流浪兒童救援問題思考
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(一)流浪兒童的定義
流浪未成年人(以下簡稱流浪兒童)在國外也被稱作“streetboy”,指的是那些整日流浪街頭,以乞討為主要手段生活的未成年人。雖然有關(guān)流浪兒童的定義有很多,但都大同小異,在核心的問題上基本達成一致的看法。筆者比較認同我國政府對流浪未成年人范圍的界定,根據(jù)我國政府的官方定義,流浪未成年人應(yīng)是指年齡在18周歲以下、脫離家庭或者監(jiān)護人流落于社會超過24小時,并且基本生活條件無法得到保障而陷入生存困境。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,我國目前大約有一百多萬的流浪兒童。
(二)流浪兒童的特點
流浪兒童是一個特殊的群體,他們較之于一般的兒童既有一定的共性也存在著很多的不同之處。
1•辨別是非能力的不足。流浪兒童都處于十八周歲以下,而且根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,年齡在7至13周歲的占總數(shù)的八成以上,其中男女比例又大致為5:1。處于這個時期的兒童,對外界的感知和認識還處于一個較低的水平,自身的辨別能力很差。
2•行為特點。處于這個年齡段的兒童所具有的共同特點就是喜歡對外界事物的模仿,做事易沖動、自身的情緒難以控制等。
3•社會經(jīng)歷復(fù)雜。根據(jù)調(diào)查顯示,流浪兒童中有七成以上的是屬于反復(fù)流浪或長期流浪,這些兒童在長期的流浪過程中比一般的兒童接觸到的社會環(huán)境要復(fù)雜的多,幾乎他們每個人都有一段復(fù)雜的人生經(jīng)歷。受環(huán)境影響或是成年流浪群體的影響,在長期的流浪過程中多數(shù)流浪兒童也逐漸染上了一些不良的習慣,如抽煙、講臟話、撒謊、打架斗毆等。此外,由于流浪兒童長期處于一種“以人格換生存”的環(huán)境中,多半的流浪兒童出現(xiàn)了一定的人格異化、心理扭曲等問題,甚至養(yǎng)成了對社會、對一般人的仇視心理。
(三)全國流浪兒童救助保護概況
兒童是祖國的未來,針對兒童的教育管理尤為重要,因此,針對流浪兒童的救助管理工作也歷來備受國家的重視。根據(jù)民政部2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告,截至2009年底,全國各類收養(yǎng)性單位共收養(yǎng)兒童11•5萬人,比上年增長27•8%。全國獨立兒童福利機構(gòu)303個,比上年增加13個,床位4•4萬張,比上年增長9•1%。此外,我國自上世紀九十年代開始在一些城市試辦流浪未成年人救助保護中心,至2009年底,全國有流浪兒童救助保護中心116個,床位0•4萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14•5萬人次。據(jù)調(diào)查,目前全國絕大多數(shù)流浪未成年人救助保護中心針對流浪未成年人的救助管理工作存在著工作程序千篇一律(救助—送返—再次流浪—再次送返)、救助內(nèi)容單一(只提供基本的食宿)、救助數(shù)量不斷攀升但救助成果微乎其微(反復(fù)流浪)等問題,就實際的救助效果來看,十分的不理想,反復(fù)救助現(xiàn)象嚴重,甚至在一些城市,某些流浪兒童成了救助管理站的?？?這在一定程度上了也打擊了工作人員的積極性。
二、流浪兒童強制救助的必要性
(一)強制救助本質(zhì)上是符合兒童的自身成長的需要
政協(xié)委員濮存昕提出對流浪兒童實施強制救助時,學術(shù)界立即展開了廣泛的討論,眾說紛紜。有人認為實施強制救助是侵犯兒童人權(quán)的行為,筆者對此有不同的看法,如果說對流浪兒童的保護性強制救助措施是對其人權(quán)的侵犯,那么我們就能眼睜睜的看著他們遭受各種非人待遇甚至失去生命嗎?如果一個人連起碼的生命權(quán)都沒有了,何談人權(quán)?根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,個人的安全需求也是優(yōu)先于尊重需求和自我實現(xiàn)等需求的。我們這里所講的強制救助實質(zhì)上是一種保護性的措施,是為了讓流浪兒童免受饑寒交迫之苦,積極主動的給兒童提供一個避難的場所。目的是為了保證流浪兒童擁有一個相對穩(wěn)定的生活環(huán)境,維護其起碼的生命權(quán),有了生命權(quán)才可以談到其他的權(quán)利如人權(quán)等。因此,筆者認為,強制救助不僅不是對流浪兒童人權(quán)的侵犯,反而是為了更好的維護流浪兒童的人權(quán)。從本質(zhì)上來說,對流浪兒童實施保護性的強制救助是符合《中華人民共和國未成年人保護法》等相關(guān)法律的。
(二)強制救助符合流浪兒童的自身的特點
流浪兒童由于年齡小、文化程度低、表達能力欠缺、表達渠道狹窄等多重原因決定了這一群體話語權(quán)的喪失和自身意愿的難以表達,直接導致流浪兒童的弱勢處境愈演愈烈。針對這樣一群弱勢群體,政府應(yīng)該變“坐等求助”為“主動救助”,積極主動的對流浪兒童實行救助保護,盡早的讓流浪兒童脫離不良的生活環(huán)境,得到妥善的安置。
(三)強制救助符合流浪兒童所處的環(huán)境的要求
流浪兒童外出流浪的原因有多種,如經(jīng)濟貧困、家庭暴力、教育失當、自身貪玩等。在外出流浪的過程中,流浪兒童多半會結(jié)伴而行,有自己的小團體,但是這些小團體通常會被一些個人或組織所操控。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,流浪兒童中有八成以上屬于被不法分子、非法組織控制,這些人利用兒童的畏懼心理常常逼迫他們乞討,為自己牟利。近年來,全國拐賣犯罪活動非常猖獗,受害人及受害家庭數(shù)以萬計,不法分子通過拐賣兒童,對其進行人為的致殘,然后賣給犯罪組織繼而強迫兒童乞討,從中謀取私利。同樣,也有一些地方文化落后,人民愚昧,如安徽某村專門將本村的殘疾兒童出租給一些不法分子替他們乞討,從中收取租金,但是由于流浪兒童自身的自主性不夠或者對家庭的依賴程度較高等原因,他們無法尋求合適的方式來維護自己的利益。而強制救助則剛好彌補了這一不足,強制救助強調(diào)的首先就是“主動救助”,通過強制救助,能夠及時有效的發(fā)現(xiàn)流浪兒童,進而對其實行有效的救助。
三、強制救助可能面臨的挑戰(zhàn)
(一)監(jiān)護權(quán)與法律責任的承擔
根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定,監(jiān)護權(quán)是指監(jiān)護人對于未成年人和精神病人等無民事行為能力人和限制行為能力人的人身權(quán)益、財產(chǎn)權(quán)益所享有的監(jiān)督、保護的身份權(quán)。是對于無民事行為能力和限制民事行為能力的未成年人和成年精神病人的合法權(quán)益實施管理和保護的法律資格。實行強制救助后所面臨的首要問題就是監(jiān)護權(quán)的所有權(quán)問題,因為根據(jù)我國目前的法律規(guī)定,未成年人的首要通常也是唯一的監(jiān)護人為其父母。實行強制救助,從一定程度上來說就是對其父母的監(jiān)護權(quán)的剝奪,但據(jù)筆者所知,目前我國在這方面的法律法規(guī)還不夠完善。根據(jù)法律規(guī)定,監(jiān)護權(quán)的所有人要對被監(jiān)護人的行為承擔一定的責任,如果實行強制救助后,在救助保護過程中,流浪兒童有違法等行為的發(fā)生,責任該由誰承擔?這也是一個值得思考的問題。
(二)政府各部門職權(quán)的交叉
一旦實行強制救助,將涉及到公安、城管、民政等多個政府部門之間的權(quán)力交叉,政府部門之間的合作是很重要的一環(huán)。強制救助的主體應(yīng)該是各地的救助管理站或未成年人救助保護中心,如果要實施強制救助,必然賦予救助管理站一定的行政執(zhí)法權(quán),而公安、城管等部門也擁有這方面的行政執(zhí)法權(quán),勢必會引起權(quán)力劃分不夠明確、責任歸屬不夠清晰和遇事推諉扯皮等現(xiàn)象,不利于整個救助管理事業(yè)的發(fā)展。
(三)面臨制度異化的挑戰(zhàn)
《救助管理辦法》的前身《收容遣送制度》正是由于在長期的施行過程中,執(zhí)行者不斷的擴大收容范圍、違背制度的初衷導致了制度的異化,并最終促使了“孫志剛事件”的發(fā)生,這項制度終于得以終止。實施《救助管理辦法》幾年來,有些地方的城管、公安部門又在不同程度的重演著救助度下的角色,如廣州市就曾為整改市容市貌,當?shù)毓病⒊枪懿块T強行將流浪乞討人員送至救助管理站,而根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定,公安、城管等部門只能是協(xié)助民政部門做好相關(guān)救助工作,在執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員有告知、引導至救助管理站的義務(wù),換言之,如今的公安、城管部門的權(quán)力和一個普通的公民無二,他們并沒有權(quán)力對流浪乞討人員采取強制措施。因此,不少學者擔心如果不對目前的相關(guān)現(xiàn)象引起警覺,難免會出現(xiàn)在“新制度”下行“舊事”的現(xiàn)象。筆者對強制救助的看法是,強制救助一旦形成制度性的政策,在長期的施行過程中,制度的執(zhí)行者是否能一如既往的秉承“強制救助”的宗旨和目標開展工作,如果肆意擴大執(zhí)行者的行政執(zhí)法權(quán),“強制救助制度”很可能重蹈《收容遣送制度》的覆轍,面臨著制度異化的挑戰(zhàn)。
四、做好強制救助工作的幾個必要條件
(一)法律法規(guī)的支持
強制救助工作要想得以順利的開展,首先必須有相關(guān)的法律法規(guī)的支持。建議國家立法部門,應(yīng)該聯(lián)合民政、公安、城管等多個部門進行協(xié)調(diào),廣泛征求社會意見,在此基礎(chǔ)上對強制救助的具體實施細節(jié)做一一規(guī)范,為強制救助工作提供一個可靠的法律依據(jù)。
(二)必要的資金投入
強制救助并非是一勞永逸的,它是一個長期的、緩慢的過程,在此過程中,為了兒童的身心健康發(fā)展,國家必然要投入大量的資金予以保障救助的后續(xù)工作能夠順利的開展。其中除了最基本的衣食住行方面的投入,還應(yīng)該包括兒童在教育發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入。
(三)專業(yè)人才隊伍的建設(shè)
再好的制度還要由人來實行,因此,要想搞好強制救助的工作,必然要求建立起一支業(yè)務(wù)素質(zhì)能力強,技術(shù)過硬的專業(yè)化的人才隊伍,工作人員需要掌握教育學、心理學、社會學、法律等多種學科的知識。目前我國的社會工作專業(yè)人才緊缺,國家應(yīng)該在這個方面加大人才建設(shè)的力度,為社會救助管理事業(yè)培養(yǎng)出更多的人才。
(四)政府各部門之間的分工與合作
強制救助工作的開展涉及眾多部門,如民政、衛(wèi)生、公安、城管、司法等,不僅要求各級政府部門在縱向上能夠合作一致,同樣要求同級政府的各個部門在橫向上也能力往一處使,在具體的執(zhí)行過程中各個部門之間能夠同心協(xié)力,齊抓共管,只有這樣,才能做好強制救助工作。但是,目前我國政府存在機構(gòu)龐雜、人員混雜,行政程序冗繁等嚴重問題,因此,各級政府或同級政府各個部門之間的合作將成為本項工作開展的一個突破口。
