城市住房制度完善管理

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一、對1998年后我國城市住房制度改革的評價

(一)1998年國務(wù)院23號文的要點

國務(wù)院于1998年7月發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》。《通知》指出，深化城鎮(zhèn)住房制度改革的指導(dǎo)思想是：穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會化，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)居民日益增長的住房需求。推進(jìn)房改的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。

根據(jù)《通知》要求，1998年下半年開始停止住房實物分配，新建經(jīng)濟(jì)適用住房原則上只售不租。職工購房資金來源主要有：職工工資、住房公積金、個人住房貸款以及由地方財政、單位原有住房建設(shè)資金轉(zhuǎn)化的住房補(bǔ)貼等。

推行住房分配貨幣化，就是在實行住房補(bǔ)貼和住房公積金的基礎(chǔ)上，徹底取消原來的實物供給與配置方式，職工要解決居住問題就必須到房地產(chǎn)市場上購買或租賃，從而從根本上解脫國家和單位在住房供給問題上承擔(dān)的無限責(zé)任，以實現(xiàn)自住其力和住房供給市場化。

(二)1998年后住房制度改革的模式特征

1998年以后，在住房制度改革以市場化為取向的推動下，以市場為主導(dǎo)的住房供給模式基本形成，并且?guī)缀醺采w了整個城市社會。這個模式的主要特征有：其一，住房市場是一個龐大的供給平臺，它可以滿足各種不同的住房需求。其二，在這個平臺上，產(chǎn)權(quán)是交易對象，貨幣是媒介，價格是信號，公平競爭是運(yùn)行規(guī)則；在這些條件下，只有當(dāng)有效需求和有效供給相互契合時，價值才得以實現(xiàn)。其三，以市場為主導(dǎo)的住房供給模式的適用范圍是有限的，即市場化的住房供給只適用于有支付能力的人群。其四，住房供給以市場為主導(dǎo)存在著諸多風(fēng)險，其中包括供給結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險，權(quán)力與資本結(jié)盟的風(fēng)險等。

(三)對1998年后住房制度改革的評價

以市場為主導(dǎo)的住房供給制度在提高城市住房供給與配置效率方面作出了巨大貢獻(xiàn)。其主要表現(xiàn)為：第一，在一個較短的時期讓相當(dāng)一部分城市居民改善了居住條件，目前我國城市人均居住面積為20多平方米；第二，以市場作為住房供給和配置的平臺，可以滿足不斷增長的對住房的多樣性需求；第三，利用市場供給和配置住房，各級政府不僅大大減少了對住房的投資，并且通過發(fā)展住宅業(yè)取得了不少的經(jīng)濟(jì)收益，同時改變了城市面貌和硬件環(huán)境。

然而，在當(dāng)前我國的相關(guān)法律和產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度不健全的情況下，這個制度的運(yùn)行趨于異化，并且產(chǎn)生了以下弊端。

首先，這個制度的運(yùn)行遵循的是自住其力準(zhǔn)則和市場交換準(zhǔn)則，因此它所供給的住房主要針對有支付能力的城市人群，而將無自住其力能力的低收入人群或其他弱勢群體排除在外，從而使城市中的這部分群體得不到最基本的生活保障，造成城市社會在居住問題上的不和諧。

其次，在現(xiàn)有體制存在嚴(yán)重缺陷和發(fā)展取向重經(jīng)濟(jì)輕社會的情況下，它的運(yùn)行趨于異化，其集中的表現(xiàn)就是權(quán)力與資本的結(jié)盟。這種結(jié)盟，一方面造成供給方和需求方在權(quán)力(資源掌控權(quán)、市場話語權(quán)、市場調(diào)控權(quán))方面的嚴(yán)重不對稱，形成了供給強(qiáng)勢和需求弱勢，從而導(dǎo)致城市住房產(chǎn)業(yè)保障居住這一最基本社會功能的缺失：另一方面，促使住房產(chǎn)業(yè)演化為利益集團(tuán)瓜分城市土地等資產(chǎn)以及掠奪居民存款的工具，加劇城市貧富差距和城市社會的不和諧。

再次，在城市土地資源短缺的情況下，加上市場監(jiān)管不到位和市場趨利性本質(zhì)的引導(dǎo)，市場的供給往往會追求大房型、高總價，追求一次性銷售的業(yè)績而不是長期租賃的業(yè)績，從而造成住房供給結(jié)構(gòu)與有效需求結(jié)構(gòu)之間的不對稱，使整個城市房地產(chǎn)供求結(jié)構(gòu)失衡。

除此以外，以權(quán)力為支撐形成強(qiáng)勢的供給方可以將許多不合理的成本納入房價，并將其轉(zhuǎn)嫁給需求方，進(jìn)而造成房價增長的速度大大快于和高于城市居民財富的增長速度，使房價問題成為突出的經(jīng)濟(jì)問題和政治問題，并引起中央及方方面面的關(guān)注。

從以上分析中可以看出，以市場為主導(dǎo)的住房供給制度同科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會構(gòu)建的要求不相符，因此必須進(jìn)行制度的重新安排。2007年8月國家頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，從制度上強(qiáng)化了對低收入家庭的住房保障力度，能夠有效地解決住房制度中的“短腿”問題，有利于真正建立起造福于百姓的城市住房供給制度——保障+市場。

二、構(gòu)建保障+市場模式的理論要義與框架

(一)保障+市場制度的理論內(nèi)涵

從理論上講，保障+市場的城市住房供給制度，是指在對城市不同收入階層和住房消費(fèi)能力進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，以政府為主提供保障性住房作為住房供給的底線，以市場根據(jù)不同需求提供適銷對路的住房作為住房供給的主渠道，進(jìn)而形成保障有力，配置有效并兼顧效率與公平的和諧制度。其中，保障性住房主要由政府提供，其供給方式可以是廉租屋或租金補(bǔ)貼等，針對的是低收入人群和弱勢群體；一般的住房則由市場按照房地產(chǎn)的交易規(guī)則予以供給。當(dāng)然，一般情況下兩者是分工分頭操作，但不排除在一定條件下相互串聯(lián)運(yùn)作。

采用保障+市場制度的核心目標(biāo)，就是每個城市要在守住保障基本居住生活條件這條底線的基礎(chǔ)上，通過市場運(yùn)作最大限度地滿足居民的居住需求，不斷提高城市居住水平和生活質(zhì)量，充分體現(xiàn)構(gòu)建和諧社會與城市讓生活更美好的理念。因此，保障居住是首要和基本的任務(wù)，各級政府在向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)將搞好城市住房保障作為工作的重點。

(二)保障+市場制度的理論要義

1.解決功能缺失。住房的功能由經(jīng)濟(jì)功能、社會功能、生態(tài)功能所構(gòu)成。其中經(jīng)濟(jì)功能表現(xiàn)為創(chuàng)造價值、積累財富，引導(dǎo)要素合理配置和投資與融資；社會功能包括保障生存生活，構(gòu)建和諧社區(qū)，提高人造景觀；生態(tài)功能就是提供人與自然和諧的空間，倡導(dǎo)節(jié)約、環(huán)保與循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在這個功能構(gòu)成中，社會功能中的保障生存和生活是住房產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性功能，在任何時期、任何條件下都適用。作為生存發(fā)展的底線，政府的首要價值取向，就是要充分發(fā)揮住房產(chǎn)業(yè)保障生存生活的功能。至于經(jīng)濟(jì)功能是其次的。

2.克服“兩個失靈”——市場失靈和政府失靈。市場失靈除了市場壟斷造成以外，另外一種情況也不可忽略，即有效需求的購買力無法對應(yīng)高企的供給價格而無法促成交易。這種現(xiàn)象在以市場方式提供保障性住房的情況下尤為突出。因此市場失靈時政府必須介入，以保證社會的穩(wěn)定。當(dāng)然，城市住房問題全部由政府包下來必定造成政府失靈，這已為歷史所證明。在這種情況下必須運(yùn)用市場手段。構(gòu)建保障+市場的制度，就是要發(fā)揮政府和市場兩個積極性，并且分工合作，在有效提供住房保障的基礎(chǔ)上，使各個階層在住房問題上找到合適的位置，同時防止和克服“兩個失靈”帶來的不良影響。

3.推進(jìn)和諧城市建設(shè)。構(gòu)建保障+市場的城市住房供給制度，就是要彰顯社會發(fā)展的成果，促進(jìn)在居住問題上的社會公平，為低收入者和弱勢群體提供最基本的居住保障，同時讓這一人群享受改革開放的成果和社會的關(guān)愛，從而保障整個城市社會的穩(wěn)定與安全，并且進(jìn)一步促進(jìn)城市生態(tài)文明。

(三)保障+市場制度的框架

保障+市場的住房供給制度框架由保障性供給與市場供給兩個部分所組成，這兩個組成部分相對獨(dú)立運(yùn)作，但通過住房租賃市場又相互串聯(lián)(見圖1)，即政府提供租金補(bǔ)貼以后，讓一部分保障性住房的需求者到住房租賃市場上去解決自己的居住問題。

圖1

在這個制度中，住房的市場供給較好處理，只要按照價值規(guī)律規(guī)范運(yùn)作就可以了，在市場平臺上看不見的手會充分發(fā)揮作用。而住房的保障性供給要滿足保障性人群的需求，必須建立和完善三大機(jī)制。

1.甄別與進(jìn)入。在這個機(jī)制中核心的問題就是以一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法甄別出保障性人群，并將其劃入供給范圍。具體辦法包括：對收入水平進(jìn)行劃分，一種是以家庭收入的絕對值進(jìn)行劃分，另一種是按不同收入家庭數(shù)量的百分比進(jìn)行劃分；或者是確定人均住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，劃分保障性家庭收入水平線標(biāo)準(zhǔn)的做法較為普遍。

2.租金補(bǔ)貼。租金補(bǔ)貼的方式主要有三種。第一種是政府建房，以低租金方式出租給低收入家庭，又稱廉租或?qū)嵨锱渥猓坏诙N是政府向需保障的人群發(fā)放租金補(bǔ)貼，由其到住房租賃市場上自由選擇租房；第三種是混合型方式。從我國的國情看，應(yīng)建立租金補(bǔ)貼為主，實物配租為輔，充分發(fā)揮市場和政府兩個積極性的機(jī)制。

3.調(diào)整與退出。調(diào)整主要包括進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和水平予以合理的調(diào)整，但以不損害保障人群的利益為準(zhǔn)。另外，當(dāng)一部分低收入家庭的收入狀況有了好轉(zhuǎn)或明顯提高，則應(yīng)采取減少或取消補(bǔ)貼等方式讓其退出保障系統(tǒng)，從而為新的保障家庭騰出空間。

三、政府在保障+市場住房供給制度中的主要職能

在這個制度安排中政府的職能包括兩個方面。其一，建立好住房保障平臺，提高住房保障的能力。其二，監(jiān)管市場運(yùn)作，維護(hù)市場秩序，提高市場的規(guī)范化程度。在這兩大職能中，第一個職能是首要的，因為其符合公共服務(wù)型政府的要求；第二個職能是必要的，它的有效發(fā)揮能保證住房及整個房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

(一)政府在住房保障方面的主要職能

1.大力宣傳租房解困這一理念。政府應(yīng)理直氣壯地宣傳要根據(jù)家庭的實質(zhì)情況實行“梯度消費(fèi)”，尤其是低收入家庭，不要擠到買房的怪圈里，可以通過租賃房屋過上小康日子。政府各部門要想方設(shè)法擴(kuò)大租賃住房的供給。這種宣傳和政策可以使政府從目前房地產(chǎn)市場、房地產(chǎn)價格的負(fù)面效應(yīng)中解脫出來，使政府在解決中低收入家庭住房領(lǐng)域真正起到作用，使低收入家庭感到政府是在幫助他們解決困難。

2.建立保障性住房供給的標(biāo)準(zhǔn)體系及相關(guān)機(jī)制。首先應(yīng)適度提高標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大保障群體的范圍。其具體做法是按照城市居民的收入水平和政府的財力，明確劃分住房保障范圍，并且在鎖定保障規(guī)模的條件下，制定住房保障供給的分階段推進(jìn)政策和措施。

其次建立和完善享受保障性住房人群的進(jìn)入和退出機(jī)制：第一要建立保障性住房供給臺賬，科學(xué)劃分進(jìn)入這一體系的對象和租住人群的征信檔案；第二必須建立嚴(yán)格審查、登記制度，確保對象認(rèn)定的可靠性；第三應(yīng)該建立動態(tài)的退出機(jī)制，即當(dāng)保障對象的收入水平超出保障標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)提供退出渠道，從而保證住房保障體系的滾動運(yùn)作。

3.從經(jīng)濟(jì)上提高低收入者的支付能力。解決住房問題歸根到底是要解決職工買房、租房的支付能力問題。現(xiàn)在除了房價確實有些泡沫外，最主要問題是收入與房價的匹配問題。對大多數(shù)“工薪階層”而言，最希望是提高收入，以便能更好地改善居住條件，因此政府就要調(diào)整有關(guān)規(guī)章制度，提高職工收入或提高職工對住房的支付能力。具體的做法包括在政府規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)適度考慮住房支出，提高最低收入職工工資中的住房含量，幫助低收入家庭提高支付能力；鼓勵企事業(yè)單位提高對職工的住房補(bǔ)貼，這部分補(bǔ)貼可以稅前列支，同時對職工取得的住房補(bǔ)貼不列入“個調(diào)稅”范圍。

4.優(yōu)化現(xiàn)有的公積金制度。隨著情況的變化公積金的運(yùn)作也要跟隨形勢的發(fā)展有所創(chuàng)新。原來規(guī)定住房公積金僅僅用于買房，不能用于其他住房支出，也不能用以支付房租。低收入家庭本身收入有限，在扣除了住房公積金后，再要支付房租，形成雙重房屋支付費(fèi)用，顯然并不十分有利于低收入家庭收支安排。我們建議，調(diào)整現(xiàn)有公積金的制度，可以允許對于家庭平均收入線以下家庭可以申請將當(dāng)月60％的住房公積金通過轉(zhuǎn)賬形式支付房租(不能提現(xiàn))，留下40％住房公積金繼續(xù)存在公積金中，以備將來買房之用。同時還要擴(kuò)大“公積金”覆蓋面。應(yīng)該盡可能將進(jìn)城務(wù)工人員也列入公積金保障范圍之內(nèi)，使之同市民一樣享受住房公積金待遇。當(dāng)然，這需要以文件或條例規(guī)定，要求任何企業(yè)、任何單位只要在該城市支付工資達(dá)一年以上(即不是臨時工)，就必須為其職工交繳公積金，這一方面是為了擴(kuò)大公積金交繳面，更重要的是為了維護(hù)中低收入職工的住房利益。

5.采用優(yōu)惠機(jī)制，解決特殊困難人群。要解決中低收入家庭住房困難，政府要區(qū)別情況，分別對待，對有些特殊人群政府應(yīng)該想方設(shè)法，采取多種形式來幫助此類家庭。

(1)在工業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)允許建一些類似以前的職工宿舍，以解決低收入家庭甚至外來工的居住問題。各大城市在郊區(qū)開發(fā)了大批工業(yè)園區(qū)，吸引了大量職工前去就業(yè)，然而這些地方位置離市中心相對較遠(yuǎn)，來回并不方便，可以允許在工業(yè)園區(qū)內(nèi)鼓勵企業(yè)建造一些類似于以前職工宿舍的住房，標(biāo)準(zhǔn)比現(xiàn)在的商品房、動遷房為低，讓職工有一個就近安居的條件。當(dāng)然，在這些宿舍中也會有低收入家庭成員，這也從一個側(cè)面解決了一部分家庭的住房困難。因此，要從政策上完善和形成制度使相當(dāng)一批人(包括外來工)能在工業(yè)園區(qū)安下心來工作，使他們的住房也有一個落實。

(2)解決老年人的住房困難。在住房條件困難戶中，有相當(dāng)一部分是老年人或與子女共同居住的家庭。解決老年住房困難可以附帶解決中低收入家庭住房困難。可以選擇三代混住一戶的困難家庭，如果老年人有退休收入，且收入穩(wěn)定，政府可以采用讓老年人進(jìn)入養(yǎng)老院、補(bǔ)貼進(jìn)入老年公寓的方法來從該戶家庭中遷出老年人，這樣就可以使該戶居住面積抬高，以解決家庭中其他人員的居住困難。當(dāng)然這種做法的實際操作需要遷出的老年人同子女們訂立協(xié)議，以保證遷出老年人的生活補(bǔ)貼，平衡子女之間的利益，以及保證此類協(xié)議長期有效執(zhí)行。

(二)政府在監(jiān)管市場、維護(hù)市場秩序方面的主要職能

1.完善城市住房市場的法規(guī)體系，以法治市。除了進(jìn)一步完善住房銷售方面的法規(guī)以外，更要加快對住房租賃的立法步伐，如可以在現(xiàn)有房地產(chǎn)法規(guī)的基礎(chǔ)上制定和出臺《城市住房租賃法》，其內(nèi)容應(yīng)包括租賃性住房建設(shè)的促進(jìn)和住房租賃的保護(hù)等。政府通過完善法規(guī)體系來保障各市場主體的利益，以及市場運(yùn)作的穩(wěn)定性。

2.通過對信息的監(jiān)管來有效監(jiān)控城市住房市場。其一，建立和完善住房交易平臺，并且使其同登記制度鏈接從而使交易信息得以公開，并且讓交易行為受到登記制度的約束。其二，定期在權(quán)威的媒體上公布價格信息，減少信息不對稱給消費(fèi)者形成的誤導(dǎo)等；其三，加強(qiáng)信息的分析研究，防止市場的不正常擾動，同時為調(diào)控提供科學(xué)的依據(jù)。

3.打擊住房市場中的過度投機(jī)。打擊過度投機(jī)的有效辦法是稅收。我們認(rèn)為，國家和政府應(yīng)對住房及房地產(chǎn)稅收制度進(jìn)行重新設(shè)計，其重點不是流通階段征稅，而是保有階段的征稅，即對除一套自住以外的其他住房按超額累進(jìn)方式征稅，這樣能較好地抑制過度投機(jī)。當(dāng)然稅收制度的重新安排必須建立在有效的房地產(chǎn)評估機(jī)制之上。除此以外，對違法違規(guī)的市場行為政府部門應(yīng)利用其執(zhí)法權(quán)予以懲處，以維護(hù)正常的市場秩序。