城鄉義務教育差距管理

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[摘要]城鄉義務教育均衡發展是落實科學發展觀、縮小城鄉公共產品供給差距的客觀要求。文章分析了我國城鄉義務教育的主要差距及其成因，從加大財政投入、完善農村義務教育管理體制、建立城鄉義務教育資源互動與共享的運行機制等幾個方面提出促進城鄉義務教育均衡發展的對策。

[關鍵詞]城鄉義務教育；差距；均衡；對策

義務教育是根據法律規定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。我國義務教育階段在校生近.8億人，其實施程度、公平狀況和教育質量，關系到基本人權的保障和教育公平的實現。然而長期以來，我國城鄉義務教育差異顯著，突出表現在經費投入、師資水平、辦學條件和教育質量等方面。這種差距加劇了城鄉義務教育發展的失衡，阻障了義務教育目標的實現。本文分析了當前我國城鄉義務教育的差距及其原因，并提出促進我國城鄉義務教育均衡發展的對策。

一、我國城鄉義務教育的主要差距

從根本上講，教育均衡發展是通過合理配置辦學經費、設施和師資力量、生源等物力和人力資源，實現教育資源供給與需求的均衡。我國城鄉義務教育差距集中表現在三個方面：

(一)經費投入上的差距

從我國999-004年中小學生均預算內教育經費配置情況看(表)，普通小學和普通初中的生均預算內教育事業費城鄉差異比較明顯。城市普通小學的生均預算內教育事業費從999年的44.78元增加到004年的9.元，農村普通小學的生均預算內教育事業費從999年的345.77元增加到004年的03.80元；城市普通初中生均預算內教育事業費從999年的639.63元增加到004年的46.07元，農村普通初中生均預算內教育事業費從999年的508.58元增加到004年的073.68元。整體上看，城鄉義務教育生均預算內教育事業費都呈現上升趨勢，但是，城鄉生均教育經費差距顯著，999～004年，城市普通小學、初中生均預算內教育事業費均高于農村。

(二)師資的差距

師資的數量、質量在很大程度上決定著一個地區的教育水平。城鄉師資差距集中反映在數量、質量、穩定性三個方面。

數量：教師資源城鄉分布不均衡，偏遠農村地區教師缺編嚴重。從00年的情況看，全國小學平均生師比為.04：，其中，城市小學生師比8.74：，農村小學生師比為.88：。全國初中平均生師比9.9：，其中，城市初中生師比為6.67：，農村初中生師比為0.6：。農村生師比高，教師缺乏，內部效益低。從學科分布看，農村教師結構性缺編的整體情況比城市嚴重，各科均缺編的學校幾乎占／3以上，其中，以短線學科的教師最為緊缺，如專職音樂美體教師，計算機、英語等學科專任教師，各地普遍較缺。農村教師的結構性缺編，既加重了教師負擔，同時也不利于教學質量的提高。

質量：優質教師資源城鄉分布極不均衡，表現在義務教育學校的中級及以上職稱教師比例，城鄉差距較大。004年，農村小學高級教師的比例為35.9％，農村初中一級及以上職務教師的比例為3.3％，分別比城市低8.9和4.5個百分點。另外，代課教師主要在農村。00年，全國普通小學代課教師58084人，其中農村55394人，占88.74％。

3穩定性：農村教師工作變動頻繁，穩定性較差。相對于城市教師，農村教師工作變動頻繁，優秀教師流失嚴重。據調查，高達4.36％的農村教師打算調動工作。農村教師的不合理流動，加劇了農村學校教師短缺的矛盾，降低了農村教師隊伍的整體素質，使得優質教師資源在城鄉之間的分布更加不均衡。

(三)辦學條件的差距

學校的理科實驗、音體美、計算機等教學設備的配置水平，會直接影響到課程教學質量提高和學生基本技能的培養。目前，農村義務教育生均教學儀器設備值過低，城鄉差距過大，已經成為教育資源配置不均衡的突出問題。004年，小學生均教學儀器設備值城鄉之比為.9：；初中生均教學儀器設備值城鄉之比為.4：。另外，農村學校危房問題也十分突出。00年全國普通中學、小學校舍危房面積中農村校舍危房面積就占到總面積的49.86％和8.73％。以上因素，影響了農村學校辦學整體水平的提高。

二、影響城鄉義務教育均衡發展的主要因素

造成城鄉義務教育資源分配不均衡的原因是多方面的，既有歷史遺留的原因，也有人為的原因；既有外部條件因素，也有政策因素以及教育本身的因素。根據考察和綜合分析，我們認為，導致城鄉義務教育非均衡發展的主要因素有以下幾個方面：

(一)自然環境和經濟社會發展水平的制約

相對于城市，農村交通閉塞，經濟發展較為落后。農村教育作為農村經濟社會發展的子系統之一，其發展必然受環境和發展水平制約。隨著市場經濟體制的建立與完善，特別是新農村建設戰略的實施，城鄉分割局面逐漸打破。但在現實中消除城鄉差距、改變城鄉二元現象將是一個長期的過程。

(二)現行義務教育投資管理體制不健全

我國現行的義務教育投資管理體制是實施“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，這種教育投資體制存在諸多的不足和缺陷。首先，義務教育經費分擔主體責任不明、層次較低。一方面政府在義務教育經費投入中所占的份額較低，家庭反而分擔了較大份額的義務教育經費；另一方面，地方政府分擔義務教育經費的比重過大，90％以上的義務教育經費由地方基層政府分擔，而省級和中央政府分擔的比重偏低。這種把發展基礎教育所需資金交由地方政府負責的做法，其結果只能使基礎教育的發展取決于地方各級政府的財政收入狀況，義務教育經費的保障力度降低。其次，我國現行義務教育經費投入體制，基本上是城市負責城市，農村負責農村，農村義務教育的經費投入以最困難的縣鄉兩級財政為主體，這樣，城鄉財政收入的差距必然造成城鄉義務教育經費投入的差距。最后，教育投資分配使用的監督保障機制不完善。我國在《教育法》及其他教育法律法規中，雖然規定了教育經費要做到“三個增長”，強調要增加各級財政對教育的投人，并逐步提高財政性教育經費占國內生產總值(GDP)的比例，但并未建立相應的監督保障機制來確保教育投資“三個增長”的落實，沒有相應的監督機制約束地方政府尤其是基層政府對教育經費的分配使用，以致他們常常受政治利益的驅動或短期行為的影響而將本應用在農村義務教育的經費轉移到城市義務教育或挪作他用。

(三)教育投入失衡

主要表現為：()政府及有關部門沒有把教育擺在優先發展的戰略位置優先予以保障，在安排議事日程、調配資金時，首先和重點考慮經濟社會發展的大項目、大工程，因教育投入總量不夠，教育行政部門在縮小城鄉教育差距方面統籌能力明顯不足。()教育行政部門沒有樹立起均衡發展的理念，對義務教育的基礎性地位缺乏充分的認識，在配置教育資源時，重城市、輕農村，重高中教育、輕義務教育，重錦上添花、輕雪中送炭，集全縣之力建設一中，卻未顧及村級小學的改造，有的地區還為了政績建設豪華型學校，進一步拉大了城鄉之間、校際之間的差距。

三、實現城鄉義務教育均衡發展的對策

(一)加大政府對義務教育的投入力度，并明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方

其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達到4％，并在00年達到4.5％左右。各地政府也要嚴格按照新修改的《義務教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經費“三個增長”的法律監督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方。在各級政府分擔教育經費的體制安排中，中央和省級財政應進一步有針對性地加大轉移支付的力度，進一步明確不同地區各級政府分擔的比例責任。

(二)進一步完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，明確各級政府的財政分擔責任

從目前的情況來看，在縣域經濟發展不平衡，相當部分縣鄉財政困難的情況下，義務教育經費僅依靠縣鄉的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責任的同時，進一步明確各級政府的財政分擔責任，加大縣級以上各級政府財政對農村義務教育的經費投入主體責任，健全農村義務教育經費投入機制。可以根據各級政府的現實財政能力，對東、中、西部三類地區農村義務教育所需的各項經費的初始來源和責任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經費、危房改造等義務教育所需要的各項教育經費，根據經濟發展情況，分別由各級政府財政來分擔。建議中央財政對西部地區農村義務教育經費承擔主要責任，對中部地區農村義務教育經費承擔部分責任；東部地區和中部地區的省級政府也應承擔本地區農村義務教育的部分經費。通過明確各級財政主體的投入責任，為農村地區義務教育的發展提供可靠的經費保障，真正將農村義務教育納入公共財政體系。

(三)建立城鄉義務教育資源互動與共享的運行機制

城鄉義務教育資源的互動與共享的基本思路是，把城鄉義務教育作為一個完整的系統進行思考，從改進農村義務教育基礎做起，實現義務教育資源在城鄉之間的合理流動與共同享用。要做到這一點，除了依靠市場機制來推動外，還需要國家制定相應的政策來引導，通過政策引導與市場機制的結合，使城鄉義務教育資源能夠互通有無、彼此分享，從而實現效用的最大化。具體實行的措施可以有：()實施現代遠程教育工程。通過建立現代遠程教育工程，促進城鄉優質教育資源共享，讓農村孩子不用出遠門，也能享受到城市學生一樣的優質教育。這樣做，既有助于提高農村教育的質量和效益，也有助于縮小城鄉義務教育的差距，推進城鄉義務教育的均衡發展。()建立科學合理的社會教育資源共享機制，建立資源共享、優勢互補、共同發展的城鄉教育一體化格局。一是通過建立城鄉校長、教師“校對校”交流制度(范文)，提高農村教師隊伍的整體素質。二是落實城市教師支援農村教育的有關政策，鼓勵城市教師到農村任教。006年月，為加強農村教師隊伍建設，教育部曾下發了《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》，就城市和城鎮中小學教師到農村支教、任教問題作了部署。建議在貫徹落實上述《意見》的基礎上，國家還應進一步制訂相應政策，鼓勵城市教師到農村學校服務，充實和加強農村師資力量。