公共管理視角下現代民辦大學制度建設研究

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《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》提到：我國現代大學制度是在高等教育改革完成后逐步建立起來的，完善中國特色的現代大學制度是我國高等教育事業發展的重要任務。民辦高校是我國高校類型中一個重要的組成部分。民辦高校的經濟資本具有相對獨立性，董事會運作下的管理模式也更加適應了現代先進管理，民辦機制的辦學自主權也是保證其更有利發展的關鍵因素之一，因此民辦高校的民辦體制和運行機制更適合于建設現代大學制度。

一、現代大學制度的內涵

現代大學制度在國內外并沒有統一的界定，但是構建現代大學制度已經成為高等教育發展的必然趨勢。大多數學者認為現代大學制度起源于19世紀洪堡改革。當時洪堡大學提出的大學精神成為了現代大學制度建設的精髓。但是現代大學制度已經不僅僅局限于高校自身，也已經跳出校園走向了社會，大學的使命也正一步步在變化?，F代大學制度的內涵正在隨著社會發展而逐漸豐富起來。從公共管理學角度出發，大學制度建設已經成為了社會公共事業中的一個部分，服務社會并且為經濟社會發展做貢獻，從而成為社會生活中不可或缺的重要組成部分，這也許就是現代大學制度建設的新內涵，也是現代大學賦有時代性的表現。

二、現代民辦大學制度建設的路徑選擇

在公共管理視角下如果政府對于政策和法規制定不健全，民辦高校自身管理不規范，往往存在制度缺失。因此從民辦高校所處的社會系統來看，政府與民辦高校之間有兩種不同層次的關系：一是民辦高校在政府合理調控和作用下健康繁榮發展；二是由于政府的錯位、越位等管理方式的不同束縛住了現代民辦高校的發展。處理好兩者之間的關系就顯得十分重要，現代民辦高校也正積極尋求解決與政府和諧發展的途徑和方法，建立健全的大學章程制度是一種大膽的嘗試和創新，也是解決如何建立現代民辦大學制度的重要載體。

（一）政府轉變教育管理職能，提供強有力的監督體制

在社會主義市場經濟下的民辦高等院校依然存在著政府在教育管理領域的“越位”和“錯位”等現象。政府對于社會管理一般在提供制度建設、社會秩序保障、完善和協調服務機能上發揮作用，對于高等教育管理上也提供了相應的法律法規保障，同時加強了對教育制度的管理和調控，通過財政撥款等措施來為各類教育事業提供經費，現階段對民辦高等教育事業也投入了更多的經費支持。政府對待民辦高等事業管理要正確把握度量，轉變管理理念，借鑒國內外先進經驗，將中介機構和組織引入到我國政府對民辦高等教育的管理上來，通過間接管理的方式改善治理關系和方式。積極發揮教育中介組織的作用，對民辦高等院校的教育質量進行合理評價，政府從宏觀上對民辦高等教育實施引導，并不直接進行具體事務的實施和操作。在民辦高校的財政資助方面，由于社會大眾對民辦性質的不理解和不確定性，經濟投入和財政支出都相對較少，民辦高校能在政策上得到支持，而資金支撐則要依靠學校自身發展。

（二）完善高校自身管理機制，建立現代民辦大學制度

現代民辦大學制度圍繞教學、科研和社會服務三大職能最終建立起來，而民辦高校自身的管理體制是限制和制約其發展的關鍵，民辦高等院校的自身實際情況也有所不同。民辦高校在運行過程中存在著自身的問題，例如民辦高校招生問題、收費標準問題、教學質量問題等方面。因此要建立一個合理、高效、穩定的運行機制，現代民辦大學制度建設是至關重要的。首先，民辦高校要確立“民辦”的教育定位，離不開政府的有力引導?，F代民辦大學的內部制度指的是建立完善的理事會或董事會制度，以及促進民辦高校內部激勵機制這兩方面的內容。其次，依據辦學體制的不同，實行黨委領導下的院長負責制或董事會領導下的院長負責制，同時加強學術委員會和教學委員會建設，發揮教授、專家在教學、科研決策中的作用。再次，發揮教代會、學代會、教職工大會的作用，加強民主管理，擴大系部管理職能，充分發揮系部的作用，改革人事分配制度。這些措施都很好地促進了民辦高校體制機制的創新，并且相互聯系，相輔相成。

（三）民辦高校建立現代產權制度，保護高校辦學自主權

著名學者E.菲呂博騰和S.佩杰威齊通過產權有關理論文獻進行總結，產權主要指由于物的存在而建立起來的使用者們之間相互影響的行為關系，不僅僅指人和物產生的關系。產權的主要功能就是幫助人形成他與其他人進行交易的預期，從而引導人們實現將外部性較大的內化為激勵。產權也存在著配置不合理導致的一系列問題。所謂“產權界定”是指“國家依法劃分財產所有權和經營權等產權歸屬，明確各類產權主體形式權利的財產范圍及管理權限的一種法律行為”“，誰投資、誰擁有產權”是產權界定的原則。也有些民辦高校的投資主體是多元化的，存在著顯性投資和隱形投資。例如省市政府的非連續資金投入，依托原先高校的品牌影響、教學與管理的投入，市政府及相關部門的無條件支持與配合。如何合理界定這些產權的歸屬，都是民辦高校持續發展亟待解決的問題。要建立完善的產權制度，省市政府作為主辦者和民辦高校要進一步明確與其之間的關系，完善科學合理、相互制約的法人治理結構，使其有效地發揮作用。

三、建立健全大學章程是現代民辦大學制度建設的重要載體

政府需要通過對高校的整體規劃、制定政策立法、合理評估和資助撥款等方式來實現政府的管理和服務職能，依法治校是進一步明確高校與政府的權責關系和范圍的重要方式。

（一）制定實施大學章程是依法治校的重要環節

現階段，我國大學內部治理過程中還存在很多不可回避的問題。如何理順政府與高校自身的關系，最根本的是要有治理和管理依據。引入適應現代大學發展的組織管理制度，都要以法律法規為根本。當前四個全面中要求要全面依法治國，高等教育事業也是國家建設的一個部分，應該遵循依法治校的基本原則，才能夠穩定、健康、長久發展。大學章程正是這樣一種法律性制度，是高校自我約束的內部法則。在制定大學章程的過程中，能夠全面并完善地分析高校所處的內外部的法理關系，合理處理高校內部治理的重要內容。以人為本是民辦大學章程制度建設的根本目標，能夠起到促進民辦教育發展，提升民辦學校教學水平，幫助其自身良好健康發展。這里談到的章程建設的主導者并不是政府，但是不能否認政府在對建設大學章程時所起到的重要作用。單純地認為大學章程建設僅僅是大學內部自身制度的建設的觀點是片面的，我們不僅要分析大學自身發展的內部原因，更要聯系發展過程中出現的問題存在的外部環境，這里就有政府、國家和社會以及市場經濟帶來的新的變革。實際上，政府和大學本身才是制定大學章程建設的真正主體，尤其是在民辦高等教育中建立合情合理的大學章程是十分重要的。建立健全的大學章程，是政府有效管理民辦高等學校的有效途徑之一。大學章程制度規定了大學內部治理的結構、學校與政府、學校與社會之間的關系。如何使民辦高校的發展適應政府、社會、學校自身的需要，制定完善的大學章程是一種十分理想的法律途徑，是對大學內外部治理結構相互連接的具體規定。大學章程在高校內部管理上有著不可替代的作用，是法律法規的基本要求，是高校管理的現實需要，也是建立現代大學制度的主要內容。

（二）大學章程是實現自主辦學管理的重要保證

積極尋求大學章程制度建設，正是一種合理合法規范大學建設的根本大法。建立大學章程，能夠有效地使大學擁有自主辦學的權利，在法律上成為一個獨立法人，也擁有獨立的辦學資格，這樣就能承擔起獨立的法律責任，另一方面還可以有效地協調好與政府之間的關系。建立大學章程，正是能夠解決這樣一個問題，既能避免政府過度使用權力，又能夠規制大學在法律范圍內進行內部事務管理，給大學自身一個開放寬松的自我管理空間。一定程度上來說，這擺正了政府對大學管理的角色問題，也滿足了大學進行自主管理的需求?，F代民辦大學制度的建設離不開國家與政府的制度設計，也同樣離不開高等院校自身的內部的管理。民辦大學可以更好地促進其從內部采用現代大學制度建設，而公共治理制度則可以更好地規范和約束國家和政府從外部為民辦大學發展提供保障。從民辦大學開始建立健全現代大學制度是一條高效、便捷的高等教育改革途徑。

作者：馬寧 單位：宿遷學院講師