國有資產管理理論

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一、深刻理解十六大報告確立的國資管理新體制

十六大報告在談到深化國有資產管理體制改革時提出：“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。繼續探索有效的國有資產經營體制和方式。各級政府要嚴格執行國有資產管理法律法規，堅持政企分開，實行所有權和經營權分離，使企業自主經營、自負盈虧，實現國有資產保值增值。”這一規定在論述國有資產管理體制改革重要性的基礎上，從總體思路上勾畫出了下一步國有資產管理新體制。

這一體制從五個方面規定了國有資產管理的新架構：一是明確了國有資產管理主體及其地位，即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產、履行出資人職責，享有所有者權益；二是確定了不同層次出資人的出資范圍；三是要求中央與省市兩級地方政府設立國有資產管理機構；四是對國有資產管理與經營要實行政企分開，所有權與經營權分離；五是要繼續探索國有資產經營體制和方式。這一架構從根本上將國有資產管理與經營職能相分離，即政府只負責國有資產的管理，履行出資人職責，國有資產的經營與保值增值職責則由有關國有資產經營機構來承擔。對于國有資產經營的體制和方式則要求作進一步探索。按照這一精神，有關學者進一步提出了將國有資產經營與使用職能相分離或區別的思路，即將現行國有企業的實業經營職能與國有資產保值增值職能加以分離，將資產經營職能分離出來交由專門的國有資產經營機構承擔，而將前者即實業經營職能繼續留給原企業。這一設想與前幾年有關學者和國有資產法起草思路相一致。根據上述思路，新的國有資產管理經營體制即為國有資產管理委員會一資產經營公司一生產經營企業“三個層次”的機構共同構成。

二、對新體制構架中各類機構性質與地位的理解

在上述體制架構中，國有資產管理委員會是政府部門，它是政府中專門負責國有資產管理的職能部門。在過去的體制下，由于實行計劃經濟體制，國有經濟是國民經濟主體，政府各有關部門都是國有資產某一方面的代表，其職責是以國有資產進行管理和經營，為社會創造財富。這些部門都負有對國有資產進行保值增值的責任。在新體制下，由于實行政企分開，政資分開，一方面政府作為國家管理機器，應服務與監管全社會的經濟和社會活動；另一方面由于政府設立統一的管資產、管人、管事相結合的機構，原各政府部門不再管理經營國有資產，對整個國有資產的保值增值也不再承擔責任。此后，國有資產管理工作將集中于一個專門的部門來負責。國有資產管理委員會是適應這一要求而設立的新的政府職能部門。按照這種思路，國有資產管理委員會的總體職能是負責國有資產的管理，實現保值增值。具體職責應包括統一制定國有資產管理規定，確定國有資產經營方針，代表國資機構與政府其他部門發生關系，分級持有國有資產，并作為出資人代表，根據資產管理需要設立或選擇利用社會經營機構負責經營國有資產，代表出資人與資產經營機構發生關系并監督考核其經營活動。

在新體制架構中，國有資產經營機構是依法設立或根據合同授權負責國有資產經營的經營機構，是專門負責國有資產經營，實現保值增值的企業組織，它們的職責是以國有資產進行投資經營活動，使其保值增值。例如，從國有資產管理委員會處拿到100億元資本，這種資本可以是現金，也可以是資產或者股權。資產經營機構利用上述資產去進行投資，并要對其效果承擔責任。這樣一來，它就成為實實在在的經營機構，一個國有資產經營企業，盡管它經營的是國有資產，由于實行企業經營，推行市場競爭，要核算投入產出比，并獲取盈利，故不再具有政府的地位，不能享有政府部門的相關權利。在與其他國有企業的關系中，他們是國有資產出資人代表，這種代表身份是從國有資產管理委員會授權時一并受取的。這樣的機構包括目前的控股公司、有關專業部門改制形成的管理公司、以及專門的國有資產經營公司、國家投資公司等。

在新體制架構中的第三類機構是一般國有資產使用或受資企業。這類企業在新的體制架構中屬于普通經營企業，他們根據合同使用國有資產或者接受國有資產經營機構的投資，利用這種資產或投資進行生產經營營利活動，以其實現利潤回報投資者，企業經營效益好，可以向投資者返還較多的收益，效益不好可能使使用的資產或投資生產虧損。從目前來看，這類企業還帶有一定的國有性質，隨著新體制的確立和完善，他們應完全走向市場。他們與國家之間的直接關系應逐步徹底割裂，完全根據市場要求進行經營和盈利活動。

三、不同國資機構之間的關系

按照新的國有資產管理體制架構，三種機構之間的關系主要表現為以下兩種情況：

第一，國有資產管理委員會與國有資產經營公司之間是政府與國有資產經營機構的關系，具體體現為國有資產授權與被授權關系。由于國資委是從總量上管理和持有國有資產，他們不宜具體負責國有資產的直接經營。對于國有資產的經營職責應通過國有資產經營機構來具體負責。國有資產經營機構本身就是實實在在的實體經營機構，故要具體負責國有資產的實際經營。他們從國資委將經營資產受托下來，進行經營并要對其保值增值承擔責任。為了強化國有資產經營機構的責任，對于他們的授權經營要賦予明確的責任，并實行權責利相統一的原則。例如在正常經營環境下，對其承擔經營的資產每增長一定比例給予何種獎勵，造成一定損失給予何種處分，都應在合同中作出明確的規定。國資委還應依據授權合同對其進行嚴格的監督、考核和獎懲。

第二，資產經營公司和生產經營企業之間應是投資和被投資或者國有資產使用權的出讓和受讓人關系。這種關系主要有三種表現形式：①資本經營關系，資產經營公司根據保值增值要求向生產經營企業投資，獲取企業股權，依據股權參與管理，行使權利，包括對企業經營方針提出意見，參與企業負責人的決定，參與企業收益分紅等，當企業快速擴張或經營不善時，及時進行追加投資或將其持有的股權部分或全部賣出。在此關系中，資產經營機構對國家投資擁有股份的企業不再有“行政隸屬關系”，它只是以股權的方式“履行出資人職責”。按照國務院發展研究中心陳清泰同志提出的意見，他們只能依照《公司法》以股東的方式行使權利，不能既是“老板”，又當“婆婆”。即便是大股東，也沒有超越《公司法》干預企業的權利。②對于尚未改制的企業，是國資使用權出讓與受讓關系。資產經營機構代表國有資產所有者將資產交給企業使用，履行出資人相關權利義務，包括選拔企業經營者并對企業及經營者的經營資產效益進行考核和獎懲，同時積極推行這類國有企業的股份制改造，逐漸將其轉變為股份制企業，而使兩者關系向第一種關系轉化。③對于國有獨資公司，應是一種特殊的國有資產經營機構，對于這類機構要通過適當方式將其國資經營職能和實業經營職能相分離，否則就難以從根本上解決目前存在的責權不一致問題。

四、新體制運行的前提條件

上述體制架構是根據我國國有企業和國有資產管理現狀和適應市場經濟發展要求提出來的。實行這一架構，需要對現行格局和利益關系作出較大調整。為此，建立這種新的體制架構既要循序漸進，也需要具備一定的前提條件。這種條件主要包括以下方面：第一，要使政府的社會管理職能和國資所有者職能相分離，即實行政資分開。這一分開要求在設立國資委的同時，將現行政府部門中國資管理職能與社會管理職能徹底分離，這些機構在以后的職能中不再具有國資管理與經營職能，制定政策、進行監管，行使職權應對一般企業和有國資的企業一視同仁。與此同時，新設的國有資產管理部門則成為政府管理國資的統一和唯一機構，中央與地方均如此。第二，新設的國資管理委員會應按十六大要求實行政企分開，專門行使國資管理的政府職能，而將國有資產經營職能通過專門的經營機構來承擔。第三，要使國有資產經營機構的投資經營職能與國資“使用”職能分開，使其成為專門的國有資產投資經營機構，主要負責國有資產的投資經營和使用權出讓，與使用和受資單位發生關系。分離后的國有資產經營機構專司國資資本運作，不再從事實業經營，即使對于經營與使用相結合的集團公司，也要通過適當方式將兩種職能分開，目前實在不能分開的公司，可采取內部分開的方式以明確責任。第四，要將原一般國有企業的國有資產保值增值職能分離出去。現有的普通國有企業在舊體制下被賦予了兩種職能，一種是實業經營職能，它以其實業經營服務于社會，獲得利潤，以維護企業的生存和發展；另一種是國有資產的保值增值職能，由于這類企業是由國家投資設立，國家在設立企業后，其投資者地位便虛擬化，從而將代表國資的職能連同保證國有資產保值增值的職能一并賦予企業，從而使這類企業背上了沉重的保值增值負擔。在一般的非國有企業，企業經營獲利只要按合同或章程將其分配給投資者即可，而對于國企，國家并不期望其投資回報，而希望這部分收益繼續在企業滾動。與此同時，企業經營者與職工利益在出資人代表不到位的情況下呈剛性，這便形成國資保值增值的強大壓力與經營者和職工利益剛性之間的矛盾。為此，實行上述新體制要在建立國有資產經營機構的同時，將一般國有企業對國有資產保值增值的職能分離出去，使他們放下包袱，回歸普通經營組織的角色。這樣一來，他們便可專心地進行實業經營，依法將其收益回報投資者，而不必再為國有資產的保值增值和非正常流失承擔責任。由于這種分離有國資經營機構作為出資人身份的到位相配合，不僅不會加大國資的流失，反而因責任的強化而得到較大幅度的增值。此外，政府設立國資機構時，對其管理國資的范圍是覆蓋到所有國有資產，其既包括存量又包括增量，還是僅限于存量也需要進一步明確，因為這關系到目前國家投資職能由新國資委負責還是沿用現行辦法的問題。

按照上述設想并依據十六大報告，我們應對正在起草的國有資產法草案作進一步修改完善，將上述新體制的內容通過立法加以確認，以促進國有資產管理與經營新體制的建立和完善，進而促進國有經濟的發展壯大。