公共服務均等化邏輯研究

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編者按：本論文主要從納稅人權利的凸顯與公共服務均等化；公共服務均等化基本邏輯的多維分析等進行講述，包括了納稅人憲法層面上的權利是伴隨著作為公共財政具體承載體的現代政府預算制度的建立和發展、公共服務均等化經濟維度的分析、公共服務均等化社會維度的分析等，具體資料請見：

摘要：公共服務均等化實際上是公民社會和市場經濟發展到一定階段納稅人權利意識凸顯出來的必然要求和具體體現。公共服務均等化理念的產生及其實施背后有著深刻的政治、經濟和社會邏輯。不同國家的社會經濟狀況各不相同，因而會對公共服務均等化不同維度的邏輯進行強調，這一狀況使得不同國家的公共服務均等化在標準的選擇以及制度安排上出現差異。在公共服務均等化已成為我國社會經濟生活的重要目標的情況下，弄清楚公共服務均等化的基本邏輯是非常重要的。

關鍵詞：公共服務均等化；納稅人權利；基本邏輯

現代意義上的“公共服務”雖然早在市場經濟體制發育成長和公民社會興起的過程中就已經出現，而且19世紀后期西方發達國家的政府就已開始大規模地提供公共服務，但公共服務均等化理念的形成與付諸實施至今也不過半個多世紀。公共服務均等化是人類社會發展到一定階段的產物，它的提出與實施背后蘊含著深刻的政治、經濟和社會邏輯。當前，在公共服務均等化已成為我國社會經濟生活重要目標的背景下，弄清楚公共服務均等化多重維度的邏輯對我國來說是非常必要的。

一、納稅人權利的凸顯與公共服務均等化

在市場經濟條件下，“納稅人”是一個非常重要的概念，這不僅是因為納稅人權利的行使在社會經濟生活中發揮著顯著的作用，更為重要的是“納稅人”范疇的形成、存在、發展和演變是公共財政制度得以產生的最初源頭和基礎性的前提條件［1］。“納稅人”范疇其實就是公民身份在財政稅收領域中的具體化，完整意義上的納稅人權利首先應當是納稅人作為公民在憲法層面上享有的權利，當然稅收征管層面上的權利也包括在內。

納稅人憲法層面上的權利是伴隨著作為公共財政具體承載體的現代政府預算制度的建立和發展，而逐步獲得的。在現代政府預算制度確立的過程中，經過市場和資本數百年的努力及其與政府之間的反復曲折較量，納稅人權利的外延不斷得到豐富。從一般意義上看，納稅人作為公民在憲法層面上享有生存權、財產權、選舉權和平等權等權利，但從財政稅收的角度看，納稅人主要的憲法權利是“贊同納稅權”以及由之引申出來的“政府服務權”和“代表選舉權”。在納稅人的諸多權利當中，最早取得而且也是最為重要的是“贊同納稅權”。“贊同納稅權”指的是政府向納稅人課稅必須經過社會公眾自己的同意，沒有納稅人的同意，政府是不能課稅的［2］。“贊同納稅權”具體是通過代議機構來行使的。代議機構由社會公眾選舉產生，對社會公眾負責，受社會公眾的制約；一旦稅收法律草案獲得了民意代表機構的批準，就意味著稅收獲得了社會公眾的批準。雖然早在13世紀，英國的《大憲章》就首次以法律形式確認了“非贊同毋納稅”的原則，但這一原則在相當長一段時期內并未得到很好地遵守，后來又經過議會與國王之間長達幾個世紀的持續斗爭，直到17世紀英國爆發資產階級革命之后才逐步開始真正執行。

從市場經濟的角度看，納稅人之所以會以代議機構批準的形式同意繳納稅收，主要是因為納稅人享受了政府提供的公共服務，而這些公共服務又是納稅人自身生產生活所不可或缺的。納稅人需要政府提供什么樣的公共服務只有納稅人自己最清楚，因此在取得“贊同納稅權”這一最基本的權利之后，納稅人自然而然還要將控制權延伸到稅款的使用（即財政支出）上來，于是就產生了納稅人的“政府服務權”。納稅人“政府服務權”的外延在歷史演進過程中不斷得到擴展。在現代政府預算制度確立的早期和中期階段（注：在歷史上，英國最早建立現代政府預算制度，所以現代政府預算制度確立階段的分期一般以英國的分期為準。英國政府預算制度的早期階段始于1215年，中期階段始于1688年的“光榮革命”，近期階段始于1852年（轉引自張馨等：《部門預算改革研究》，經濟科學出版社2001年版），由于市場體系還不健全，政府與市場各自的職責定位也不清楚，所以納稅人還未明確而清晰地產生“政府服務”的意識，此時納稅人“贊同納稅權”雖然已開始從僅對稅收進行控制延伸至對財政支出加以控制，但這一階段對財政支出的控制還只是停留在議會對王室開支以及政府的軍事支出等的控制上。盡管如此，但納稅人的“贊同納稅權”向控制財政支出的延伸實際上已經在一定程度上孕育了“政府服務權”。進入現代政府預算制度的近期階段之后，在市場機制發育日漸成熟和政府職責基本明確的情況下，納稅人對財政支出的控制就逐步從僅僅是壓縮王室開支和軍事支出等轉到要求政府的財政支出更多地集中到公共服務領域，此后又提出了提高公共服務質量的要求。正是在這一時期，納稅人萌生了“政府服務”意識，納稅人的“政府服務權”也逐漸得以確認。“政府服務權”的確立意味著納稅人在公共服務提供過程中居于主體和支配性地位，政府為誰提供公共服務、提供什么樣的公共服務以及怎樣提供公共服務等都是由

納稅

人的意志決定的，而不是政府單方面決策的結果。進入20世紀后，“商品是天生的平等派”的思想隨著市場體系的快速擴張而進一步深入人心，此時西方發達國家已經建立起的公民社會也尤為強調“平等”，它既強調社會成員地位的平等、機會的平等以及權益的平等，也強調社會成員及其權利受法律保護的平等，1950年美國經濟學家詹姆斯·布坎南又提出了“財政剩余均等化”的概念［3］。正是在市場經濟體制與公民社會所蘊含的“平等”理念以及社會公平外加方式［4］的共同影響和作用下，納稅人“政府服務權”的外延又從要求政府提供較高質量的公共服務擴展到要求政府為所有的社會成員平等地提供大體相同的公共服務上來，即政府在提供公共服務的過程中既要注重效率也要注重公平。公共服務提供過程中公平的實現，意味著所有的社會成員不論身份、地位、收入以及居住地點等狀況如何，都能夠享有政府提供水平大體相同的公共服務，而這恰恰就是“公共服務均等化”最基本的題中之義。

“代表選舉權”是與納稅人的“贊同納稅權”相互呼應而存在的。“贊同納稅權”使得稅收決定權轉移到代議機構手中，但這還不足以確保納稅人的根本利益，這是因為如果代議機構不是由納稅人的代表組成的，那么其通過的稅收法案就是違背納稅人根本利益的稅法［4］，因而“代表選舉權”對納稅人維護自身利益來說也是非常關鍵的。在按照同一個稅法納稅之后，能否平等地享有政府提供的公共服務關系著每一個納稅人的切身利益。如果不同的納稅人享有的公共服務存在明顯差異而又無相應的彌補措施的話，這就是對其應當享有的“政府服務權”的直接侵犯，那么在公共服務提供過程中受到不公平待遇的那部分納稅人就會通過民意代表反映他們同等獲得公共服務的利益訴求，以讓他們的利益訴求能夠在公共服務提供的政策制訂過程中體現和反映出來。如若其要求得不到滿足，他們就會通過行使手中的“代表選舉權”，對民意代表投反對或不信任票、甚至是迫使代議機構解散或政府下臺等方式要求加以改正。現代民主政治制度的不斷完善，也為納稅人通過全面行使“代表選舉權”來實現公共服務提供過程中的公平提供了必要的途徑。

公共服務均等化的實施，實際上就是納稅人權利意識凸顯出來的必然要求和具體體現。20世紀50年代前后，西方發達國家開始大規模地推行財政均等化措施就與納稅人普遍行使贊同納稅權、政府服務權和代表選舉權等有著直接的關聯。

二、公共服務均等化基本邏輯的多維分析

作為經濟活動主體，納稅人既有經濟效率方面的要求也有社會公平方面的要求，同時納稅人權利的行使又要通過政治程序才能實現，所以作為納稅人權利凸顯出來必然結果的公共服務均等化必定也是一個多維度的范疇。

（一）公共服務均等化社會維度的分析

中外各國不同地區的財政狀況總會因為各種各樣的原因存在著差距，如加拿大最富裕地區2004年的財政能力相當于各地區平均水平的177.1％，而最貧困地區的財政能力指數僅為平均水平的75％（其它一些國家的情況參見表1），由此導致不同地區社會成員能夠享受的公共服務水平存在著或大或小的差異。在公共領域里，資源是所有社會成員共同擁有的，平均分配才是可以普遍接受的。不同地區公共服務水平存在差異就是對公共領域里公平分配原則的直接違背。由于公共服務在相當大程度上也決定了社會成員生產生活的外部條件，而外部條件的差異又直接影響到社會成員生產生活收益率的高低，因而公共服務水平的差異也可能會導致市場領域內收入分配差距的進一步拉大。

公共服務均等化就是對公共活動領域內分配差距進行的一種矯正。如加拿大2004年各地區財政能力差異的變異系數和基尼系數在實施均等化之前分別為0.298和0.1，而在均等化實施之后則分別降為0.201和0.07，加拿大各地區財政能力指數最大值與最小值間的差距也從原先的102.1％縮小到均等化之后的64％。當然，如果制度設計和實施過程中存在這樣或那樣一些問題的話，那么均等化措施的實施在社會公平方面也可能起到逆向調節作用，反而拉大地區間公共服務的差距，如丹麥2004年各地區財政能力指數最大值與最小值之間的差距原先只有72％，但實施均等化之后卻擴大到89％。

此外，均等化體制通過幫助貧困地區提高提供教育、醫療、健康服務和社會福利的能力，讓貧困地區的社會成員也能夠與富裕地區的社會成員一樣享有同等的教育和醫療等服務，為其創造平等的個人發展條件，從而降低機會不平等，并在一定程度上可以降低由市場機制運行所產生的不平等，這可以從絕大部分國家居民收入差異的基尼系數要大于居民消費差異的基尼系數上得到驗證（參見表2）。居民收入差異主要是市場活動的結果，但居民消費則不單取決于居民收入的高低，在相當大程度上也有賴于政府的活動。政府提供的公共產品可以在某種程度上起到替代私人產品的作用，從而起到減少居民消費支出的作用，所以各國居民消費上的差異一般都要小于居民收入上的差異。

（二）公共服務均等化經濟維度的分析

現代市場經濟條件下，勞動力、資本和商品極有可能因為地區間的公共服務水平存在較大差異而非正常的流動，這是因為公共服務在現實中基本都構成社會成員生產生活的重要外部條件，如果缺乏這些外部條件或者外部條件不完備，那必然會影響社會成員的生活質量及其生產的回報率。此時，勞動力和資本在不同地區間的配置就不僅僅決定于其要素市場回報率的高低，同時也要受到各地區公共服務水平的影響，其結果可能是形成地區間資源的低效或無效配置。

公共服務均等化的推行無疑會降低直至基本消除不同地區生產生活外部條件上的差異，從而也就為經濟活動主體從事生產經營活動創造了良好的外部環境，因公共服務差異而影響市場機制在不同地區間資源配置的情況也就不會再發生了。雖然公共服務均等化能夠促進資源配置效率的提高，但這只是一種可能，并不是必然出現的結果。公共服務均等化的背后就是對社會公共資源的再分配，尤其是在均等化力度比較大的情況下，就更有可能會對富裕地區的財政利益造成大的損害，嚴重挫傷其發展經濟的積極性，從而在整體上降低經濟效率。

（三）公共服務均等化政治維度的分析

在實踐中，公共服務均等化還常常被用來服務于政治目的，政治因素在其中或許與社會經濟因素同樣甚至更加重要。從歷史源頭上看，許多國家的公共服務均等化都是在政治因素的推動下或主要是基于政治方面的考慮而付諸實施的。最早正式建立起財政均等化體制的國家是澳大利亞。澳大利亞聯邦成立后不久，由于各州間社會經濟發展差距太大，又缺乏有效的解決方法，使得西部相對貧困的幾個州對聯邦政府十分不滿，以至于在20世紀30年生了脫離澳大利亞聯邦的運動。正是為了解決這一棘手的問題，澳大利亞在1933年率先啟動了財政均等化制度。除澳大利亞外，加拿大和德國等國也都把公共服務均等化作為抑制分裂、維護或促進國家統一的一個重要手段。

從各國的情況看，聯邦制國家的均等化財政制度大多比單一制國家要完善一些，而且在實施公共服務均等化之后聯邦制國家的地區財政差距也普遍小于單一制國家［5］。之所以會這樣，除了自身國情不同外，更多的是政治壓力的結果。由于聯邦制國家的憲法規定成員國有退出聯邦的權利，因而與單一制國家相比，地區差距對聯邦制國家統一的威脅要更大一些。也正因為如此，所以主要的聯邦制國家的公共服務均等化無論是在規模上還是實施的力度上均要高于主要的單一制國家，以縮小地區差距、維護國家的統一。但是如果為了降低地區差距而推行的均等化措施的實施力度較大，讓富裕地區過多地為均等化作出貢獻，就會嚴重損害其切身利益，富裕地區也可能采取相應的對抗措施，甚至提出退出聯邦，從而也會直接導致政治上的不穩定乃至危及國家的統一。

公共服務均等化的實現必然涉及公共資源的再分配，而如何分配均等化資源又是由政治程序決定的，所以公共服務均等化的具體實施也被深深地打上了政治的烙印，或是受政治的影響，或是用來影響政治。在現實生活中，頻頻發生諸如“跑部錢進”等事情，甚至出現一些經濟相對發達的地區由于對中央（聯邦）政府決策具有較大的影響力反而獲得更多均等化資源的現象，如丹麥最富裕地區2004年的財政能力指數為134％，實施均等化體制之后反而提高到175.4％。有時，政治家或主管政府官員也會把均等化資源用于犒賞支持自己的地區領導人或是用來換取地區領導人的支持［6］。

由于公共服務均等化既能夠作用于社會公平又可以影響經濟效率，再加上在更多的情況下公平與效率之間存在的是相互替代的關系，所以公共服務均等化還存在一個政治可接受性的問題，即某一時期內公共服務均等化中公平與效率之間的替代關系是否為大部分地方政府和社會成員所接受。政治上是否具有可接受性，也在一定程度上決定了公共服務均等化的成敗。

三、公共服務均等化的標準

在實踐中，公共服務均等化是通過具體的均等化標準來加以實現的。從理論上說，公共服務均等化的標準有最低均等標準、基本均等標準和完全均等標準三種。在不同的均等化標準下，實施須具備的前提條件、納入均等化公共服務的范圍和實施力度等均有所不同，而且不同均等化標準體現出的基本邏輯也是不同的。

公共服務最低均等標準是要確保不同地區社會成員享有的公共服務達到預先確定的一個最低水平，這只需對低于預定最低水平的地區給予均等化補助，從而對各地區提供公共服務的財政能力存在差異的狀況改變不大，也對社會公平的實現和在公共領域里為社會成員創造公平的外部環境并無太大幫助。公共服務最低均等標準的推行對地區間財政利益分配格局觸動不大，因而實行起來遇到的阻力并不會太大。然而由于對絕大部分貧困地區社會成員福利改善不多，所以公共服務最低均等標準的政治可接受性并不高，在民主制度較為健全和公共服務水平存在較大差距的國家尤其如此。公共服務最低均等標準在社會、經濟和政治三個維度都存在負面影響，因而不會有太多國家選擇這一標準，至少不應作為一個國家社會經濟發展的目標明確提出來。

在公共服務完全均等標準下，均等化措施要通過使各地區具備一致的財政能力來實現不同地區所有社會成員享有水平完全相同的公共服務。公共服務完全均等標準的實現為社會成員的生產生活提供了一個公平的外部環境，從社會和經濟維度看，這是非常理想的。但完全均等標準的實施在經濟和政治維度上也存在不利的一面，如使得富裕地區犧牲較多的財政利益，這可能影響其經濟發展的積極性，從而降低整體效率，而在聯邦制國家完全均等標準的實施還有可能會危及政治穩定。一個國家要真正實現公共服務的完全均等標準，必須具備經濟發展水平較高、社會凝聚力較強、各地區社會經濟發展差距不是非常大以及中央政府在政府間財政關系方面占主導地位等前提條件。缺乏這些條件，是很難真正實現完全均等標準的，至少推行起來非常困難。

公共服務基本均等標準要實現的是不同地區基本的公共服務達到平均水平，略高或略低于平均水平均屬正常。基本公共服務達到平均水平，對在一定程度上提高公共領域里的公平程度和創造一個相對公平的生產生活外部條件都是有很大幫助的，而且基本公共服務的范圍越寬，越有助于社會公平的實現和經濟效率的提高。由于納入均等化的公共服務僅僅局限在“基本”的范圍內，所以也不會因地區間再分配力度較大而太多地損傷整體效率。與完全均等標準相比，公共服務基本均等標準在均等化的力度上要弱許多，所以它并不需要以太高的經濟發展水平等作為實施的前提條件。一般情況下，一個國家低于公共服務平均水平地區的數目往往要多于高于平均水平的地區。在現代民主政治體制下，使公共服務低于平均水平的地區提高到平均水平，無疑會得到大多數地區的贊同，所以公共服務基本均等標準的政治可接受性也較高。正因為公共服務基本均等標準既在一定程度上有助于公平的實現，又不會過于傷害經濟發達地區的利益，并且在政治上具有較強的可接受性，更為重要的是其適用的前提條件也不是非常嚴格，因而公共服務基本均等標準就成為多數國家的共同選擇。

不同國家的社會經濟狀況及其約束條件各不相同，因而會對公共服務均等化不同維度的邏輯進行強調，這一狀況使得不同國家的公共服務均等化在標準的選擇及具體的制度安排上也就各據特色。

四、結合我國現實的分析

建國以來，我國地區間、城鄉間以及人際間的公共服務水平長期存在較大差異，從某種意義上可以說這是不存在真正意義上的納稅人范疇以及納稅人權利沒有確立和保護的結果。“贊同納稅權”和“政府服務權”在我國的缺失，使得納稅人在與政府之間的關系上一直處于被動狀態，同時政府的活動也沒有完全集中到公共服務的提供上來，公共服務提供中的效率和公平問題自然就更未得到應有的重視，而“代表選舉權”的缺失也讓納稅人無法利用政治程序去約束政府在公共服務均等化提供過程中的行為、去改變地區間、城鄉間以及人際間的公共服務水平存在較大差異的狀況。然而隨著市場化改革的逐步深入，納稅人范疇在我國開始形成、納稅人權利意識也正在萌生，從而構成我國近年確立實現公共服務均等化目標的原生動力。盡管如此，但我們也應認識到，納稅人范疇在我國還未完全形成、納稅人權利在我國也還沒有真正完全確立起來并得到很好的保護，這些使得我國順利推行公共服務均等化失去了一道重要的保障。要想在我國順利推行公共服務均等化，一個重要的前提條件就是必須切實保障納稅人的各項權利。

辯證認識公共服務均等化不同維度的基本邏輯，對均等化財政制度框架的構建是非常重要的，因為成熟市場經濟國家的均等化財政體制基本都是遵照它來設計和運行的。公共服務均等化經濟和社會維度的基本邏輯是對立統一的，而政治維度的邏輯又穿插和夾雜在經濟維度邏輯和社會維度邏輯中間，不僅讓公共服務均等化在社會公平和經濟效率方面的影響變得不確定，而且也使得均等化經濟維度邏輯和社會維度邏輯之間的矛盾和沖突更難協調。一個國家最終的現實選擇，往往是在公共服務均等化三重基本邏輯之間尋找平衡。由于公共資源配置機制還不是很健全，再加上改革開放以來收入分配差距已經拉得非常大，所以我國現階段的公共服務均等化在相當長一段時間內可能會更加側重于強調其社會維度的邏輯，而對經濟維度邏輯的強調相對要弱一些，與此同時而政治維度的邏輯會始終貫穿于我國公共服務均等化的全過程。

綜合我國當前的納稅人權利的確立和保護情況、經濟發展水平和地區間經濟發展的差異等因素以及對公共服務均等化不同維度邏輯的權衡，我們認為我國的公共服務均等化以選擇基本均等標準為宜。