人大職化管理

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職業(yè)化使人大代表可以專心致志,將議政作為自己的職業(yè),聽(tīng)取民意,反映民情,審議法案,而不是忙于自己的一畝三分地,將參加人大會(huì)議作為一種學(xué)習(xí)甚至是休息。人大代表是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成成員,是代表全體公民決定國(guó)家的大政方針和制定國(guó)家法律。而完成這一工作,僅靠各地代表匆匆從天南地北地趕來(lái),聽(tīng)聽(tīng)專家委員會(huì)的匯報(bào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,且各地代表知識(shí)背景差異極大,決策難免流于形式。

從人大代表職業(yè)化這一命題還必然可以導(dǎo)出人大代表的非官僚化。這里的非官僚化是指人大代表不得由一府兩院的官員充任。這是人大代表職業(yè)化的一個(gè)當(dāng)然推論。作為國(guó)家的公職人員,不能同時(shí)充任兩項(xiàng)公職,負(fù)責(zé)兩項(xiàng)相互不同,甚至相互沖突的職責(zé)。現(xiàn)在,全國(guó)人大代表中,有相當(dāng)一部分是各級(jí)政府官員或“兩院”工作人員。代表作為監(jiān)督者,政府官員作為被監(jiān)督者,兩者是相互矛盾的,甚至是互不相容的。將雙重身份集于一體,怎么能夠很好地審議政府工作報(bào)告?如果提出種種不滿意,那不是等于說(shuō)自己作為政府官員沒(méi)有把工作做好?再者,下級(jí)官員又怎么能夠?qū)徸h上級(jí)的工作報(bào)告?

大量一府兩院官員充任人民代表,導(dǎo)致人大會(huì)議在很大程度上成了干部會(huì)議,借用董必武的一句話就是“人代會(huì)與干部會(huì)混著開(kāi)”。建國(guó)之初,董必武就曾批評(píng)道:“不錯(cuò),干部會(huì)開(kāi)得好可以解決許多問(wèn)題,干部會(huì)也是我們推動(dòng)工作的主要方式之一。但干部會(huì)不能代替人民代表會(huì)議。譬如縣干部會(huì)決不能代行人民代表大會(huì)的職權(quán)而選舉縣人民政府委員會(huì)。我們干部會(huì)更不能像人民代表會(huì)議一樣代表我們國(guó)家的基本制度。我們說(shuō)我們是人民代表會(huì)議制的國(guó)家,但我們決不能說(shuō)我們是‘干部會(huì)議的國(guó)家’。把人民代表會(huì)議和干部會(huì)議混著開(kāi),變成‘一攬子會(huì)’,這也是不對(duì)的。人民代表會(huì)議是政權(quán)機(jī)關(guān),是人民當(dāng)家作主的機(jī)關(guān),干部會(huì)僅是推動(dòng)工作的方式。不能把這兩個(gè)會(huì)合在一起開(kāi)。人民代表會(huì)議開(kāi)會(huì)可以邀請(qǐng)干部列席,但人民代表在會(huì)議上有表決權(quán),列席的干部卻無(wú)表決權(quán)……”

人大代表專職化,現(xiàn)實(shí)所需,勢(shì)在必行。

人大代表專職化是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程

郝鐵川

□我國(guó)的各級(jí)人大代表約有四百多萬(wàn),把這么多人一下子都變成專職,國(guó)家財(cái)力是否能夠承受,很難說(shuō)清。

□沒(méi)有專職化,就難有專業(yè)化。如果沒(méi)有足夠的專門時(shí)間用來(lái)學(xué)習(xí)、調(diào)研和操練,是不可能走到專業(yè)化水平的。

法官可以職業(yè)化,人大代表是否也可以提“職業(yè)化”,尚有待研究。按照國(guó)際慣例,法官任職實(shí)行的是終身制,即非因法定緣由并經(jīng)法定程序法官不得被免職,而議員任職實(shí)行的是任期制。另從產(chǎn)生的方式來(lái)講,法官一般由考試、任命而產(chǎn)生,議員系由民選而產(chǎn)生。因此,按照法官職業(yè)化的含義去推論人大代表的職業(yè)化,似乎尚欠深思熟慮。我覺(jué)得與其提人大代表職業(yè)化,不如提人大代表專業(yè)化。

第一,人大代表專職化是國(guó)家主要公職人員實(shí)現(xiàn)“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”的要求。

沒(méi)有專職化,就難有專業(yè)化。因?yàn)閷I(yè)化是指其具備一定的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),如果沒(méi)有足夠的專門時(shí)間用來(lái)學(xué)習(xí)、調(diào)研和操練,是不可能走到專業(yè)化水平的。而現(xiàn)在我國(guó)絕大多數(shù)代表實(shí)行兼職制,當(dāng)人大代表不是本職、不是專業(yè),因而對(duì)人大代表的專業(yè)化水平的提高相當(dāng)不利。根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2001年10月31日《代表?yè)?dān)起你的責(zé)任來(lái)》一文透露,這種不利主要表現(xiàn)為:(1)代表履職熱情不夠高,湖南省懷化市人大常委會(huì)2001年7月對(duì)部分人大代表進(jìn)行了一次無(wú)記名調(diào)查,結(jié)果表明,對(duì)人大代表必須熟悉的幾部法律,“知道一點(diǎn)”和“學(xué)習(xí)過(guò),但印象不深”的占了68%;與選民或選舉單位保持“經(jīng)常聯(lián)系”的只占35%;在參加人大常委會(huì)組織的活動(dòng)方面,被調(diào)查的代表大都只是出席人大會(huì)議和參加代表座談會(huì)或代表的小組活動(dòng),參加過(guò)視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)查、述職評(píng)議的代表很少,參加特定問(wèn)題調(diào)查和向選民述職的幾乎沒(méi)有;在閉會(huì)期間,代表個(gè)人主動(dòng)開(kāi)展活動(dòng)的情況只有23.9%。80%左右的人大代表表示受時(shí)間、精力、工作單位、家庭和履職對(duì)象不支持不配合等因素的制約,以及了解政情民意渠道不暢通,使得履職受阻。(2)代表行使職權(quán)不夠充分。據(jù)前述調(diào)查資料透露,行使審議權(quán)不夠充分,選擇“審議發(fā)言時(shí)間短,輪不上我發(fā)言”、“對(duì)情況不熟悉,說(shuō)不出有分量的話”和“沒(méi)作過(guò)審議發(fā)言”的占了53.8%;行使提議案、建議權(quán)不夠充分,代表提過(guò)意見(jiàn)、質(zhì)詢議案的只占17.7%,對(duì)于提質(zhì)詢案、罷免案,“想到過(guò),但因受詢機(jī)關(guān)和罷免對(duì)象有實(shí)權(quán),得罪不起,或礙于情面的關(guān)系,沒(méi)有提出”,以及“沒(méi)想過(guò),也沒(méi)提過(guò)”的占了93%。出現(xiàn)這些情況的原因很多,其中之一便是多數(shù)代表是兼職,本職與兼職的矛盾使得代表沒(méi)有充分的時(shí)間去與選民交流、了解、集中民意和民智。據(jù)一份調(diào)查資料透露,各級(jí)人大代表每年用在代表職務(wù)上的活動(dòng)時(shí)間是5天,其中每年例會(huì)是4天,只有一天可與選民溝通。省級(jí)代表每年用在代表職務(wù)上的活動(dòng)時(shí)間是10天,其中8天是開(kāi)會(huì),只有兩天可與選民溝通。全國(guó)人大代表每年用在代表職務(wù)上的活動(dòng)時(shí)間是20天,其中開(kāi)會(huì)是15天,與選民溝通的時(shí)間不足5天。人大代表要充分履行職務(wù)。必須大量占用休息時(shí)間,這顯然只有少數(shù)代表可以做到,多數(shù)難以放棄休息時(shí)間。

論文人大代表能否專職化來(lái)自免費(fèi)論文網(wǎng)#7h3RP9m=kHyl{-4\D\yi^j`%|?xF~$"O中國(guó)革命史論文hw=N`''''T`=DtaZ.I~{GzqQ@

第二,人大代表的專職化是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)的各級(jí)人大代表約有四百多萬(wàn),把這么多人一下子都變成專職,國(guó)家財(cái)力是否能夠承受,很難說(shuō)清。特別是目前我國(guó)官與民的比例已為1:28,“吃飯財(cái)政”令人頭痛不已,就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)峻有加,此時(shí)一下子四百萬(wàn)人大代表統(tǒng)統(tǒng)變?yōu)閷Ｂ?辦公設(shè)施、輔助人員還要相應(yīng)配套,社會(huì)輿論將怎樣看待,實(shí)在令人深思。因此,比較可行的辦法,是隨著國(guó)力的提高,逐步增加專職代表、專職人大常委會(huì)委員的比例,理想只能引導(dǎo)現(xiàn)實(shí),但卻代替不了現(xiàn)實(shí)。

人民代表應(yīng)當(dāng)如何代表人民利益

劉松山

前一段時(shí)間,有同志撰文提出,有關(guān)“人大代表”的稱謂不合適,應(yīng)當(dāng)改稱“人民代表”。因?yàn)椤叭舜蟠怼币鬃屓苏`以為這個(gè)“代表”僅僅是人大機(jī)關(guān)的代表,而“人民代表”的稱謂一看便知,這個(gè)“代表”是人民的代表,是代表人民利益的。筆者舉雙手贊成這個(gè)建議。但接下來(lái)又要提出,既是“人民代表”,這個(gè)代表又如何代表人民的利益?

“人民”是個(gè)很抽象的帶有政治意義的概念,而“代表”卻是很具體的概念。代表總是從很具體的選區(qū)和單位選出。那么,代表一旦被選出后,在權(quán)力機(jī)關(guān)究竟是要代表原選區(qū)那部分選民的利益,還是代表全體人民的利益呢?這的確是個(gè)古老而又棘手的話題。

我們是實(shí)行代議制民主的國(guó)家,而且我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)從中央到地方共有五個(gè)層級(jí),如何在同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以及上下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)中處理好局部利益與整體利益、地方利益與中央利益的關(guān)系問(wèn)題,對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一乃至國(guó)家的統(tǒng)一,順利推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè),都事關(guān)重大。在實(shí)踐中,對(duì)于一個(gè)代表在權(quán)力機(jī)關(guān)的決策過(guò)程中,究竟應(yīng)當(dāng)代表本選區(qū)和本單位選民的利益,還是代表全體人民的利益,究竟應(yīng)當(dāng)做選民的人或者代言人,還是有權(quán)作出自己的獨(dú)立判斷,各方面的理解和做法也并不相同。這在很大程度上影響了權(quán)力機(jī)關(guān)決策的方向和質(zhì)量。

依筆者之見(jiàn),我國(guó)的人民代表在如何反映人民利益的問(wèn)題上,是肩負(fù)雙重職責(zé)的,即既要代表原選區(qū)或單位選民的利益,又要代表全體人民的利益,二者不可偏廢。

單純強(qiáng)調(diào)代表要反映全體人民利益甚至要求克服局部利益的觀點(diǎn)是不正確的。因?yàn)闆](méi)有地方利益和局部利益,就不會(huì)有全國(guó)的整體利益,沒(méi)有地方和局部的積極性就不會(huì)有全國(guó)生動(dòng)活潑的大好局面。從代表行使職權(quán)開(kāi)始,就充分尊重地方利益和局部利益,是更好地實(shí)現(xiàn)整體利益的重要前提和保障。允許代表在權(quán)力機(jī)關(guān)主張地方和局部利益、充分調(diào)動(dòng)地方和局部的積極性,不僅符合憲法有關(guān)發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性的基本精神,也是法律的基本要求。代表法第三條就明確規(guī)定:“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系,聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求,努力為人民服務(wù)。”從這個(gè)規(guī)定看,站在原選區(qū)和選舉單位選民的角度,暢所欲言,充分反映地方利益和局部利益,是代表的一項(xiàng)基本職責(zé)。每一個(gè)代表都是通過(guò)反映具體和局部的利益來(lái)為人民服務(wù)的。如果一個(gè)代表在權(quán)力機(jī)關(guān)的決策過(guò)程中連地方利益和局部利益都不能反映和呼吁,那么群眾還要他當(dāng)代表干什么呢?他也必將是脫離群眾的代表,他的所謂為人民服務(wù)也必然是空洞的。過(guò)去,我們有片面強(qiáng)調(diào)代表著眼全局利益而忽視和抑制地方利益和局部利益的傾向。但經(jīng)驗(yàn)表明,效果并不好。

但是,強(qiáng)調(diào)代表主張局部利益,決不絲毫意味著整體利益的不重要,決不絲毫意味著局部利益可以凌駕于整體利益之上,決不絲毫意味著權(quán)力機(jī)關(guān)可以成為各種局部利益乃至個(gè)體利益混亂的紛爭(zhēng)之地。相反,人民代表在通過(guò)主張局部利益行使權(quán)力時(shí),更應(yīng)當(dāng)著眼于整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,自覺(jué)地使地方和局部利益服從于全體人民普遍利益的需要。因?yàn)榻y(tǒng)一的全體人民的利益如果得不到保護(hù),局部利益也必然不能實(shí)現(xiàn)。皮之不存,毛將焉附?十八世紀(jì)英國(guó)的政治思想家埃德蒙·柏克對(duì)代議機(jī)關(guān)中局部利益與整體利益的關(guān)系曾經(jīng)有過(guò)生動(dòng)論述。他說(shuō):“議會(huì)不是一個(gè)由代表各不相同的、敵對(duì)國(guó)家利益的大使們所組成的協(xié)商會(huì),在那里,作為本國(guó)利益的人和代言人,每位大使都必須與別國(guó)的諸多人和代言人爭(zhēng)相斗爭(zhēng)以維護(hù)本國(guó)的利益。與此相反,議會(huì)是一個(gè)具有共同利益、整體利益的同一國(guó)家的決策性會(huì)議———在這里起主導(dǎo)作用的不該是地方利益、地方偏見(jiàn),而應(yīng)該是以全體人民的普遍理性為基礎(chǔ)的普遍利益。這個(gè)觀點(diǎn)對(duì)于今天我們認(rèn)識(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及代表的職責(zé),正確處理代表局部利益和代表普遍利益的關(guān)系是十分有意義的。

要求代表放眼于全局利益是憲法和法律的重要精神。根據(jù)憲法的規(guī)定,發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性必須堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。代表法第二條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表,代表人民的意志和利益”。從這個(gè)規(guī)定看,各級(jí)人民代表不僅要站在局部和地方利益的高度反映民意,更應(yīng)當(dāng)站在全局的高度,從全體人民的普遍利益出發(fā)看問(wèn)題,作決策。只有這樣,各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在討論問(wèn)題、形成決議和作出決定時(shí),才能在著眼于全體人民的普遍利益、堅(jiān)定不移地維護(hù)法制統(tǒng)一和國(guó)家統(tǒng)一的前提下,有效地管理好地方和局部事務(wù)。代表法的這個(gè)規(guī)定不僅是一項(xiàng)法律原則,對(duì)廣大代表更是一項(xiàng)很高的政治要求。因?yàn)橐_地處理好局部利益和整體利益的關(guān)系,廣大代表不僅需要深入實(shí)際,掌握各個(gè)方面的具體情況,更需要有可貴的政治熱情、政治道德、政治經(jīng)驗(yàn)和政治智慧。