公共產品序列中，非有形的公共服務究竟占有多大份額是適度的，同時，在這些服務中，又有多少可以納入公共采購的序列。在各國財政管理實踐中，或許沒有一個統一的標準與尺度。然而，根據美國亞利桑納州立大學CAPS研究中心2003年的一項研究報告，對年均營業收入為40.2億美元，年均服務支出為4.34億美元的大公司來說，企業收入的11%和采購總成本的30%都是用來采購服務的。考慮到在政府提供的公共產品中，公共服務的比例相對較大的現實，服務采購在政府采購中的份額應略高于企業采購占總采購成本30%的比例。但通過表1的分析可以看出，我國公共服務采購僅占到政府采購總金額的不到7%，這一比重顯然有些偏低了。

第三，公共服務采購的覆蓋范圍狹窄，種類過于單一。近年來，在各國公共管理實踐中，大多數準公共服務，乃至某些傳統意義上的典型純公共服務都納入了公共服務采購和市場化“外包”的范疇。至今，英國的公共服務行業，如環境保護、醫療、社會保障等領域被認為是建立在合同制基礎之上的，甚至在監獄管理等國家傳統的基本職能領域，合同化外包也占有相當的比重。又如，美國田納西州20世紀90年代決定建造3所監獄，2所繼續由政府經營，而另1所則交給民營企業，以此來提高效益。同時，美國警察機關已在從容不迫地民營化；私人安全保衛的數量3倍于警察，監禁正作為一種生意出現。到1996年末，有132家看守所開業，另有39家在建設中。該行業的稅收在1997年達到10億美元大關。

與之相較，我國政府采購主要集中于貨物和工程采購，服務采購則局限于公務車輛維修與保險、計算機通用軟件、會議服務等少數領域，難免顯得采購種類過于狹窄與單一。加之在服務業體系中，這些大多屬于初級服務產業，在一定程度上，也制約了公共服務采購的發展與成熟。

第四，公共服務采購的相關研究滯后。在現時的中國，循著公共管理與公共財政的研究視角，分別就公共服務和政府采購問題加以研究的文獻，似乎是汗牛充棟了。但前者傾向于“新公共管理”運動對政府治理的再認識，后者則主要集中于整體意義上的政府采購管理改革。應該說，公共財政理論研究在中國，已然大體完成了總體構架的研究；應該循著“市場細分”的思路，分別就公共財政管理的諸多細節問題(諸如公共預算、政府采購等)加以更為深入的解剖。然而，在公共服務采購問題的研究上，我們還沒有看到類似的范式轉型。對于傳統政府服務的“市場化改革”、物品采購與服務采購之間的互動關系、民間組織如何參與公共服務采購的路徑選擇等一系列具有鮮明時代色彩的問題，在理論界與實務部門，也還未能取得應有的共識。

三、引入民間組織：“雙向共贏”的公共服務采購管理變革

1.雙向共贏：政府與民間組織的目標一致性

在市場經濟中，與企業追求約束條件下利潤最大化的單一動機不同，民間組織從其誕生的那天起，就是以“非營利性”作為基本。宗旨與原則。在這個意義上，民間組織與政府部門在公共服務的供給上，具有一致的目標，都以滿足社會公共需要為出發點。二者之間的互動與合作，有可能實現“雙向共贏”的良好結果。通過民間組織對公共服務采購供給的參與，將會在一定程度上，改變公共物品和服務供給的壟斷市場結構，從而實現促進民間組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。

2.公共服務采購預算：民間組織參與政府采購的運行平臺

(1)采用“總額預算控制”，界定公共服務供給的規模

我國公共服務業的發展尚處于起步階段，無論是政府部門，還是非營利組織和民間企業，對于體現公共服務總體規模的預算總額都較為關注。因此，一個明確且具有法律約束力的年度預算總額控制體系，大體構成了公共服務采購預算編制的基本前提。然而，自2000年以來，我國連續多年預算執行情況的實際財政收入結果，均大幅度超過立法機構批準的預算法案的收入規模(如表2所示)。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預算增幅的1.75倍，最高的年份達到3倍。在某種程度上，這種狀況造成了包括民間組織在內的微觀經濟個體對于政府采購整體規模的預期混亂，影響了其長期采購戰略的制定與實施。

(2)嘗試推行以服務類型為基礎的“跨部門”預算

在收支分類上，公共服務幾乎涉及公共部門運行的所有重要領域。在現實中，一個部門提供多種服務，以及某種服務由多個部門提供的相互交叉現象屢見不鮮。然而，我國現行的部門預算改革，是以部門作為預算編制與執行的基本業務單元的。在社會轉型時期，各政府職能部門之間的相互“越位”與“缺位”問題，始終沒有得到妥善的解決。部門預算改革也難免帶有種種歷史沉淀因素的色彩。因此，在公共服務采購中，難免會出現采購種類的相互交叉，這也是我國公共服務采購預算編制的難點所在。

對此，可以適當借鑒瑞典的預算模式，嘗試推行“以服務類型為基礎的跨部門預算管理模式”。在瑞典總預算中，共分成27個支出領域和大約500個撥款項目，其預算主要是根據支出領域和撥款項目加以分類。在現階段的中國，需要結合推進中的政府收支分類改革，按照公共服務的類型與模式，重新劃分公共服務采購預算的收支分類基礎，逐步推行跨越部門邊界的“以服務類型為基礎”的采購預算。

(3)明確公共服務采購預算中民間組織的介入深度和廣度

當我們從經濟全球化的視野中，探求政府與民間組織互動影響的時候，民間組織參與公共服務采購更加具有不同尋常的時代意義。我國加入WTO所涉及的僅僅是商業消費市場，對于屬于自愿加人的《政府采購協議》(以下簡稱《協議》)只是納入了議事日程。盡管如此，我國仍舊做出了盡快開始加入該協議談判的承諾。同時允諾，最遲于2020年向APEC成員對等開放政府采購市場。應該說，我們已經聽到了《協議》的腳步聲。在短短十幾年的緩沖期內，我們需要充分培育與壯大包括民間組織在內的市場主體。

在市場經濟國家，也不乏政府向民間組織讓渡公共服務供給份額的經驗。例如，英國早在1994年就提出了《民間資源方案》，要求各部門的資本建設計劃必須優先考慮由民間出資的可行性。鑒于民間非營利組織在中國還處于萌芽與成長的初期階段，在政府采購中，其所能參與的領域主要限于服務采購領域。因此，有必要在公共服務采購預算中，針對不同類型公共服務的特點，有選擇地審慎讓渡部分公共服務采購市場空間，向具備相應資質條件的民間組織開放。以公共服務采購預算作為基本的運行平臺與制度載體，通過逐步拓展民間組織介入公共服務的深度和廣度，提升民間非營利組織的國際競爭力，以應對即將到來的國際化競爭時代。

回顧各國政府治理變革的歷史，近20年來，亞洲的崛起已成為當今世界最重要的發展進程。亞洲對于21世紀的西方世界而言，恰如美國未來學家約翰·奈斯比特在其名著《亞洲大趨勢》中指出的，“當今，西方需要東方，遠勝于東方需要西方”。可以說，公共服務采購的理論與實踐雖然誕生于西方，但它的成長與成熟將在中國。我們今天所看到的以公共預算改革為突破口的公共支出管理變革，將是這樣一部恢弘樂章的序曲。憑借以公共服務采購預算為載體的制度平臺，通過向民間組織逐步開放長期以來政府部門單邊壟斷的公共服務市場，構建政府與民間的合作伙伴關系，將會為21世紀的公共治理模式，提供一個具有東方文明色彩的注解。