廉租制度改革方向管理

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改革開放以來，隨著市場(chǎng)化改革的深入，住房市場(chǎng)改革也趨于深入，國(guó)家逐步放棄了原有單位統(tǒng)包、統(tǒng)攬的實(shí)物福利分房制度，逐步轉(zhuǎn)向?yàn)橐允袌?chǎng)化供求為主、國(guó)家福利和集體福利為輔的住房格局，具體表現(xiàn)為商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、職工居民集資建房等多層次的住房保障體系，收入較高的社會(huì)群體通過商品購(gòu)買形式購(gòu)買商品房從而改變住房條件，中低收入群體則可以申請(qǐng)、購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，而對(duì)于收入低、住房條件差，且收入與生活缺乏穩(wěn)定性保障的群體則可以申請(qǐng)、租用政府提供的廉租房來改善居住條件。所謂廉租房，是指政府向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭，提供租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾木哂猩鐣?huì)保障性質(zhì)的住房。廉租房是政府為解決住房條件差、收入水平低的家庭住房問題而專門設(shè)置的一項(xiàng)福利性住房分配制度。①

一、廉租——福利均衡與公共品效應(yīng)

基于邊際效用遞減的原則，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)收入分配機(jī)制有利于將購(gòu)買力從富人向窮人轉(zhuǎn)移時(shí)，必將增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利，任何能增加國(guó)民收入而不減少窮人在其中占有的絕對(duì)份額的措施，或者使窮人占有的絕對(duì)份額增加，而不減少國(guó)民收入的措施，都一定會(huì)增加社會(huì)福利?，F(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)福利的最大化與均衡是社會(huì)福利發(fā)展的最終目標(biāo)。②廉租制度是一種典型的由國(guó)家主導(dǎo)的收入再分配制度，而這種制度在不減少社會(huì)總福利的前提下，將富人和中等收入家庭的部分收入通過轉(zhuǎn)移支付，提高低收入人群獲取住房權(quán)益的能力或者降低低收入人群獲取住房權(quán)益的成本，是典型的帕雷托福利改進(jìn)，而完善的廉租制度最終將有利于實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的社會(huì)福利均衡目標(biāo)。

不僅如此，住房還是人的基本生存需要，是人生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是人最基本的權(quán)利。美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛指出，人的需求從低層次到高層次依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。其中對(duì)食物、水、空氣和住房等需求都是生理需求，這類需求的級(jí)別最低，人們?cè)谵D(zhuǎn)向較高層次的需求之前，總是盡力滿足這類需求。當(dāng)前，房?jī)r(jià)高、住房難，住房問題已經(jīng)成為社會(huì)新的“三座大山”之一，住房權(quán)作為人尤其是社會(huì)低收入群體所應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)一步被凸顯了出來?！熬诱哂衅湮荨辈粌H是社會(huì)福利均衡與最大化的要求，更是人類生存與發(fā)展的基本要求，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)應(yīng)是政府合法性的根本考量標(biāo)準(zhǔn)之一。

公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，住房不具有絕對(duì)的非排他性，在住房市場(chǎng)化成熟的市場(chǎng)環(huán)境中，住房是一種自由買賣的商品。但是，經(jīng)典的價(jià)格與供求理論卻因住房產(chǎn)品的特殊性而不能充分作用，住房因?yàn)槭巧鐣?huì)基本的生活品，是保障社會(huì)成員居住權(quán)所必需的，因而，住房的配置也具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這就要求政府適當(dāng)參與其供求活動(dòng)。同時(shí)，住房是商品和社會(huì)保障品的綜合。住房的商品性主要體現(xiàn)在：它既有滿足人們居住需求的使用價(jià)值，又有建造住房所花費(fèi)的社會(huì)勞動(dòng)凝結(jié)而成的價(jià)值，是使用價(jià)值和價(jià)值的統(tǒng)一體。然而住房如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)一樣，對(duì)于低收入群體的住房問題需要政府實(shí)行特別政策和制度保障，并納入到整個(gè)社會(huì)保障體系之中，成為國(guó)家社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。而這一點(diǎn)已被西方國(guó)家的住房公共政策變革取向所證實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)住房問題有一個(gè)共同的立場(chǎng)，即強(qiáng)調(diào)住房的公共產(chǎn)品的特性，因而政府對(duì)解決住房問題尤其是低收入家庭住房問題責(zé)無旁貸。

綜上可見，社會(huì)成員住房的獲得，雖然主要依靠市場(chǎng)機(jī)制供求滿足，但另一方面，政府在保障社會(huì)成員尤其是社會(huì)低收入群體的居住權(quán)方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。作為解決住房條件差、收入水平低的家庭住房問題而專門設(shè)置的一項(xiàng)福利性住房分配制度，廉租制度成為政府提供公共產(chǎn)品、保障社會(huì)成員基本住房權(quán)利的重要方式，在中國(guó)有其存在的必然性。第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰，各類要素和財(cái)富有集中的傾向，社會(huì)發(fā)展不均衡、收入分配不均衡，社會(huì)階層收入差距拉大，部分低收入社會(huì)成員靠自己的財(cái)富積累根本無法實(shí)現(xiàn)居住權(quán)，更不要奢談?chuàng)碛凶》克袡?quán)了。而廉租制度通過提供實(shí)物補(bǔ)貼或者貨幣補(bǔ)貼，增強(qiáng)了這部分群體實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的能力。第二，由于遺傳、自然更替、社會(huì)創(chuàng)傷等因素造成部分群體無法獲得穩(wěn)定的工作和收入，這部分人或是天生存有生理缺陷，或是因年老已經(jīng)失去勞動(dòng)能力，或是因社會(huì)創(chuàng)傷而造成失去勞動(dòng)能力，從而根本沒有能力實(shí)現(xiàn)居住權(quán)。第三，家庭結(jié)構(gòu)釋放而造成的住房權(quán)無法實(shí)現(xiàn)，主要是由于隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和觀念的變化，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢(shì)明顯，原有家庭結(jié)構(gòu)中年輕人主動(dòng)脫離父母而單獨(dú)居住，這部分人由于工作和收入尚缺乏穩(wěn)定性，短期內(nèi)住房權(quán)的保障存在很大困難。當(dāng)然，這部分人由于年輕而且掌握現(xiàn)代化知識(shí)和技術(shù)，所以，大部分學(xué)者認(rèn)為他們更應(yīng)該進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買商品房，而事實(shí)也是如此。第四，城市擴(kuò)張導(dǎo)致的住房權(quán)無法保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度加快，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這個(gè)群體是市民化的主要力量，但由于他們從事的多是待遇低、穩(wěn)定性差、缺乏保障的工作，他們收入低，購(gòu)買房屋的可能性較小，其在城市住房權(quán)利往往得不到保障，而其子女即第二代農(nóng)民工住房權(quán)得不到保障的問題更嚴(yán)重，影響也更大。

所以，廉租制度是住房商品化、市場(chǎng)化的重要補(bǔ)充，而且已經(jīng)被認(rèn)為是抑制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)、保證低收入群體住房權(quán)利的主要途徑。而當(dāng)前爭(zhēng)論最多、實(shí)踐中遇到最難的問題則是廉租模式的選擇——實(shí)物補(bǔ)貼還是貨幣補(bǔ)貼？哪個(gè)更多一點(diǎn)？怎樣才是一個(gè)合意的廉租組合供應(yīng)模式？

二、廉租供應(yīng)模式比較——實(shí)物與貨幣的選擇

(一)廉租供應(yīng)模式——概念、模型與結(jié)論

廉租制度是一種社會(huì)保障措施，是由政府承擔(dān)市場(chǎng)費(fèi)用與居民支付能力的差異，解決部分居民對(duì)住房支付能力的不足?，F(xiàn)階段廉租房制度主要有兩種供應(yīng)模式：實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼。

廉租房實(shí)物配租是指有關(guān)部門先建好廉租房，然后再向租戶按照廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金，以解決城市最低收入家庭的住房問題。對(duì)于滿足廉租對(duì)象的最低收入家庭在經(jīng)過審核入住后，需要交納一定的管理費(fèi)用及維修費(fèi)以保障廉租房的正常使用，政府不需要在住房方面提供額外的補(bǔ)助。③實(shí)物配租的租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，原則上將按照最低收入家庭收入的5％確定。某些地方考慮到廉租房房源不足的現(xiàn)狀，實(shí)物配租一般實(shí)行輪候制。當(dāng)廉租對(duì)象家庭不再滿足受保障條件時(shí)，限期6個(gè)月騰退廉租住房。廉租房貨幣補(bǔ)貼是指對(duì)大多數(shù)最低收入家庭，政府按照市場(chǎng)價(jià)發(fā)放一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)貼，住戶自行尋找房源。以上海市為例，上海市對(duì)滿足受保障家庭的補(bǔ)貼額是以補(bǔ)貼面積乘以補(bǔ)貼單價(jià)計(jì)算，補(bǔ)貼面積為政府規(guī)定的配租標(biāo)準(zhǔn)面積與原住房面積的差額，補(bǔ)貼單價(jià)以每月每平方米計(jì)算，根據(jù)市場(chǎng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)承租者不再滿足受保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一經(jīng)核實(shí)立即停止發(fā)放廉租房租金補(bǔ)貼。④

由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民的住房狀況存在差異，廉租對(duì)象在全國(guó)范圍內(nèi)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是各地方根據(jù)自己的實(shí)際情況制定的。以上海市為例，承租對(duì)象須具備以下幾個(gè)條件：一是月收入低于280元/人的標(biāo)準(zhǔn)，并已接受民政部門連續(xù)救助6個(gè)月以上；二是人均居住面積在5平方米以下；三是要有本市常住戶口，并至少有1人取得本市非農(nóng)業(yè)常住戶口5年以上，其他人員遷入滿1年以上；四是家庭人口為兩人或兩人以上，具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或扶養(yǎng)關(guān)系。⑤

根據(jù)兩種補(bǔ)貼模式的特點(diǎn)建立假設(shè)與模型：⑥

假設(shè)一：實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼都能產(chǎn)生效用，由于效用的無差異性，兩種補(bǔ)貼模式可以相互替代；

假設(shè)二：實(shí)物補(bǔ)貼不可轉(zhuǎn)移，即不可轉(zhuǎn)售他人，從而換取其他形式產(chǎn)品所帶來的效用；

假設(shè)三：貨幣補(bǔ)貼具有可轉(zhuǎn)移性，即貨幣持有者可以根據(jù)效用比較自由作出使用決策；

假設(shè)四：收入極低條件下，住房補(bǔ)貼不是受補(bǔ)貼效用最大的商品，吃、穿等最為基本生存需要帶來效用更大；

根據(jù)上述假設(shè)，建立模型比較兩種廉租供應(yīng)模式，如圖1

圖1實(shí)物補(bǔ)貼與現(xiàn)金補(bǔ)貼的效用比較

圖1中，實(shí)物補(bǔ)貼政策下，消費(fèi)者選擇C點(diǎn)，C點(diǎn)與F點(diǎn)(無差異曲線與效用曲線的切點(diǎn))的效用相同。相等的補(bǔ)貼額度，現(xiàn)金補(bǔ)貼使預(yù)算線向上移動(dòng)，消費(fèi)者選擇E點(diǎn)，E點(diǎn)效用高于F點(diǎn)。這個(gè)結(jié)論并不是隨意定位無差異曲線的結(jié)果，而是體現(xiàn)了微觀經(jīng)濟(jì)的基本原理。消費(fèi)者更傾向于選擇現(xiàn)金，是因?yàn)楝F(xiàn)金提供了更多的消費(fèi)選擇?，F(xiàn)金補(bǔ)貼允許消費(fèi)者選擇點(diǎn)E或新預(yù)算線上的其他任意點(diǎn)，除C點(diǎn)之外的任意點(diǎn)的效用都高于實(shí)物補(bǔ)貼的效用。

通過模型分析可知，在通常情況下貨幣補(bǔ)貼所帶來的效用高于實(shí)物補(bǔ)貼，所以，從提高受補(bǔ)貼群體的效用與福利的角度來看，建立貨幣補(bǔ)貼模式更能提高全社會(huì)福利。

(二)兩種模式具體比較與實(shí)物補(bǔ)貼為輔的必要性

1.對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)及房地產(chǎn)市場(chǎng)影響的比較

進(jìn)行實(shí)物配租新建廉租房有利于加快經(jīng)濟(jì)的自主增長(zhǎng)，抑制房?jī)r(jià)的瘋狂增長(zhǎng)。目前，中國(guó)房地產(chǎn)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)占整個(gè)GDP增長(zhǎng)的1/3左右，對(duì)地方政府財(cái)政的貢獻(xiàn)更大。政府大規(guī)模投入房地產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)行廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，使得房地產(chǎn)得以維持持續(xù)發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)因此可以更多地建立在自主發(fā)展的基礎(chǔ)上，減輕經(jīng)濟(jì)對(duì)外部市場(chǎng)的依賴。而且有研究表明，廉租房供給和房?jī)r(jià)成反向關(guān)系，廉租房供給每增加5％，就會(huì)使房?jī)r(jià)下降3％～4％。當(dāng)政府向社會(huì)提供了大量的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)，相當(dāng)一部分老百姓就沒有必要再去購(gòu)買商品房，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理商品房需求減少，價(jià)格上漲就受到了制約。新加坡的經(jīng)驗(yàn)表明，政府廉租屋的建設(shè)可以有效抑制房?jī)r(jià)，降低勞動(dòng)力成本，維持長(zhǎng)時(shí)間的比較優(yōu)勢(shì)。⑦但廉租房建設(shè)可能會(huì)形成價(jià)格多軌局面，傷害市場(chǎng)機(jī)制，降低市場(chǎng)效率。

若房供不應(yīng)求，若政府只給予貨幣補(bǔ)貼，不再建設(shè)廉租房，必將導(dǎo)致房屋供給下降，相對(duì)住房需求增大。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，供不應(yīng)求時(shí)必將導(dǎo)致房屋租金價(jià)格的上漲。而在房源供給充分的情況下，廉租房貨幣補(bǔ)貼更順應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，從1998年起中國(guó)確定了住房分配領(lǐng)域貨幣化和市場(chǎng)化的改革目標(biāo)，廉租房作為一種住房保障形式，貨幣補(bǔ)貼即可滿足解決最低收入家庭的住房問題，又不會(huì)出現(xiàn)傷害市場(chǎng)機(jī)制，降低市場(chǎng)效率的情況。

2.政府實(shí)施意愿的比較

作為理性主體，政府在現(xiàn)實(shí)中更傾向于“貨幣補(bǔ)貼”而不再忙于“建房子”。高價(jià)土地出讓金及房地產(chǎn)稅費(fèi)收入是地方政府財(cái)政收入的重要部分，相當(dāng)多的城市土地出讓金收入已經(jīng)占到財(cái)政收入的50％左右，土地收益成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。而建設(shè)廉租房，提供實(shí)物配租，地方政府不但得不到收益，反而要拿出土地，短期內(nèi)投入大量資金，使用大量人力、物力，因此地方政府相關(guān)部門對(duì)廉租房建設(shè)缺少積極性。

而廉租房貨幣補(bǔ)貼具有操作簡(jiǎn)便，政府一次性投入少，群眾受益面廣的優(yōu)點(diǎn)。貨幣補(bǔ)貼短期成本相對(duì)低得多，在投入相同的資金來解決低收入家庭的住房問題時(shí)，采取貨幣補(bǔ)貼方式比實(shí)物配租方式的覆蓋面大得多，可以讓更多的社會(huì)成員分享到廉租房福利。

3.受廉租補(bǔ)貼家庭意愿的比較

在有充足房源的情況下，即市場(chǎng)上低標(biāo)準(zhǔn)住房的房源供給充分，不至于因競(jìng)爭(zhēng)激烈而推動(dòng)房租上漲超過受保障家庭支付能力的情況下，實(shí)物配租的效用要低于貨幣補(bǔ)貼的效用。正如上文模型分析結(jié)論所述，通常情況下，貨幣補(bǔ)貼所帶來的效用要大于實(shí)物補(bǔ)貼。這是因?yàn)樨泿叛a(bǔ)貼提供的現(xiàn)金可使受保障家庭有更多的消費(fèi)選擇，能在較大程度上滿足低收入家庭各自不同的居住需求。承租戶可以根據(jù)自己的實(shí)際需要，如考慮到距離工作地點(diǎn)的遠(yuǎn)近，子女上學(xué)的便利性等因素，在市場(chǎng)上選擇適當(dāng)?shù)某凶獾攸c(diǎn)。

而廉租房實(shí)物配租不能保障低收入家庭的選擇權(quán)，政府選定的建房區(qū)域可能離市中心較遠(yuǎn)，會(huì)給這些家庭上班、小孩上學(xué)、照顧老人等帶來極大不便。而且從長(zhǎng)期看，廉租房小區(qū)容易導(dǎo)致社會(huì)不同階層在空間上的分化和隔離，也有可能出現(xiàn)“貧民區(qū)”，這會(huì)加強(qiáng)最低收入家庭成員的自卑感，而且也不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

4.廉租房退出機(jī)制難易的比較

政府干預(yù)市場(chǎng)不是隨意、無限和永久的，廉租制度僅是房屋商品化的階段性補(bǔ)充形式，所以，建立廉租房退出機(jī)制是完善廉租房運(yùn)作機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，通過退出機(jī)制建立，可以完善多層次的住房供應(yīng)體系。它使不同收入水平的城鎮(zhèn)居民都能有與其收入水平適應(yīng)的住房供應(yīng)渠道，對(duì)于防止利用廉租房名義進(jìn)行尋租等不良行為有著積極作用。但在實(shí)物配租中存在著騰退住房的現(xiàn)實(shí)困難。雖然各地均規(guī)定不符合條件的承租戶應(yīng)在一定期限內(nèi)(通常為6個(gè)月)騰退廉租房，否則處以罰款。但由于政府不可能采取強(qiáng)制措施進(jìn)行騰退，且承租家庭的收入較低，不可能繳納罰款，因而騰退工作開展不力較為普遍。

而在貨幣化補(bǔ)貼的模式下，政府只需周期性地審核租賃資格、租賃房屋和租賃協(xié)議，以及負(fù)責(zé)租金補(bǔ)貼的發(fā)放工作等，廉租戶一旦收入增加，或被發(fā)現(xiàn)虛報(bào)收入，失去租賃條件時(shí)，就只需要停發(fā)廉租租金補(bǔ)貼即可，這既節(jié)約了管理成本又提高了工作效率。⑧

5.實(shí)施情況的比較

如前文所述，政府更傾向于貨幣補(bǔ)貼，這種管理簡(jiǎn)單化的傾向在現(xiàn)實(shí)中也得到了驗(yàn)證。據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，2005年，全國(guó)有70個(gè)地級(jí)以上的城市廉租房建設(shè)交了白卷。資料顯示，截至2005年底，廉租房建設(shè)投資不足商品房投資的2％，全年投入的低收入家庭住房保障資金不足20億元。截至2005年底，北京市享受廉租住房保障的1.4萬多戶家庭中，采用租賃住房補(bǔ)貼或變相補(bǔ)貼的家庭占到了99％以上，而政府廉租房實(shí)物補(bǔ)貼的家庭還不到1%。很多城市廉租房供應(yīng)模式如同北京，已經(jīng)確立了以貨幣補(bǔ)貼為主實(shí)物配租及其他補(bǔ)貼方式為輔的廉租房供應(yīng)模式。

綜上可見，貨幣補(bǔ)貼應(yīng)是廉租供應(yīng)模式的主要形式，但實(shí)物補(bǔ)貼形式在現(xiàn)實(shí)條件下有其不可替代性，實(shí)物補(bǔ)貼應(yīng)是貨幣補(bǔ)貼重要的補(bǔ)充模式，廉租補(bǔ)貼應(yīng)是貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物補(bǔ)貼的組合方案。

三、改革取向——合意的貨幣與實(shí)物補(bǔ)貼組合方案

但是，簡(jiǎn)單的認(rèn)為改革的取向就是建立貨幣補(bǔ)貼為主、實(shí)物補(bǔ)貼為輔的廉租供應(yīng)模式顯然是不全面的，因?yàn)樨泿艦橹鞯牧夤?yīng)模式需要前提條件，即市場(chǎng)上低標(biāo)準(zhǔn)住房的房源供給充分，不致因競(jìng)爭(zhēng)激烈而推動(dòng)房租上漲超過受保障者支付能力。否則，貨幣補(bǔ)貼較之實(shí)物補(bǔ)貼的優(yōu)越性就不明顯，效用甚至低于實(shí)物補(bǔ)貼。