政策保障管理
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內容摘要：涉及各類主體功能區(qū)發(fā)展和演變的政策大致可以分為兩類，一類是綜合政策，目標在于協(xié)調各類主體功能區(qū)之間的發(fā)展；一類是分類政策，目標在于推動各類主體功能區(qū)按照主體功能定位的要求發(fā)展。現行的區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策，既有聯(lián)系，也有區(qū)別；有些可以相互補充，有些可以相互替代。搞好兩者之間的銜接與協(xié)調，有助于推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的落實。
關鍵詞：主體功能區(qū)，政策保障，政策銜接
理想的空間分工格局的形成涉及到區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調、配合，也涉及到各類功能區(qū)自身發(fā)展路徑的選擇，是一項艱巨的任務，也是一個復雜的過程；既需要采取針對性強的政策措施，也要搞好新舊政策的協(xié)調與銜接。
一、落實推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制和政策保障
涉及各類主體功能區(qū)發(fā)展和演變的政策大致可以分為兩類，一類是綜合政策，其目標在于協(xié)調各類主體功能區(qū)之間的發(fā)展；一類是分類政策，其目標在于推動各類主體功能區(qū)按照主體功能定位的要求發(fā)展。
（一）綜合政策
1.理順中央和地方的財政關系。一要進一步界定各級政府的財政支出責任，完善中央和省級政府間的財政轉移支付制度，理順省以下財政管理體制。二要進一步完善稅收制度，改變地方財政收入過重依賴流轉稅和土地出讓金的格局。
2.完善轉移支付制度，促進地區(qū)間基本公共服務的均等化。一要調整一般性轉移支付資金分配方法，從主要保地方政權運行轉變?yōu)楸Ｕ噙\行和政府服務職能的履行。二要調整轉移支付結構、壓縮專項轉移支付規(guī)模、適時引入分類轉移支付。三要完善省以下轉移支付制度，強化省級財政平衡省內各主體功能區(qū)財政差異的責任。四要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)特征，增設相應轉移支付項目，如將“退耕還林還草”和“天然林保護工程”專項歸并，設置更為綜合的“生態(tài)建設與恢復”專項轉移支付；在清理和壓縮現行部分專項轉移支付的同時，增設“生態(tài)移民”專項轉移支付。
3.為生產要素（資本和勞動）的空間轉移創(chuàng)造更加便利的條件。一要廢止妨礙資本要素流動的各種行政性規(guī)定，促使資本要素流向具有更高回報率的地方。二要完善戶籍管理制度，促使勞動力流向具有更大資源環(huán)境承載力的地方。三要逐步實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金的基礎部分全國統(tǒng)籌，為勞動力的跨區(qū)域流動創(chuàng)造有利條件。
4.推進資源價格改革，完善資源管理體制。一要加快建立能夠反映資源稀缺性、市場供求狀況和環(huán)境代價的資源價格體系，排除各級政府對資源性產品價格形成的不合理干預。二要改革資源管理體制，健全資源有償使用制度，確保國家對礦藏、水流、森林等自然資源的所有者權益充分實現。還要推廣按可采儲量征收資源開采費的辦法，抑制浪費性開采行為。三要擴大資源稅征收范圍，調整資源稅征收模式，實行以儲量或價格計征，稅率設置要充分反映資源的稀缺程度。同時適當提高礦產資源補償費的征收標準，使資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本盡可能內部化。四要充分發(fā)揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用。既要通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又要通過完善征地制度（包括嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重、制定“公共利益征地否定式目錄”等）、加強對農民土地產權的保護，在節(jié)約利用土地的同時，實現農民土地權利對土地級差收益的分享。
5.制定和實施區(qū)域化的產業(yè)政策。要按照主體功能區(qū)的定位和要求，根據不同主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力及其發(fā)展?jié)摿Γ裱a業(yè)發(fā)展規(guī)律，明確各功能區(qū)的產業(yè)發(fā)展方向和產業(yè)結構調整目標，制訂相互銜接的配套政策，促進功能區(qū)內部和功能區(qū)之間的產業(yè)協(xié)調發(fā)展，推動生產力優(yōu)化布局。
6.改革與戶籍制度與相關的社會福利等制度。一要將公共服務（包括教育、醫(yī)療、社會救助等）的覆蓋范圍擴大至所有在當地有合法住所和穩(wěn)定收入來源的居民；二要建設包容性強的城市文化，促進新移民融入當地社會。
7.完善農村土地制度。應鼓勵土地承包經營權流轉交易和變現，提高農民資產的流動性，為農民工在城市置業(yè)安家、對自身及子女進行人力資本投資創(chuàng)造更多的可能性。
8.建立健全環(huán)境與發(fā)展的綜合決策制度。要按照科學發(fā)展觀的要求，建立健全環(huán)境與發(fā)展的綜合決策制度，以便把環(huán)境保護的要求落實到其他政策的制定和執(zhí)行之中，使各主體功能區(qū)在制定區(qū)域經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，以及在調整產業(yè)結構和生產力布局時，能夠充分考慮它們的生態(tài)環(huán)境影響，實現環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展的有機統(tǒng)一。
9.實施標準統(tǒng)一、污染排放總量控制的環(huán)保制度。一要在各類功能區(qū)實施嚴格統(tǒng)一的環(huán)保標準，把環(huán)境治理政策的重點應放在控制“源頭污染”上。二要針對不同功能區(qū)環(huán)境問題本身的特性以及環(huán)境問題產生的背景等多種因素，按照不同功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、生態(tài)功能等，將污染排放總量細分到不同的區(qū)域。在此基礎上，探索引入排污權交易制度。
10.建立全國統(tǒng)籌性的生態(tài)補償制度。擬建立的生態(tài)補償制度必須具有全國統(tǒng)籌的性質。為形成這樣的制度，必須建立生態(tài)補償基金。基金的本金可以來自于：（1）中央財政；（2）沿海發(fā)達地區(qū)的政府；（3）生產者和消費者（如可通過水、電、氣價格附加等形式籌集）。基金主要用于：(1)支持限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的教育、醫(yī)療、文化、社會保障、貧困救助、技術傳播等社會事業(yè)的發(fā)展；（2）支持限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)對當地居民進行勞動技能培訓。
11.以國土規(guī)劃統(tǒng)領土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。要從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要出發(fā)，制定《國土規(guī)劃法》，全面規(guī)劃國土開發(fā)，嚴格規(guī)范優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地利用，并以《國土規(guī)劃法》統(tǒng)領經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，以減少下位法或規(guī)劃之間的沖突和矛盾。
12.改革政績考核辦法。要改革現行的政績考核辦法。要針對不同類型主體功能區(qū)的定位，制定不同的考核指標，實行不同的獎懲制度。
（二）分類政策
1.優(yōu)化開發(fā)區(qū)。主要包括：（1）制定產業(yè)結構升級規(guī)劃，以財政補貼和稅收優(yōu)惠鼓勵高技術、高附件值產業(yè)的發(fā)展，必要時以許可證管理制度限制高資源消耗、高污染排放產業(yè)的發(fā)展，以嚴格的行政管制淘汰嚴重污染環(huán)境的產業(yè)；（2）運用產業(yè)政策，引導外資投向；（3）以政策性金融，推動基礎設施的建設和基礎設施網絡的優(yōu)化；（4）鼓勵新能源開發(fā)和節(jié)能新技術利用，補貼節(jié)能設施改造和技術改造，推行政府綠色采購；（5）以市場手段鼓勵綠色消費和可持續(xù)消費；（6）設定高于全國平均水平的土地使用控制標準，和高于全國平均水平的土地最低價格限制；（7）以財政補貼和稅收優(yōu)惠支持吸納更多的外地勞動力就業(yè)，創(chuàng)造更便利的外地居民在當地落戶的條件；（8）擴大本級財政支出用于環(huán)境治理的部分；（9）重點考核當地在提高經濟增長質量、節(jié)約資源和治理環(huán)境、增強自主創(chuàng)新能力、吸納外地人口、帶動周邊地區(qū)發(fā)展等方面取得的成效；（10）做好符合主體功能定位要求的空間開發(fā)規(guī)劃，嚴格控制不符合主體功能定位要求的開發(fā)活動。
2.重點開發(fā)區(qū)。主要包括：（1）以更多的財政資金（包括國債資金）支持進行基礎設施（包括交通、通訊、輸配電、城市公用設施等）建設；（2）制定產業(yè)結構合理化規(guī)劃，以財政補貼和稅收優(yōu)惠鼓勵裝備制造等資本密集產業(yè)和紡織服裝等勞動密集型產業(yè)的發(fā)展，引導發(fā)展低消耗、低排放的產業(yè)，鼓勵產業(yè)集群式發(fā)展；（3）通過產業(yè)政策導向和優(yōu)惠政策引導、支持企業(yè)外部融資、設立引導基金、鼓勵和支持風險投資活動等手段，吸引外部資本資金進入；（4）運用政府信用擔保、財政貼息等手段，支持中小型企業(yè)的發(fā)展；（5）給予更多的土地使用額度，設定低于全國平均水平的土地最低價格限制；（6）以財政補貼和稅收優(yōu)惠支持吸納更多的外地勞動力就業(yè)，創(chuàng)造更便利的外地居民在當地落戶的條件；（7）加大工業(yè)污染和城市生活污染的治理力度，嚴格控制破壞環(huán)境的開發(fā)活動；（8）重點考核當地在促進經濟增長、推動工業(yè)化和城市化、吸納外地人口、改善基礎設施等方面取得的成效；（9）做好符合主體功能定位要求的空間開發(fā)規(guī)劃，尤其要做好城鎮(zhèn)體系和城市群發(fā)展規(guī)劃。
3.限制開發(fā)區(qū)。主要包括：（1）加大財政轉移支付力度，擴大用于生態(tài)移民和扶貧的財政資金規(guī)模；（2）以更多的財政資金支持進行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境工程等基礎設施建設；（3）制定產業(yè)結構合理化規(guī)劃，以財政補貼和稅收優(yōu)惠鼓勵特色產業(yè)的發(fā)展，引導不符合主體功能定位要求的產業(yè)外遷；（4）嚴格投資審批，限制高污染、高消耗項目進入；（5）設定高于全國平均水平的土地使用控制標準，和高于全國平均水平的土地最低價格限制；特色產業(yè)發(fā)展用地，可以適當放寬相應標準；（6）以更多的財政資金支持進行勞動力培訓，以財政補貼和稅收優(yōu)惠支持鼓勵更多的勞動力到外地就業(yè)，和更多的人口遷出生態(tài)功能區(qū)；（7）嚴禁破壞生態(tài)、污染環(huán)境的開發(fā)活動；（8）以政府出資為主，在天然林保護地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、退耕還林還草地區(qū)、草原“三化”地區(qū)、重要水源保護地區(qū)、水資源嚴重短缺地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)、自然災害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水土流失嚴重地區(qū)，建設一批以保護和恢復自然環(huán)境為中心的重點工程；（9）重點考核當地在生態(tài)環(huán)境建設、資源有序開發(fā)、特色產業(yè)發(fā)展方面取得的成效；（10）做好符合主體功能定位要求的空間開發(fā)規(guī)劃，尤其要做好森林生態(tài)功能區(qū)、草原（濕地）生態(tài)功能區(qū)、荒漠生態(tài)功能區(qū)、荒漠化防治區(qū)、水土流失防治區(qū)的規(guī)劃。
4.禁止開發(fā)區(qū)。主要包括：（1）加大財政轉移支付力度，由中央財政承擔全部或絕大部分的提供公共產品所需要的費用；（2）擴大用于生態(tài)移民和扶貧的財政資金規(guī)模；（3）以更多的財政資金支持進行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境工程等基礎設施建設；（4）完善禁止開發(fā)區(qū)中各類自然保護區(qū)和國家公園等的管理體制，其管理費用和人員經費要設立專門的財政預算科目，保證其穩(wěn)定的資金投入；（5）制定產業(yè)結構合理化規(guī)劃，以財政補貼和稅收優(yōu)惠鼓勵綠色產業(yè)的發(fā)展，引導不符合主體功能定位要求的產業(yè)外遷；（6）設定高于全國平均水平的土地使用控制標準，和高于全國平均水平的土地最低價格限制；（7）完善林權和草場權制度，鼓勵當地人口增加對林業(yè)和草業(yè)的投入；（8）以更多的財政資金支持進行勞動力培訓，以財政補貼和稅收優(yōu)惠支持鼓勵更多的勞動力到外地就業(yè)，和更多的人口遷出生態(tài)功能區(qū)；（9）堅決杜絕破壞生態(tài)、污染環(huán)境的開發(fā)活動；（10）重點考核當地在生態(tài)環(huán)境建設、綠色產業(yè)發(fā)展、抑制人口增長等方面取得的成效；（11）做好符合主體功能定位要求的空間開發(fā)規(guī)劃，尤其要做好生自然保護區(qū)、森林公園、重點風景名勝區(qū)、世界生態(tài)和文化遺產的保護規(guī)劃。
二、現行區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策的銜接與協(xié)調
現行的區(qū)域政策主要由四大部分構成：一是以四大板塊為依托的區(qū)域發(fā)展政策，包括西部大開發(fā)政策、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地政策、促進中部地區(qū)崛起政策和鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展政策；二是支持革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展的政策；三是貧困地區(qū)扶持政策；四是各類自然保護區(qū)的政策。現行的區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策，既有聯(lián)系，也有區(qū)別；有些可以相互補充，有些可以相互替代。但是，由于主體功能區(qū)政策和現行的區(qū)域政策分別有著各自的主要目標，主體功能區(qū)政策不能完全替代既有的區(qū)域政策。因此，不存在現行區(qū)域政策向主體功能區(qū)政策過渡的問題，存在的是兩者之間的銜接與協(xié)調問題。
（一）政策協(xié)調應遵循的原則
1.目標一致性原則。現行區(qū)域政策和主體功能區(qū)政策都是區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策的有機組成部分，兩者的目標應當一致，而不應當沖突；不僅在整體目標上如此，而且在分區(qū)域的目標上也如此。目標的一致性，有助于減少政策摩擦，增強政策的功效，應成為現行區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策銜接與協(xié)調的第一原則。
2.體系統(tǒng)一性原則。要保證政策目標的一致性，必須保證政策體系的統(tǒng)一性。現行的區(qū)域政策各部分和擬議中的主體功能區(qū)政策，服務于特定的發(fā)展目標；雖然由中央政府統(tǒng)一頒布，但均帶有文件起草部門的特殊印跡，重疊交叉部分頗多（如民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的政策就多有交叉）。這既不利于形成政策合力，又浪費了政策資源，需要由專事區(qū)域政策協(xié)調的部門整合各類區(qū)域政策，促進形成統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。
3.主體功能區(qū)政策優(yōu)先原則。現行的區(qū)域政策各部分和擬議中的主體功能區(qū)政策形成于不同的歷史時期。由于每個歷史時期國家發(fā)展的總戰(zhàn)略和指導發(fā)展的思想不完全相同，在不同的戰(zhàn)略指導下制定的區(qū)域政策之核心思路也自然不同，一般來說，新的區(qū)域政策總是比舊的區(qū)域政策更加符合國情，更加符合經濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，更加符合區(qū)域協(xié)調發(fā)展的要求。因此，如果主體功能區(qū)政策與既有的區(qū)域政策存在交叉重疊之處，那么，就應當以主體功能區(qū)的政策取代既有的政策。
4.現行區(qū)域政策漸進調整原則。現行的區(qū)域政策是一個龐大而復雜的體系，它的調整涉及到中央、地方、企業(yè)乃至個人之間利益格局的變動，牽一發(fā)而動全身，必須慎之又慎。另一方面，主體功能區(qū)格局的形成是一個長期而艱巨的過程，不可能畢其功于一役。受歷史條件的限制，擬議中的主體功能區(qū)政策，也不可能解決區(qū)域經濟未來發(fā)展中出現的所有問題，必須與時俱進。因此，調整現行政策，既要避免帶來過大的調整成本，又要避免產生過多的政策變動，堅持循序漸進，力戒急躁冒進。
（二）政策協(xié)調的基本思路
1.成立區(qū)域政策協(xié)調專門機構。我國是一個區(qū)域和人口大國，區(qū)域問題歷來不少。隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉軌和社會結構由二元向一元的轉型，我國將面臨越多的區(qū)域問題。目前，具有制定和實施區(qū)域政策權限的部門頗多，有國家發(fā)改委、國家民委、西部開發(fā)辦、東北振興辦、中部崛起辦、扶貧開發(fā)辦等。這種狀況極易造成政出多門，帶來區(qū)域政策的摩擦甚至沖突，亟需加以改變。成立區(qū)域政策協(xié)調專門機構是改變上述狀況的有效辦法。
2.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領區(qū)域政策協(xié)調。科學發(fā)展觀是整個現代化過程中指導發(fā)展的世界觀和方法論，無疑也是指導區(qū)域政策協(xié)調的世界觀和方法論。以科學發(fā)展統(tǒng)領區(qū)域政策協(xié)調，就是說，要以科學發(fā)展的理念來甄別區(qū)域政策，將那些有利于科學發(fā)展的保留，將那些不利于科學發(fā)展的剔除。具體地說，將那些有利于資源在空間上優(yōu)化配置，有利于各地共容式發(fā)展，有利于抑制地區(qū)差距擴大速度，有利于發(fā)展成果共享，有利于人與自然和諧相處的區(qū)域政策保留；反之亦然。
3.認真清理現有的區(qū)域政策。現行的區(qū)域政策比較龐雜，既存在各部分交叉重疊的現象，又存在歷史政策和現行政策時間界限不明的現象，常給人以疊床架屋之感。遺憾的是，迄今尚未有政府部門或專家學者個人對之進行過系統(tǒng)的梳理。這嚴重影響了有效的區(qū)域政策的制定。在專事區(qū)域政策協(xié)調的機構成立之后，要投入一定的人力、物力和財力，花上一定的時間，認真清理現有的區(qū)域政策，該變革的變革，該廢棄的廢棄。這樣，才能為區(qū)域政策的協(xié)調創(chuàng)造比較優(yōu)良的條件，奠定比較牢靠的基礎，正所謂“磨刀不誤砍柴工”。
4.從最易處著手推進區(qū)域政策協(xié)調。區(qū)域政策的銜接與協(xié)調既是一個理論層面的問題，更是一個實踐層面的問題。對于那些業(yè)已想清楚、看明白如何協(xié)調的政策，可以先行協(xié)調；對于那些尚未想清楚、看明白如何協(xié)調的政策，可以在實踐中摸索其協(xié)調之策。根據初步研究，我們認為可以從如下方面推進協(xié)調：（1）規(guī)劃制定方面的協(xié)調。在《全國主體功能區(qū)區(qū)劃規(guī)劃》出臺之后，各地區(qū)都要以之為參照，重新審視或制定經濟社會中長期發(fā)展規(guī)劃，其經濟增長模式和產業(yè)發(fā)展的選擇都必須與主體功能區(qū)的要求相符，不符合者堅決地予以調整。（2）財稅政策方面的協(xié)調。我國現行的區(qū)域財稅政策主要依托于四大板塊，在功能區(qū)財稅政策出臺之后，要根據功能區(qū)政策優(yōu)先的原則，對現行的區(qū)域財稅政策加以取舍。（3）產業(yè)政策方面的協(xié)調。目前，我國產業(yè)政策主要是以對單個項目是否符合產業(yè)指導目錄要求的審批來落實的。這不利于從整體上把握一個地區(qū)的產業(yè)發(fā)展規(guī)模及其對資源環(huán)境的影響。以后，要在建立主體功能區(qū)產業(yè)發(fā)展數據庫的前提下，通過對特定區(qū)域既有產業(yè)規(guī)模、資源環(huán)境剩余承載力、擬上項目的技術經濟特征等進行綜合審查，來落實產業(yè)政策。（4）土地政策方面的協(xié)調。在土地使用上，現行的辦法是以行政區(qū)劃為單元，核定各地的用地指標，即中央以省區(qū)為單位核定，省區(qū)由以市地為單位核定，如此下推。以后可以考慮，中央直接以功能區(qū)為單位核定各地的用地指標。（5）環(huán)境政策方面的協(xié)調。目前，我國環(huán)保政策的落實主要依托于省及其以下的環(huán)境監(jiān)管機構。由于這些機構隸屬于當地政府，在執(zhí)行國家政策時，往往以地方利益為主要考量。將來，可以考慮，以現有的環(huán)境監(jiān)管體系為基礎，建立中央垂直領導的環(huán)境監(jiān)管體系，以排除地方保護主義對環(huán)保的干擾，減少短期行為對長遠發(fā)展造成的影響。
