中國公共控煙策略

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一、控煙政策的綜述回顧

美國大約從上個世紀80年代于加州通過99號法案，在銷售每包香煙時多征收25美分的稅，其中20%用于促進健康保障工作，法案執行后相關數據統計顯示香煙銷售量明顯減少。2009年奧巴馬政府簽署了《家庭吸煙預防和煙草控制法》，這是美國有史以來首次授權政府直接管制煙草行業。英國衛生部2005年3月公布了《公共健康白皮書》，承諾用4年時間，分步實現在工作場所、餐館及可提供就餐服務的酒吧等公共場所禁煙。通過采用多重手段實施煙控，如立法禁煙先行、嚴格限制和管理煙草銷售、調高煙草稅、提高購煙法定年齡以及加強戒煙和打擊香煙走私力度等。香港特區政府為了控煙采取循序漸進、多管齊下的策略，包括立法、執法、征稅、宣傳教育及協助戒煙等諸多措施。2007年在公共場所和工作場所實施全面禁止吸煙的法律，以實現2009年“無煙香港”的目標。臺灣地區2008年通過一項“煙害防制法”的修正案，全面禁煙場所擴及高中職以下學校、醫療機構，機關與三人以上辦公室。世界衛生組織歷來重視煙草對健康的危害性，并為全球控煙做出了極大的努力。1970年5月，第二十三屆世界衛生大會首次較全面地提出了控煙問題：要求所有大會及委員會會議的參與者不得在會議室吸煙；要求所有成員國注意關于限制吸煙的報告；探討勸阻青年人吸煙的教育方法；請糧農組織注意研究種植煙草國家中的替換作物等。[2]WHO在控煙措施中，強調了立法的重要性，竭力主張控煙的健康教育，提倡健康的生活方式，建議會員國增加煙稅以降低煙草消費量等措施。[3]

二、中國控煙政策的發展歷程與現實困境

中國是世界最大的煙草生產國和消費國。據中國衛生部公布的《2007年中國控煙報告》，中國吸煙者超過3億，被動吸煙者超過5億，每年約有100萬人因為吸煙導致疾病死亡，[4]可謂是受煙害嚴重的國家之一。截至2006年10月，中國先后已有154個城市頒布了公共場所禁煙的規定，盡管如此，目前還沒有一部全國性的無煙法律法規。

（一）中國控煙立法政策發展歷程

中國政府高度重視控煙工作，自1979年開始實施控煙以來，相繼頒布了20多條有關控煙的法規、條例及通知。1979年的《關于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》是我國第一份官方控煙文件，標志著控煙問題開始進入政府議程。1981年國家教委在《中學生守則》中規定：中學生禁止吸煙；1987年中央愛委會、衛生部等部委聯合發出《關于在兒童活動場所積極開展不吸煙活動的通知》；此后1991年全國人大通過《中華人民共和國煙草專賣法》，其第十八條規定：國家制定卷煙、雪茄煙的焦油含量及標準并在香煙包裝上標明焦油含量級和“吸煙有害健康”；1994年《中華人民共和國廣告法》第十八條規定：禁止利用廣播、電視、電影、報紙、期刊煙草廣告，禁止在各類等候室、影劇院、會議廳堂、體育比賽場館等公共場所設置煙草廣告。2003年11月10日，中國政府簽署了《煙草控制框架公約》，使我國成為第77個簽署該《公約》的國家。根據《公約》要求，中國有義務在2011年1月實現所有室內工作場所、室內公共場所、公共交通工具100％禁煙。中國開展控煙運動的重心主要是未成年人控煙法規、煙草廣告控制法規以及公共場所控煙法規的制定與執行，控煙開始逐步向正軌化的目標邁進。

（二）中國控煙政策實施的現實困境

雖然中國的控煙運動已經開展了30多年，并在2003年簽署了旨在限制煙草制品、具有國際法約束的法律文件———《煙草控制框架公約》，但控煙的效果并不理想。在政府監控、媒體引導、非政府組織以及公民自覺控煙等方面，中國政府的控煙效果不盡如人意，距離《公約》要求還有相當的差距。

1.政府控煙：進退兩難

控煙是一項世界性的公共議題，吸煙給人們的健康造成了巨大傷害，但一些國家仍然不愿意采取嚴厲的控煙措施來減少煙草消費。在政府決策者看來，當一個國家的煙草在國民經濟中處于重要地位時，控煙會影響煙草的相關產業、行業，特別是煙草業的稅收減少。我國是世界上最大的煙草生產和消費國，卷煙總產量約占世界卷煙總產量的30%；同時，煙草消費也占世界的1/3。我國的卷煙產量從1978年的6000億支/年到1997年的17000億支/年，2009年高速發展到22908．6億支/年。[5]可見煙草行業存在著巨大的市場和利益鏈條。在我國，政府主管煙草行業的行政部門同生產銷售煙草制品的企業，實際上是兩塊牌子、一套人馬的運作模式。在這種政企不分的管理體制下，作為煙草行業管理者的政府部門不但不可能約束自身的企業行為，而且還會利用國家公權力來為煙草企業謀取更大的發展空間，使煙草企業得以挾行政權力和雄厚財力于一身，阻礙控煙履約和名正言順地增加煙草產銷量。中國煙草企業借助其政企合一造成的強勢，為控煙設置了種種障礙，煙草企業強調它們創造的巨額稅收是對國家的貢獻，但很少談及他們制造的煙害對公共衛生資源造成的沉重負擔。從煙葉稅中獲益最大的地方政府鑒于地方經濟的發展也聽而任之。這種體制上的缺陷，已經成為中國控煙履約最主要的瓶頸。

2．媒體控煙：引導失范

相關資料顯示，中國煙民群體呈現低齡化趨勢，且每天有數萬青少年加入煙民行列。公共媒體對公眾特別是青少年的影響巨大，且負面影響占據主位。國家相關部門曾進行多次規章限制，如1992年頒布《關于堅決制止利用廣播、電視、報紙、期刊刊播煙草廣告的通知》，重申禁止利用廣播、電視、報紙、期刊播放冠以煙草商標名稱的特約刊播欄（節）目、文藝演出和體育賽事預告形式的廣告。1997年1月1日實施的《煙草廣告管理暫行辦法（修改）》第三條和第四條明確規定：禁止利用廣播、電影、電視、報紙、期刊煙草廣告和變相煙草廣告。2006年5月22日國家廣播電影電視總局令第52號頒布了《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規定》，《規定》要求，影視作品中“過分表現酗酒、吸煙及其他陋習的，應刪剪修改”，要求各級審查機構對影視作品中濫用吸煙鏡頭等現象加強審查。但由于政府的監管缺位和媒體自我約束不夠，導致媒體廣告管理走向失范，控煙實施的效果流于表面。

3．非政府組織控煙：羸弱乏力

中國的非政府組織在推動開展社會公益活動，攜手對抗青少年吸煙、煙草走私、不文明吸煙等行為中發揮著重要的作用。但中國控煙的非政府組織在開展活動的時候面臨諸多的問題和挑戰。我國控煙領域高層的非政府組織———中國控制吸煙協會始建于1990年，在控煙方面，它是協調中心，并在全國許多省份建立了分會，它在煙草流行病的調查、研究和教育等方面做了許多工作。但作為非政府組織存在先天的不足和缺陷，使控煙的效果大打折扣：一方面中國控制吸煙協會是由各行業志愿從事控煙的人員自愿組成，人員和經費面臨著不足的窘況；另一方面面對強大的國家煙草專賣局和中國煙草公司，這個非政府組織的政策影響力和資源動員能力缺乏足夠的話語權，顯得力量單薄，聲勢太小，無法與國有煙草公司抗衡，在缺少國家行動者有力配合和合作的情況下發揮的影響力較為有限。

4．公眾控煙：意識薄弱

控煙難的癥結，還在于全社會的控煙意識依然薄弱。公眾的控煙意識，也就是公眾的控煙信念和態度，包括公眾了解煙草危害和無煙生產和生活的好處，以及依法獲得與公約目標有關的關于煙草業的信息；對衛生工作者、社區工作者、行政管理人員等制定和實施控煙培訓及宣傳規劃；了解煙草生產的不利健康、經濟、環境后果的信息；與煙草業無關的公立和私立機構及非政府組織等在制定和實施部門問煙草控制規劃和戰略方面的參與和意識等。[6]吸煙有害健康是已被大部分接受的事實，公民作為吸煙的直接實施者和受害者，其禁煙意識短期很難改變。“互敬香煙”已成為社會交往的一種習慣，這也是公共場所完全禁煙的一個重要瓶頸。公民戒煙行動一度走入尷尬境地。

三、中國控煙政策的公共管理解構

控煙從其產生和發展過程都具有明顯的公共管理色彩，吸煙涉及的公共衛生安全已經成為全社會關注的話題，控煙活動是政府進行公共管理的重要組成部分。

（一）基于公共管理主體的解析當吸煙從個人嗜好變成公共政策，從私人領域走向公共領域，從一國走向全球，控煙就關系到現代國家對人的治理、公民權利、政府權力結構乃至全球化等一系列宏大命題，并不是能由公德的問題可以概括和解釋的，而是需要政府參與的公共治理。政府的公共管理，是指政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛的運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益。[7]公共管理的主體包括以組織出現的政府和非營利組織，又包括個體呈現的角色。中國的控煙政策的主體主要從衛生醫療專家個體倡導的控煙逐漸轉向于政府層面上的國家的控煙。縱觀中國的控煙政策領域，公共管理的主體政策行動者主要包括：衛生部、國家發改委、國家煙草專賣局、地方政府、中國控制吸煙協會、支持控煙的專家等。[8]

（二）基于公共管理職能的解析政府基本屬性的根本要求以及政府基本職能在市場經濟條件下的具體化，即市場經濟條件下政府作為管理社會事務和提供公共服務的角色定位和相應職能的確立，從根本上決定了公共事業管理的主體系統應當包括政府。[9]政府擁有管理國家與社會的最大公權力和實施宏觀管理經濟的基本職能，這種制度基礎決定政府是維護和促進國民健康的首要責任方，一國煙草業的走向，控煙戰略及實施效果直接彰顯出政府履行公共健康管理的道德責任。中國在控煙問題上面臨著生命健康與經濟發展的兩難選擇，但經濟的發展不能以犧牲公眾身體健康為代價。隨著《公約》在世界上越來越多的國家生效，煙草業的沒落步調正在加快。截至2004年底，中國已有400多個城市，以立法或政府令的形式，提出了“公共場所禁止吸煙”的規定。[10]

四、重構中國控煙的政策路徑

中國控煙任務是一項復雜的、長期的系統工程，決不可能一勞永逸，吸煙也是一個綜合性的社會問題，需要社會協同參與治理。有必要采取措施建立政府領導和社會參與的管理格局，構建一個控煙工作的長效機制。

（一）國家層面的控煙立法是推進控煙實施的基礎

至今國家層面的控煙立法仍存在空白，僅僅依賴散見于相關法律規范中的控煙條款指導我國的立法活動，難以系統地、有效地促使國家相關部門、地方政府制定法律規范推進控煙活動。控煙是一個系統工程，有必要在中央政府領導下將國家煙草控制的中長期規劃納入政府議事日程。控煙既要保持就業、民生、國家稅收的相對穩定，又要逐步考慮煙草業向非危害產業的平穩過渡，逐步實現煙草控制的戰略規劃。通過出臺一部基于我國的實際需要，基于對國民健康的關注和追求，以及基于中國煙草危害的狀況制定出來的法律，載明我國對公共場所禁煙的意義、公共場所的界定、公共場所組織者和參與者在禁煙方面的權利義務、禁煙工作的執法主體。[11]全國性控煙法的出臺不僅確立了控煙工作的基本原則及要求，也為地方法規的制定提供參照，保護了不吸煙者維護自身健康的權利，同時將對煙草企業發揮限制作用。

（二）煙草行政管理體制改革是推進控煙實施的保障

國外的煙草企業的經營主體一般屬于私營企業，煙草和政府通常是對立的兩極。但中國的煙草企業不僅是國有企業，而且還是中央企業。與國際上相比，中國的煙草行業有著相當特殊的管理體制：國家煙草專賣局身兼政府部門與中國煙草總公司兩種身份———集管理者與經營者為一體。中國煙草總公司更是中國目前唯一的煙草企業，其生產、銷售和進出口都高度統一。[12]煙草事實上被視為一些地方政府乃至中央政府的重要利潤來源。對此，要改革政府與煙草企業的關系，政府應逐漸淡出直接經營煙草企業的工作，煙草企業要執行國家的法令、方針和政策，但不應具備管理國家的職能。通過解除政府主管部門與所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系，大量裁減專業經濟部門和煙草行政性公司。行政管理體制的改革是推進中國控煙政策順利實施的一個有力的保障。盡快實行主管煙草行業的政府部門與煙草企業完全分離，切斷兩者之間相關利益勾連，并賦予政企完全分開后的國家煙草管理行政機構控煙的職能，保證各種控煙舉措不受煙草企業商業利益的影響和干擾。

（三）非政府組織的積極參與是控煙實施的重要力量

煙草控制的現代歷史,是一部非政府反煙組織的活動史。非政府組織的勃興為控煙運動的社會化提供了有效的載體。非政府組織是中國控煙的重要參與力量。世界衛生組織煙草控制框架公約處提交報告的締約方中很大一部分（80%）都確保讓與煙草業無隸屬關系的公立和私立機構以及非政府組織參與制定和實施部門間煙草控制規劃和戰略。[13]從西方國家所取得的控煙成果來看，政府在控煙中所擔當的角色只能是宏觀的調控者，非政府組織在協調煙草生產和進行控煙宣傳方面也是做得最多、成績最顯著的。對于地方政府與煙草行業和企業的緊密關系，最好的辦法就是通過制度創新斬斷這些千絲萬縷的關聯，讓政府回歸宏觀調控的角色，把控煙的一些具體行動，比如說監督權和協調權讓與非政府組織。[14]非政府組織作為一支獨立于政府的強有力的社會力量，將是參與控煙博弈的一個關鍵角色。

（四）公眾控煙意識的培育是控煙實施的艱巨任務

煙草消費在我國已有400多年的歷史，吸煙被看作個人嗜好，敬煙已經成為重要的社交手段，“吸煙文化”或多或少已成了一種“交際文化”。政府有義務擔負起積極開展各種大規模、普及性的公共衛生基本常識，積極推廣綠色環保的健康理念，加強培養公民自覺意識重任；對公民而言，除了積極學習、理解政策理念外，還要強化公民主觀責任意識。通過建議發動全社會形成志愿宣傳活動，借此影響吸煙者，引導良好社會風氣的形成。當然，這主要還應依靠公民的自我教育以及民間教育來進行，先規勸，而后輔以必要政令法規，畢竟要實現公共場所全面無煙目標，行政處罰是次要的，公民自覺才是第一位的。

結語

中國的控煙任務是一項涉及面廣、政策性強的公共性系統工程，離不開政府的高度重視、社會各界的大力支持和積極配合。從長遠來看，中國的控煙必須立足于中國公眾控煙意識的培養，倡導中國公民的控煙意識，營造中國全社會的控煙環境，推動中國控煙運動健康發展。