海關行政管理制度

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海關是一個國家監(jiān)督管理進出口國境的貨物、物品和運輸工具并執(zhí)行關稅法規(guī)及其他進出口管制法令、規(guī)章的行政管理機關。其主要任務是依照國家法令對進出國境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運載上述貨物、物品及旅客進出境攜帶貨物、物品征收關稅；查緝走私；編制進出境統(tǒng)計。這是對當代海關的定義。然而，中國近代海關卻遠非這個定義所能涵蓋。在中國半封建半殖民的歷史背景下，近代海關的業(yè)務范圍非常龐雜，不但管理海關自身業(yè)務，而且旁及中國當時社會生活的各個領域。因此海關史的研究雜糅近代中國財政史、對外貿易史、港務史、洋務史和中外關系史等專門學科。正是由于近代中國海關的這種特殊性和復雜性，長期以來一直是中國近代史研究的重要問題之一，得到中外學者的廣泛關注。中國近代海關是最早采用西方管理體制進行運作的政府機構，管理體制以外籍稅務司制度為核心，在組織機構、人事管理和制度約束機制等方面獨具特征。然而，這方面的研究卻稍嫌不足，某些方面甚至仍是空白。我們知道，歷史研究的過程是個不斷填補空白的過程，是個不斷從歷史的經驗教訓中汲取營養(yǎng)的過程。本文根據(jù)有關史料，對中國近代海關行政制度的特點進行了論述，敬請方家指正。

一、中國近代新式海關的建立

清前期，東南沿海的反清復明勢力尚存，清政府在東南沿海的統(tǒng)治并不穩(wěn)固。為了鞏固東南海防，穩(wěn)定社會秩序，清政府采取“海禁”政策，嚴禁商民對外貿易。順治十二年（1655）六月，朝廷頒發(fā)禁海令，“嚴禁沿海省分，無許片帆入海，違者應置重典”。后來，隨著東南沿海一帶社會秩序的逐步穩(wěn)定，清政府開始允許局部地區(qū)進行對外貿易。清康熙二十三年(1684)，康熙下達開海令：“今海內一統(tǒng)，海宇寧謐，無論滿漢人等一體，令出海貿易，以彰富庶之治，得旨允行。”康熙二十四年（1685），清政府先后在廈門設閩海關、寧波設浙海關、廣州設粵海關、上海設江海關。各關設置一名海關監(jiān)督，由戶部奏派，為海關的最高官員，管理四口的進出口貿易。清初四關的設置標志著中國古代市舶貿易制度的結束和海關制度的開始。四口的海關稅則由“監(jiān)督酌量增減定例”，實行定額制度（即包稅制），規(guī)定各關的年度稅收定額，由各關監(jiān)督上繳戶部，多獎少補。以嘉慶四年（1799）為例，戶部規(guī)定的稅額為粵海關85.5萬兩、閩海關11.3萬兩、浙海關3.9萬兩、江海關4.2萬兩。這一數(shù)額的征收依據(jù)是各海關官員的申報。申報數(shù)額大概只相當于其征課總額的40%。一般情況下，清政府只能收到征稅總額的10%。乾隆二十二年（1757）以后，清朝的對外貿易政策出現(xiàn)重大變化，從原來的四海關自由貿易改為只許廣州一地進行對外貿易。這與西方資本主義要求擴大中國市場的要求相矛盾，并最終導致鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)。道光二十二年（1842），戰(zhàn)敗的清政府與英國訂立《江寧條約》。條約規(guī)定開放廣州、廈門、福州、寧波、上海五口為通商口岸，各締約國在各個口岸設置領事，管理本國商品的出入口稅。海關稅收經領事征收轉交中國政府。清朝政府在各口岸設立貿易管理官員。但這種官員并非專任，而是由地方官或海關監(jiān)督兼任。比如：廣州由粵海關監(jiān)督擔任，福州、廈門由福州將軍兼任，寧波由寧紹臺道臺兼任，上海由蘇松太道臺兼任。咸豐元年（1851），清政府下令廢止由西方人征稅的制度，由清政府派員直接征收。進出口貿易管理權乃一主權國家的主權體現(xiàn)。然而，清政府的海關體制不但存在著“制度上”的弊端，而且存在著“技術上”的缺陷。前者表現(xiàn)在清朝官員經常勾結外商、收受賄賂、私定稅率，造成海關稅收制度混亂不堪，私弊盛行。各地甚至各船稅率不一，甚至有“零關稅”的現(xiàn)象發(fā)生：由中國港口開出的“空船”在抵達英國時卻滿載茶葉；從英國開來的滿載棉布的商船，在抵達中國港口時卻認作“空船”。后者表現(xiàn)在清朝官員近代外貿知識和稅務知識的嚴重缺乏。然而，內憂外患的清政府根本無心也無力對海關的管理體制進行改造，在“條約口岸”的歷史背景下，中國海關的近代化注定要有外國人來解決。歷史選擇了上海作為海關改制的第一試驗場。在太平天國起義的背景下，咸豐三年（1853）9月7日，上海小刀會突然起事，縣令袁祖德被殺，兵備道吳健彰逃到租界。上海處于無政府狀態(tài)，海關關稅一時無人征收。面對這種局面，英國駐上海領事阿禮國（R.Alock）與美國、法國領事協(xié)商，提議在局勢未恢復以前，由三國領事代替中國官吏征收三國商人進出口貿易的關稅，得到了兩國領事的同意。于是，三國領事“越俎代庖”，自征自稅，命令本國商人用期票繳納關稅。英、法、美三國領事代征關稅稱為近代海關改制的先聲。小刀會起義被鎮(zhèn)壓以后，局勢逐漸得到恢復。咸豐四年（1854）2月9日，吳健彰在租界外蘇州河北岸設立了臨時海關，對進出口船只征收關稅。然而就在海關開始辦公的當天，英國商船無視臨時海關的存在，在吳淞口外裝載生絲2000包、茶葉8000箱，無稅而去。4月初，清政府在泥城的武裝沖突中戰(zhàn)敗，被迫允許英國商船自由進出上海口岸，他國效之。上海遂成為商品自由進出的自由港。“自由港”制度必不能為清政府所允許，這種態(tài)勢不會持續(xù)太久，遂要求各國領事督促本國商民在新的海關繳納稅收。阿禮國認為“普遍走私的那種‘自由的’制度是必須覓得另一種制度來代替。”阿禮國一方面與清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海關。他認為，新海關應該摒棄舊有的、由“無知”的中國人征稅的制度，容許“正直而警醒的分子”進入海關的行政組織，由“警醒”的“外國分子和中國官員聯(lián)合起來”共同管理海關。“由一位負責而可靠的外國稅務司作為三國的代表同中國行政官聯(lián)合辦事，這位稅務司由領事和蘇、松、太道會同委任，薪金要優(yōu)厚。”阿禮國的提議得到了美國公使麥蓮（MaLane）的贊同。咸豐四年（1854）6月21日，麥蓮在昆山會見兩江總督怡良，要求怡良贊同阿禮國的提議。怡良遂指示吳健彰盡快與英、美、法三國達成協(xié)議。6月29日，英、美、法三國領事與吳健彰締結《上海海關組織協(xié)定》。這是建立海關外籍稅務司制度的第一個法律文件。《上海海關組織協(xié)定》共計九條。其中，第一條規(guī)定：“茲因關監(jiān)督深知難得誠敏干練熟悉外國語言之人員，執(zhí)行約章關章上一切事務，惟有加入洋員，以資襄助。此項人員，應有道臺慎選遴委，道臺亦應予以信任事權，俾資改良一切。”雖然協(xié)定與三國共同簽署，但海關主管一職卻并非由三國人員共同擔任，而是由三國各選出一名代表擔任稅務司。阿禮國與美國駐上海領事穆菲（Murphy）聯(lián)合推薦法國人史亞實（ArthurSmith）為三國的代表出任稅務司。然而，法國領事以此事肇始、職責不明而拒絕。于是，吳健彰建議三國領事館各出一名人員聯(lián)合組成關稅管理委員會，共同管理海關事務。英國領事委任威妥瑪（ThomasFrancisWade）、法國領事委任史亞實、美國領事委任賈流意（LewisCarr）分別為三國的代表擔任稅務監(jiān)督（又稱司稅），共同主持海關事務。外籍人員入主江海關，標志著中國近代新式海關的初步建立。威妥瑪、史亞實和賈流意成為中國海關第一批洋雇員。大清帝國的關稅管理權從此逐步淪于外人之手。在長達一個世紀的漫長時間里，近代西方的海關行政管理制度逐被步引入到中國，開始了中國海關漫長的近代化歷程。咸豐八年（1858）11月8日，中英訂立《中英通商條約善后條約》規(guī)定“各口畫一辦理”、“任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務”。條約既已成立，遂馬上得到實施。咸豐九年（1859），江海關法籍稅務監(jiān)督愛棠（B·edan）和美籍稅務監(jiān)督費士（W.Fish）遭到清政府解雇，督辦洋務欽差大臣何桂清任命英國人李泰國為總稅務司，李泰國（HoratioNelsonLay）任命都德為江海關稅務司，外籍稅務司制度在江海關確立。此后，在赫德（RobertHart）的領導下英國人開始在各海關建立外籍稅務司制度，到1869年這一制度在全國范圍內已基本確立。二、近代海關的行政制度的組織結構和運行機制（一）海關行政組織主體框架新式海關建立之初，其組織結構和運行機制也并不健全。從1854年外籍稅務司制度初創(chuàng)到1948年外籍稅務司制度終結，其間經歷了一個漫長的歷史過程。在海關建制史中，1869年以前是海關建制初創(chuàng)時期。這一時期的海關行政機構可以用下圖來表示：