公共物品供給經驗研究

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編者按：本論文主要從發達國家和地區公共物品市場化供給的經驗；當代公共物品市場化供給的經驗給我們的啟示等進行講述，包括了美國公共物品的市場化供給的主要做法、德國公共物品的市場化供給的做法、英國公共物品市場化供給的做法、我國香港的公共物品市場化供給方式、公共品市場化供給并非完全“市場化”等。具體資料請見：

摘要：公共物品的市場化供給是有效彌補政府供給缺陷、糾正“政府失敗”的重要途徑。本文詳細考察當代公共物品的市場化供給成熟國家和地區的做法，對公共物品市場化供給經驗進行總結，并提出改善我國公共產品市場化供給的對策。

關鍵詞：公共物品；市場化供給；政府

政府在公共物品供給方面存在諸多缺陷，主要有：公共物品的政府供給在總體上不足；公共物品的種類和數量無法滿足公眾對公共物品的多元化需求；公共物品的供給效率低下；容易滋生尋租與腐敗，從而加大了公共物品的成本，造成資源的浪費和公共物品質量下降等。正是政府供給的上述“缺陷”導致公共物品的市場化供給的必要性逐漸顯現出來，近年來有關公共物品市場化供給研究的理論層出不窮。在上述理論的指導下，當代不少國家的公共物品市場化供給都取得了巨大成功，市場化供給與政府供給兩者相得益彰，共同滿足了不同人群的差異化需要，在供給效率及資源節約方面都有了很大改進。

一、發達國家和地區公共物品市場化供給的經驗

(一)美國公共物品的市場化供給的主要做法

1、公共產品由政府提供，但交給私人企業生產。在美國，政府可采取與私人企業簽訂合同和特許經營兩種方式將公共物品轉移給私人生產。兩者的區別在于：在合同承包安排制度下，政府(安排者)向生產者支付費用，而在特許安排制度下，消費者向生產者支付費用。一方面，美國政府使用的大多數有形資產如補給、裝配和設備等都是通過合同購買的，461家州政府機構(代表全部50個州)中，平均每個機構有7.5項服務實施了民營化。另一方面，在特許經營方式下，政府成為安排者，私人組織成為生產者。美國的高速公路沿線、公園、體育館、飛機場等場所的飲食和其他服務，都是通過特許經營方式安排的。事實證明，在某些領域公共物品的私人供給能夠取得更高的效率。

2、政府采取補貼的方式支持公共品市場化供給。美國的政府補貼范圍比較廣泛，涉及領域包括對生產廠商進行的補貼；對提供老年醫療及窮人醫療的醫院進行補貼；還可以采取憑單制的方式直接補貼消費者。美國的許多州和政府將憑單制廣泛運用于食品、住房、醫療服務、藥品和酒精管制等領域。對有經驗的失業工人進行培訓等等也用到了憑單制。3、第三部門提供公共產品成為潮流。美國是世界上NPO發展最為成熟的國家之一。近幾年來，美國第三部門提供了政府出資的所有社會服務的56％，就業和訓練服務的48％，保健服務的44％。從提供公共物品的種類上看，主要包括實施型公共品。即具有廣泛、持續的社會需求，對增進公民福利有著直接的影響的公共品，如：舉辦教育、資助研究、城市建設、文化設施等；聲援倡導型公共品。有些非營利組織專門從事游說、聲援、競選等活動試圖宣傳倡導某種思想觀念，或是試圖影響法律、政策的決策。

(二)德國公共物品的市場化供給的做法

從歷史的角度來看，德國的公共行政在某種程度上一直依賴于市場。其主要特征是公共服務的提供者實現了多元化。如，非營利部門已廣泛從事于許多傳統上依賴于地方當局或志愿組織及福利事業協會提供的兒童看護、老人看護、保健及針對個人的公共服務等

(三)英國公共物品市場化供給的做法

1、完全私有化。即把某些原來由政府提供的公共服務完全轉給私人公司，這類服務具有私益性質且邊際效益不為零。把某些原來由政府提供的公共服務完全轉給私人公司承擔是依據“企業比政府有效率”的論述，因為“行政體制在經濟上是次優的”。公共服務私有化的范圍很廣，涉及從道路保潔到園林服務等眾多公共服務領域。

2、合同外包。將政府提供的公共服務通過簽訂合同的方式實現外包，政府負責質量監督，私營部門提供服務給社會，并從服務當中收取一定的費用。在執行中，雙方簽訂服務水平協議，以此來規定彼此的權利和義務。

3、結成伙伴關系。這是一種政府付錢，私營部門提供服務的方式。在過去，公共服務都由政府一手包辦。由于沒有進行專業分工，導致其運行效率較低。改革后，政府能夠把某項公共服務的全過程劃分為若干階段，分階段的將其分配給效率最高的不同私營部門加以完成，從而不同私營部門之間結成伙伴關系，這樣的模式一方面減少了本部門工作人員數量，另一方面又提高了整體的服務質量和效率。據統計，2001年該模式的顧客滿意率達到了95％。

(四)我國香港的公共物品市場化供給方式

1、公辦商營式。公辦商營式指的是公共產品供給由法人團體以商業形式經營并自負盈虧，政府擁有全部或部分股權。采用這種方式的主要是那些盈利率不高，或盈利前景不明朗，但投資龐大的公共物品。采用這種方式供給公共物品，一方面可以及時解決巨額投資問題；另一方面又可以使政府盡早收回投資或將投資風險降至最低限度，而且還可以從其盈利中提出一定股息作為財政收入。

2、專利經營式。即在政府監管下由私人資本通過投標取得政府特許的專利經營權來經營某項公共物品的生產與供給。目前，以這種方式供給的公共物品包括公共汽車、電車、纜車、渡輪、電話電報、電力、海底隧道等。采用這種方法一方面使經營機構不斷采用先進技術來改善基本設施，提高社會效益和降低經營成本，另一方面也確保經營者在政府允許的范圍內獲得合理的利潤。

3、私商經營式。即將某些公共物品的生產和供給完全交由一些私人機構經營。目前，香港煤氣供應和集裝箱碼頭是不受香港政府調控的兩類公共物品，其收費標準完全由市場供求關系和競爭情況調節，不必經由政府批準。隨著時間的推移，采取私商經營式的部門將會越來越多。

二、當代公共物品市場化供給的經驗給我們的啟示

(一)公共品市場化供給并非完全“市場化”

即使是在當今私有制最發達的資本主義國家，公共品也并非完全是由市場獨立提供，政府的宏觀調控不但涉及生產領域，在分配領域內也發揮著不可或缺的作用。在公共物品供給領域內，政府仍處于主體地位，市場處于從屬與被支配地位。政府決定供給種類與規模，并且對公共品的市場供給進行宏觀監管(如，德國的“內部市場”模式；我國香港的“專利經營”)或予以直接補貼(如：美國的行政補貼)。

(二)公共品供給主體的多元化趨勢日益明顯

目前看來，政府指導與市場供給相結合的方式是提供公共物品供給的有效途徑，它不但能夠解決“政府失敗”，有效提高公共品供給的效率，滿足差異化需求，對于提振經濟，鼓勵私人投資也有一定促進作用。首先，政府有意將公共品供給轉包給市場，以降低成本(如：美國的公共品私企生產模式；德國的公共實體的自主化和公司化；英國的合同外包與伙伴關系；我國香港的“公辦商營式”等)。其次，“趨利性”是私人參與市場的主要動力，在政府的政策鼓勵下，公共物品完全由私人供給的現象也屢見不鮮(如：德國公共實體的自主化和公司化；英國部分公共品供給的完全私有化；我國香港的私商經營模式)。再次，“第三部門”提供公共物品逐漸成為公共品供給的潮流(如：美國NPO的公共品供給；德國非營利部門的公共品供給等)。

(三)公共品供給者的市場競爭日趨激烈

競爭性是市場的基本屬性之一，這一點在公共品供給領域也不例外。在英國，各公共品供給主體在某種程度上已經開始從競爭走向合作(Kirkpatrick1999)。而德國的發展情況正好相反，正在從合作走向競爭。地方政府和福利事業協會之間的高度合作的、網絡化的關系正被公共提供者和私人提供者以第三部門，包括地方當局之間更加激烈的競爭關系所取代。

(四)按需提供公共物品，政府服務不僅是手段也是目的

政府提供公共服務的核心價值觀是體現正義與平等，服務不是恩賜。政府的服務應從人民群眾的切身利益出發，積極落實科學發展觀，以群眾的需要為前提。對服務型政府而言，服務是目的而不僅僅是手段。

(五)要選擇適合自己國情的公共品供給模式

以政府為主導的、多元主體的公共品供給模式是當前各國和地區普遍采用的方式。但由于不同國家和地區由于具體情況的不同，其供給方式也不同。因此，我國必須考慮我國的國情構建具有中國特色的公共品供給模式。