國外教育新公共管理運動探究

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一、價值理念的改變：從關注公平到追求卓越

西方國家在由傳統行政向新公共管理模式演進的過程中，政府責任的核心價值取向經歷了側重“秩序與效率”，到追求“公平與正義”，再到倡導“服務與競爭”的嬗變。[3]行政管理的核心價值對高等教育的影響是非常顯見的。在20世紀六七十年代，解決種族矛盾和彰顯教育平等是美國教育改革的一個核心目標。一直到80年代，聯邦政府主要關注的仍是實現民主與平等的教育機會，力圖通過公立高校，讓日益增加的適齡群體進入高等學校，以達到解決與貧窮和種族相關的社會問題。1964年，約翰遜總統在國情咨文中宣稱“向美國的貧困無條件宣戰”，出臺了一系列教育干預政策。如制定名為《目標Ⅰ》（TitleⅠ）的大型聯邦援助計劃，為低收入家庭的青少年提供獎學金、校內工作和貸款等，以幫助他們順利進入大學。政府借助民權法案和特殊的計劃，使歷史上受排斥的群體進入條件較好的學校讀書，并制定出一系列策略，幫助低收入民眾充分參與教育，改善低收入社區的教育服務，解決家庭貧困造成的其他問題。民主與平等的教育價值取向對當時的入學標準及資源分配都產生了很大影響。公立大學致力于為每一個人提供平等的教育機會，無論種族、民族，也不管階層、性別和信仰，這是大學的基本責任。平等和公正已經成為美國公立高等教育的核心價值，同時也是大學義不容辭的使命。大學入學人數也由此激增，尤其是在那些曾經受到排斥的群體中，在高等教育入學機會上受到傾斜性政策照顧，更出現了一股上大學的熱潮。公立教育在消除種族隔離和解決種族經濟不平等等問題方面發揮了重要作用。種族間的差異在縮小，許多非洲裔學生加入無隔離學校的數目有了很大增長，少數民族與白人工作報酬的差距正在穩步縮小。[4]20世紀80年代，美國公立高等教育的規模達到一個前所未有的水平，隨之而來的是，教育因質量問題開始受到了來自各方的批評與抨擊。

保羅•科波曼曾驚呼：美國歷史上第一次出現了當代人教育水平不能超過父輩、不能與父輩相提并論甚至達不到父輩水平的狀況。[5]庫克森(PeterW.Cookson)指出，20世紀80年代的公立學校在創造文理兼通，且具有社會良知的公民的歷史任務中失敗了。[6]在學者與民眾的質疑聲中，1981年8月，美國教育部成立了國家教育卓越委員會(NationalCommissiononExcel-lenceinEducation)，調查教育質量。委員會于1983年出臺一份署名為《國家處于危險之中———教育改革勢在必行》(ANationatRisk：TheImperativeforEducationalReform)的研究報告。[7]報告所揭示的內容是令人觸目驚心的。報告表明：美國公共教育面臨著嚴峻的挑戰，教育體制改革勢在必行。這篇報告的問世立即引起了社會各界的廣泛關注，許多官方的、學術的、民間的團體也都紛紛組織調查研究。上至總統，中有州長、州教育學監，下及教師和普通民眾，都開始重視美國教育的變化。聯邦教育政策的重點開始轉移，從原先的擴大教育機會轉變為提高公立學校教育質量。成立于1984年的“美國高質量高等教育研究小組”就提出美國高等教育的根木問題是教育質量問題，高等學校要全力以赴地提高教育質量。美國教育的“卓越時代”在這一背景下悄然來臨。研究者一致把《國家處于危險之中———教育改革勢在必行》的發表看成是這場運動發軔的標志。[8]“卓越時代”的主要特征之一就是對質量的持續關注。從20世紀80年代中期一直到90年代，美國高等教育進入了一個革命性的變革時代。教育政策的發展從“努力爭取教育機會和教育平等”轉向“競爭、目標與提高教育質量”。美國國家教育卓越委員會除了在1983年和1984年提出的《國家處于危險之中———教育改革勢在必行》、《投身學習：發揮美國高等教育的潛力》兩個綱領性文獻外，后又推出《進入大學前的學術準備》、《為高質量而行動》等系列報告，闡述如何改善大學教育，為提高本科教育質量提出建議和設想。1993年3月，美國國會通過了質量承諾(NationalQualityCommitment)法案，鼓勵美國大學秉持全面質量管理、注重流程管理的重要理念，每年為在推廣教育、內部管理及與產業合作中卓有成效的大學頒獎。創立于1995年的“研究型大學本科教育全國委員會”在1998年發表了題為《重建本科生教育的美國研究型大學發展藍圖》的研究報告，提出了美國研究型大學本科教育改革的十種策略，拉開了美國重構研究型大學本科教育的序幕。在這波改革浪潮中，大量效能低下且改進不力的學校都被淘汰了，其他高校都圍繞高等教育質量管理采取了一系列卓有成效的舉措。

二、運行模式的轉變：從計劃模式到市場模式

20世紀80年代以前，美國公立教育被看作是一種公共產業，為公共目的服務，公立教育有足夠的公共資助，以提供高質量、低成本的教育機會去滿足知識社會不斷增長的教育需求。州和聯邦政府致力于向每一個想學習、有能力學習的人提供受教育機會。美國政府對公共教育的投入在不斷增長，二戰結束以來，公立學校學生的平均教育費用以每10年40%的速度增長。80年代最初幾年，整個美國用于教育上的投入比通貨膨脹還要快兩倍。[9]但投入高增長并不意味著教育質量的提高，美國的教育狀況還是每況愈下。州、聯邦政府和民眾對高校的低效運作和質量低下極為不滿，各州不再愿意提供維持公立高等教育發展所需要的資源，或者至少不會按照二戰以后幾十年間那樣去資助高等教育。受新公共管理理論的影響，美國社會似乎已經對政策失去了信心，轉而相信市場。從政府、理論界到民眾都開始相信，在國民教育的供給上，除政府外，具有競爭力的市場可以保證社會資源的優化配置。著名經濟學家弗里德曼（MiltonFriedman）等學者認為，當政府不能很好地處理教育問題時，市場可以作為一種補充調劑方法介入教育。弗氏堅信就配置社會服務而言，競爭性的市場機制遠勝于國家經營的科層制。[10]他主張把政府提供公立教育的模式轉變為政府補助教育的模式，主張開放教育市場，鼓勵學校競爭，推行教育券制度和允許擇校，從而促進學校產生更好的績效，更好地回應顧客的需要。弗氏的《政府在教育中的角色》（TheRoleofGovernmentinEducation）為后來美國政府在教育，包括高等教育中推行市場邏輯奠定了理論基礎。美國公共教育改革中的市場邏輯是以個人權利的確立、保障及自由交易為基礎的，以樹立教育消費者形象、通過市場介入打破國家壟斷、實現政府資金與政府供給的分離、應用市場檢驗等為主要內容。

它的理論基礎是新自由主義、新公共管理理論和人力資本理論。這些理論的共同特征是以經濟學理論為指導，利用市場機制來解決公立學校的問題。在這些理論的倡導者看來，如果不徹底打破公共教育中的官僚體制，任何改革都是徒勞的。市場邏輯引導下的教育改革的根本特征是將私立教育的某些運作方式借用到公共教育系統中。它的一個重要假設是私立教育的某些運作方式要優于公立學校的管理方式。[11]這一假設推動了美國一系列教育政策與法案的產生，對其近20余年來的公共教育發展產生了廣泛而深遠的影響。在這20年間，學生資助從無償捐助轉向貸款，后又轉向有利于中上階層的稅收信用，表明了聯邦政策中對高等教育屬性認定發生了重大轉變：高等教育從“公共產品”轉向主要是“有益于個人的產品”。聯邦政府主要通過稅收資助而不是按需撥款來提供支持，表明它更傾向于通過市場調配進行投資，而不是直接對最需要的學生或院校進行資助。美國公眾及其推選的州和聯邦政府的代表都把市場看做滿足公共優先發展事業的一個有效的機制。州和聯邦政府不僅把高等教育看成是在有教養公民身上的一種公共投資，它更多的被看成一種消費商品，學生是主要的受益者。在教育決策層面，公立學校制度中所隱含的“福利”和“機會均等”的價值目標，在新的經濟形勢下卻逐漸被“競爭”和“效率”等一些新的價值目標所動搖，甚至被取代。[12]在對學生和大學的公共投資中，責任和效果往往取代了以前的權力和機會。過去20年，州和國家政府的公共官員都建立了法律、政策和項目，意圖明顯地鼓勵在高等教育中形成一個具有競爭性的市場。許多州都希望在公立高等教育中創造市場力量，把高等教育從“免費的產品變成一個有一定價格（學費）的商品”，把“資助高等教育的負擔從納稅人身上轉嫁到受益最大的學生和家長身上”[13]。州和聯邦機構都越來越要求可測量的行為指標，如畢業率、教師的上課時數、提高的生產率和成本控制等。除了在觀念上的變化之外，由于高等教育在申請公共資金上已經落后于其他社會優先發展的行業，如衛生保健、基礎教育和教養等，公立大學被期望應該轉向一個新的資源，如學費、籌集資金和商業市場等以彌補公共資助的下降。所以學生越來越被看做是消費者，教師也越來越被看做是企業家，評價大學的根據是其市場競爭力而不是維持學術價值的能力。[14]激烈的市場競爭要求公立大學采取不同的策略，采用新的商業模式，從而為只能獲得有限公共資助的大學提供資金上的保障。隨著州財政撥款的減少，迫使公立大學發起大規模的籌資運動以尋求私人的捐贈，許多公立學校也開始提高學費，更多地依賴衛生保健、繼續教育及從事技術轉讓活動獲得收益。一些公立大學開始考慮資金運作的私有化，把自己變成公辦私營的大學。

三、社會契約的修訂：為公民服務到為顧客服務

在美國，大學和社會之間的結合非常牢固，每一代人都與公立大學締結了一個社會契約。[15]20世紀80年代以前，美國公立大學一直被看成一個社會機構，由公共需要、公共政策和公共投資所共同創建和塑造，由社會的價值觀和需要驅使，為了公共利益而存在。大學要承擔平等地為所有人提供服務的公共責任，并為公眾利益做貢獻。社會和公民責任服務是美國高等教育獨特又重要的主題之一。大學就應當為所有具有資格的人提供服務，而不是根據與學術不相干的標準，如性別、種族、宗教和社會經濟地位等厚此薄彼。因此，縱觀公立高等教育發展史，擴大入學機會和加大公共投資，使其更好地服務社會一直是公立高等教育變革發展的主題。[16]目前，社會與公立大學締結的契約在飛速變化。高等教育政策發生了微妙的變化，逐漸遠離了公共原則。在過去20年間，政府領導者逐漸拋棄了公共政策，而贊成用市場的力量決定社會投資的重點。學生貸款機制向“高學費—高資助”模式轉變，即從捐助到貸款再到稅利，從州資助到州輔助的公立高等教育。這一切說明，高等教育被看成是一種個人利益，而不是一項社會福利。從把高等教育看做一個有益于全社會的公共商品變為一個使個體受益的商品。[17]免費的高等教育觀念在逐漸消失，學生成為教育服務的消費者，對高等教育的質量不時提出更高要求。“市場導向”的辦學理念最終導致了“顧客導向”的高等校園內的教育行政文化，公立大學與美國社會之間的社會契約已經發生了實質性的變化。公立大學在與各種各樣的選民建立關系方面面臨著前所未有的壓力。它的“公眾”不再僅僅是納稅人，而變成了一系列的“持股人”，包括家長和學生、聯邦機構、捐助者、商業和工業界。為了獲得選民和他們選出的官員的支持，大學不得不日益加入到新的、更為廣泛的關系中。公立大學要為選民負責。它們不僅要不斷提升質量，與著名的私立大學抗衡，同時還要對締造和支持他們的公民的需要作出快速回應。這種轉變對公立大學的課程、教學服務等都產生了巨大的沖擊。大學的獨立性和競爭性激發它們密切關注各種人群，公立大學開始密切關注學生在社會經濟背景、年齡、家庭和職業狀況等方面的快速變化。課程設置開始考慮滿足學生終身學習的需求。與之相適應，在學習方式上，從建立在一種早期學位課程基礎上的“以防萬一”式（just-in-case）的教育，轉變為一種在職業生涯中不斷提高的“隨時隨地”式（just-in-time）的學習，進而再向一種按照學生的需要“定身打造”式（just-for-you）的教育服務轉變。[18]“學生就是顧客”的觀念在公立大學中逐漸深入人心，公立大學通過自身不斷努力，保持教學、研究活動的質量，在知識的創造、保存和傳播中為顧客服務。

四、服務功能的偏移：從核心走向外圍擴張

同世界上其他國家的大學一樣，美國大學傳統的核心任務是教育年輕一代，創造新知識、保存文化資源并把它傳給下一代，為社會提供知識密集型的服務等。這些角色相對來說都可以在“象牙塔”內完成。但隨著時代的發展，公立大學靠簡單的角色就足以為國家服務的時代已成歷史，知識密集型的世界已經離不開現代型的大學。當今社會要求大學充當更多的復雜角色，人們已經把大學視為通過研究和教學活動創造出來的、具有商業價值的智力財富資源。公立大學在很多方面已經成為現代社會最復雜的機構之一———比多數企業或政府更加復雜。它包括很多活動，有的是非營利性的活動，有的是公共管理的活動，有的是在激烈的市場競爭中運作的活動。它不僅教學生，還為各種委托人做研究，提供衛生保健，推動經濟發展，促進社會變革，提供大眾娛樂（如校足球館規模巨大）。從系統論的角度來看，現代大學隨著復雜程度的增加，已成為一個組織松散的高適應性系統，因為它的多個組成部分都要對外界廣泛的變化作出快速反應。事實上，高等教育變得如此復雜，以至于越來越難以向它服務的對象表述其本質、任務甚至基本價值觀念。[19]就公立大學而言，其邊緣任務的繼續擴張也反映在它對復雜多樣的社會需求的反應上。大學之間的競爭使他們不得不密切關注其多樣化的贊助者。隨著學費的增長，學生與家長也對教育質量與校園學習經歷提出了更高的要求。捐贈者，無論個人、基金，還是合作人，隨著他們對公立大學捐贈的增多，他們都將期望大學更關注他們的利益與需要。由州和聯邦政府提供的項目資金，如研究資助和醫療培訓，通常有一些附加條件，來要求大學履行相應的責任和義務。大學也逐漸從教學與研究的基本職責中分身開來，努力獲得更多公眾的關注和支持。大學對公眾這種種類繁多、似乎永無止境的愿望的不斷滿足，更加激起了公眾對這種與學術無關的邊緣活動———社會服務的無休止的要求。在許多地方性大學的社區，就能發現很多例證，從農業推廣辦公室，到高科技商業組織培訓中心，都能見到公立大學的身影。毫無疑問，從目前的發展趨勢看，美國高校面臨直接服務于公眾需要的壓力還會繼續加大。高校面對這些似乎無止境增加的外圍服務任務，只有一個選擇，就是接受。因為，如果高等教育想維持公眾對它的信任和支持，它們必須證明自己永遠比過去對社會更加有用和有意義。[20]

五、資金優勢的轉移：公立大學轉向私立大學

過去，人們一直把資金來源作為劃分美國公立教育和私立教育的一個標準。的確，州政府每年為公立高校提供約50%的經費支持，以補貼學費，相比之下，私立大學僅得到州政府不到10%的資金支持。[21]但目前這種資助上的差異正在縮小。隨著美國新公共管理運動的不斷深入，市場邏輯已經滲透到了美國高等教育改革進程中。市場化最顯著的標志是學費代用券體系的建立，借此公共資金將主要流向學生，然后這些學生就可以自由地從公立的、私立的甚至營利性的大學的競爭市場中獲得教育方面的服務。政府通過實施公共政策，賦予私立學校與公立學校平等的法律地位，在教育供給上形成開放性市場，并通過立法保障、政策傾斜、財政援助等各類政策措施，大力支持私立學校的發展，從而也給公立學校創造了一個良好的競爭氛圍，形成公立、私立學校間的“博弈”現象。1991年，布什政府“美國2000年教育戰略”（American2000：AnEducationStrategy）所提出的基于市場的“學校選擇”內容，允許家長進行廣泛而自由的擇校，而且“這種選擇將適用于除了立法機關認定憲法所不允許的所有學校”，這就意味著私立學校可以通過教育券計劃得到政府的補助，部分公立教育經費將隨著布什政府的這一計劃而流向私立學校。[22]由于這是一種“高學費—高資助”的聯邦資助模式，這種財政資助模式明顯使私立高校受益更大。私立高校可以不斷提高學費來獲得聯邦政府越來越多的資金，它們僅招收不到20%的全國大學生，但卻可以獲得聯邦經費支持的40%。[23]私立大學在爭取公共資金方面（尤其是來自聯邦政府的資金）越來越有成效。他們不僅通過研究項目和學生財政資助等聯邦項目尋求公共資助，而且還不斷地影響州立法，使自己也能得到州稅收的資助。[24]再加上較高的學費收入，都使得私立學院和大學獲得了大量的公共資助。但公立大學卻由于州政府和管理委員會對學費的限制而很難從這種資助模式中獲益。隨著州財政撥款的減少，迫使公立大學發起大規模的籌資運動以尋求私人的捐贈。