國外應(yīng)急管理體制特點及發(fā)展趨勢

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內(nèi)容摘要：由于原有的防災行政體系已不適應(yīng)新型危機的各種挑戰(zhàn)，為提高應(yīng)急綜合管理能力，各國政府紛紛進行資源整合和機構(gòu)改革，其中體制建設(shè)是最為關(guān)鍵的一步。各國體制雖然各不相同，卻有共同的特點和發(fā)展趨勢：最高層政府機構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心；統(tǒng)一指揮、加強協(xié)同是體制建設(shè)中的重點；自上而下地逐步建立和完善各級機構(gòu)；應(yīng)急管理納入政府管理職責，職能在常態(tài)和非常態(tài)間靈活轉(zhuǎn)換；適時提升和強化該機構(gòu)的地位和權(quán)力；及時調(diào)整該機構(gòu)的模式和職能。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理，政府行政管理，發(fā)展趨勢

全球重大突發(fā)事件發(fā)生的頻率和危害性顯著增加，并對國際社會產(chǎn)生了嚴重影響。越是發(fā)達的國家，政府應(yīng)急管理體制的建設(shè)抓得越早，系統(tǒng)更加完善。“9·11”事件后，許多國家認識到，原有的防災行政體系已不適應(yīng)新型危機的各種挑戰(zhàn)。為此，各國政府紛紛采取行動，著手提高應(yīng)急管理的能力。近年來，各國應(yīng)急管理發(fā)展總體態(tài)勢有以下幾個特點：由單項應(yīng)急向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變；由單純應(yīng)急向危機全過程管理轉(zhuǎn)變；由應(yīng)急處置向加強預防轉(zhuǎn)變。同時，政府、企業(yè)、社團組織和個人在危機全過程管理中都有明確的責任。在進行新的資源整合和體制整合中，最關(guān)鍵的是完善政府應(yīng)急管理體制建設(shè)。雖然各國應(yīng)急管理體制大不相同，但卻有一些共同的特點和發(fā)展趨勢。

一、最高層政府機構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心

當前，公民的安全觀和價值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應(yīng)急管理的目標，不再局限于保護公民的生命和財產(chǎn)，更涉及到維護政府的執(zhí)政能力、運行功能和公信力等。在1994年日本東京地鐵沙林恐怖事件，2005年美國的“卡特里娜”颶風襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強烈不滿，導致發(fā)生“政府威信危機”。由此，應(yīng)急管理逐漸成為西方國家的重要政治議題，各國都把應(yīng)急管理作為政府管理職能的一個重要內(nèi)容，均由行政首長擔任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心。如美國危機管理體制是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。俄羅斯、日本也都是由總統(tǒng)或內(nèi)閣首相作為應(yīng)急管理的最高指揮官。

二、統(tǒng)一指揮、加強協(xié)同成為應(yīng)急管理體制建設(shè)中的重點

盡管由于國情不同，各國采用的應(yīng)急管理模式各有特色。但建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同有序的應(yīng)急管理機制，是各國應(yīng)急管理體制追求的共同目標。關(guān)鍵是在一個核心樞紐機構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，各機構(gòu)和部門縱向能對接，橫向能聯(lián)動。也就是注重地方應(yīng)急管理系統(tǒng)與中央應(yīng)急管理系統(tǒng)的對接，本地、本部門應(yīng)急管理系統(tǒng)與其他部門應(yīng)急管理系統(tǒng)的聯(lián)動。

以美國為例，在近一百年的發(fā)展中，美國在危機管理方面遵循的基本理念是：出現(xiàn)一種危機，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯(lián)邦機構(gòu)負責管理。隨著新的危機的產(chǎn)生和新的情況的出現(xiàn)，各種法律及其監(jiān)督或?qū)嵤C構(gòu)越來越多，在救助的過程中有多達上百個機構(gòu)參與。到了20世紀，美國政府先后公布100多個法律對颶風、地震、洪澇和其他自然災害實施救助。這種撞擊式被動應(yīng)急反應(yīng)模式，以及應(yīng)急管理職能的碎片化狀態(tài)在現(xiàn)實執(zhí)行中的弊病日顯，嚴重影響了聯(lián)邦政府對危機的集中管理，尤其是當危機涉及眾多的政府處理部門時，大大增加了減災工作的復雜性。為此，1979年美國將處理危機和有救災責任的聯(lián)邦機構(gòu)重新組合，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)，建立了一個包含指揮、控制和預警功能的綜合突發(fā)事件管理系統(tǒng)。這是一個強化集中的過程，使分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。2002年11月，美國又合并了海岸警衛(wèi)隊、移民局及海關(guān)總署等22個聯(lián)邦機構(gòu)，成立了國土安全部，將反恐與救災的力量進行了整合。

在協(xié)同有序和考慮各機構(gòu)利益方面，英國的“金、銀、銅”三級處置方式很有特點，三個層級的組成人員和職責分工各不相同，通過逐級下達命令的方式共同構(gòu)成一個高效的應(yīng)急處置工作系統(tǒng)。事件發(fā)生后，“銅級”處置人員首先到達現(xiàn)場，指揮官需立即對情況進行評估，如果事件超出本部門處置能力，需要其他部門的協(xié)調(diào)時，他需立即向上級報告，按照預案立即啟動銀級處置機制；如果事件影響范圍較大，需要啟動金級處置機制，“金、銀、銅”三級處置機制有效保證處置命令在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)以及操作層面都能得到有效貫徹實施，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。

三、自上而下地逐步建立和完善各級政府的應(yīng)急管理機構(gòu)

從中央到地方，逐步建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能的機構(gòu)，是各國應(yīng)急管理的一個發(fā)展趨勢。

在中央政府機構(gòu)體系中，一般設(shè)有專職的常設(shè)應(yīng)急管理機構(gòu)。為了保障應(yīng)急機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力、信息快速匯總以及權(quán)威性和執(zhí)行力度，常設(shè)機構(gòu)一般設(shè)立在內(nèi)閣辦公室內(nèi)。在隸屬關(guān)系上，一般遵照效率原則。應(yīng)急管理常設(shè)機構(gòu)直接對行政首長負責，有獨立的編制、行政經(jīng)費和專項預算。如2001年7月，英政府在內(nèi)閣辦公室設(shè)立了國民緊急事務(wù)秘書處（CCS）。該秘書處為辦理應(yīng)急管理事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)，目前有85名編制，下設(shè)“三部一院”，即評估部、行動部、政策部和緊急事務(wù)規(guī)劃學院。

美國在聯(lián)邦政府層面，由國土安全部來負責日常的危機管理工作。在地方層面，各州一般都設(shè)立有應(yīng)急管理中心。然而地方政府的應(yīng)急系統(tǒng)并不是都以一個組織實體存在，許多地方建立的僅僅是一個組織框架。這種狀況的主要原因是因為地方政府沒有財力去支持一個可能10年之內(nèi)也不會啟用的部門，但是這種組織框架可以確保一旦危機事件發(fā)生，應(yīng)急系統(tǒng)可以馬上運轉(zhuǎn)，發(fā)揮各個組成部分的作用。

俄羅斯除成立緊急狀態(tài)部外，在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等）、城市和基層村鎮(zhèn)四級政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導緊急狀態(tài)機構(gòu)。同時，為強化應(yīng)急管理機構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全國形成了五級應(yīng)急管理機構(gòu)逐級負責的垂直管理模式。

日本改變了傳統(tǒng)上以防災部門和衛(wèi)生健康部門為主的分立管理方式，以內(nèi)閣府為中樞，采取了整個政府集中應(yīng)對的一元化管理體制。在縱向上，實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理，建立了加強橫向和縱向的協(xié)調(diào)，以及各省、廳分工合作的應(yīng)急機制。

四、應(yīng)急管理工作納入政府管理職責，職能在常態(tài)和非常態(tài)間靈活轉(zhuǎn)換

目前，各國政府都將應(yīng)急管理作為政府的重要公共職責。在應(yīng)急管理運行中，考慮運作模式的低成本高效率，注重常態(tài)與非常態(tài)的有機結(jié)合和靈活轉(zhuǎn)換。

在常態(tài)下，應(yīng)急管理機構(gòu)的職能包括負責制定應(yīng)急管理規(guī)劃、進行應(yīng)急物資及裝備儲備，加強對風險的監(jiān)測和預防，組織應(yīng)急管理人才培訓、開展應(yīng)急演習等；在危機狀態(tài)下，職能主要是制定應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機構(gòu)的應(yīng)急處置等。以英國國民緊急事務(wù)秘書處（CCS）為例，該秘書處的宗旨是“通過協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各方，在危機的預見、預防、準備和解決方面提高英國應(yīng)對突發(fā)挑戰(zhàn)的能力”。其職能是：一是負責應(yīng)急管理體系規(guī)劃和物資、裝備、演習等應(yīng)急準備工作；二是對風險和危機進行評估，分析危機發(fā)生的幾率和發(fā)展趨勢，確保預防和控制災難的規(guī)劃和措施發(fā)揮效應(yīng)；三是在危機發(fā)生后，確定“領(lǐng)導政府部門”名單以及是否啟動最高核心決策機制（COBR），制定應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機構(gòu)的應(yīng)急處置；四是對應(yīng)對工作進行評估，從戰(zhàn)略層面提出改進意見，協(xié)調(diào)推動應(yīng)急管理立法工作；五是負責組織應(yīng)急管理人才培訓。

五、提升和強化應(yīng)急管理機構(gòu)的地位和權(quán)力

應(yīng)急管理機構(gòu)的重要職責之一是在應(yīng)急狀態(tài)下進行非程序化的決策和協(xié)調(diào)處置。因此，為保證高效權(quán)威運作，機構(gòu)具備的處置權(quán)和地位隨著常態(tài)和非常態(tài)適時進行動態(tài)調(diào)整。

在危機狀態(tài)下，應(yīng)急機構(gòu)的地位和權(quán)限將大大增強。如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）在“9·11”事件后雖被并入美國國土安全部作為該部的“突發(fā)事件準備局”，但是其在美國危機管理的制度體系內(nèi)仍然占有重要地位。在緊急狀態(tài)下突發(fā)事件準備局可以提升為內(nèi)閣級別，它的部門主要負責人可以與國土安全部長一起列席總統(tǒng)主持的國家安全會議。為了加強內(nèi)閣總理在危機管理中的指揮權(quán)，日本政府修改了“內(nèi)閣法”，大大加強了發(fā)生危機時，總理能夠迅速制定出應(yīng)急對策、指揮全國應(yīng)對危機的權(quán)限。

俄羅斯危機管理系統(tǒng)的最大特色在于俄羅斯的所有強力部門都直接由總統(tǒng)領(lǐng)導。這些強力部門包括國防部、外交部、對外情報局、聯(lián)邦安全局、聯(lián)邦保衛(wèi)局、緊急狀態(tài)部等等。普京執(zhí)政之后，強力部門在國家政治生活中的地位進一步上升，進行危機管理的權(quán)力進一步增強。

六、及時調(diào)整應(yīng)急管理機構(gòu)的模式和職能

由于環(huán)境、社會以及科學技術(shù)的不斷發(fā)展，危機發(fā)生的形態(tài)難以預料。各國的應(yīng)急管理體制順應(yīng)形勢發(fā)展的需求，在不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，也在不斷調(diào)整完善。以美國為例，1979年，美國為了解決缺少全國統(tǒng)一的綜合性應(yīng)急政策，提高處置突發(fā)公共事件的效率等問題，成立了應(yīng)急管理署（FEMA），其職能為雙重：一是災害救援、預防與減緩；二是應(yīng)對當時可能來自前蘇聯(lián)的核打擊。

“9·11”事件后，美國政府意識到，F(xiàn)EMA雖然具有豐富的應(yīng)急管理經(jīng)驗，但缺乏應(yīng)對恐怖主義、特別是核恐怖、生化恐怖等所必須的資源、技術(shù)與實力。為了有效打擊恐怖主義，2002年11月，美國總統(tǒng)布什簽署《2002年國土安全法》法案，批準成立國土安全部，正式啟動50多年來最大規(guī)模的政府改組計劃，將FEMA整建制并入其中，轉(zhuǎn)為該部的“突發(fā)事件準備局(EPR)”。

在職能方面，國土安全部把突發(fā)事件管理與國家安全保障更加緊密地結(jié)合起來，將“保障國土安全”列為首要工作重點，把傳統(tǒng)的針對災害管理的任務(wù)看成是國家安全保障工作的一部分，整合了反恐與救災的力量，達到危機管理體制的統(tǒng)一。

同時，美國政府認識到：在應(yīng)急管理的減緩、準備、響應(yīng)和恢復四個階段中，減緩是四個階段的核心，與其花費大量的資金在損失后進行救助，不如把它花在事前的預防上，應(yīng)急管理的最高境界就是使風險消弭于無形之中。為此，F(xiàn)EMA將工作重點調(diào)整為側(cè)重災前準備和減輕災害造成的影響方面，為政府部門和公眾進行經(jīng)常性的突發(fā)事件預防服務(wù)也成了其日常的重要工作。

日本經(jīng)歷了1995年阪神大地震的慘痛教訓后，也加強了危機管理，強化政府縱向集權(quán)應(yīng)急功能。以《緊急事態(tài)法》作為法律基礎(chǔ)，建立了完善的全國性應(yīng)急管理體制。日本在首相官邸建立了全國“危機管理中心”，指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機。內(nèi)閣總理是危機管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房負責同各個政府部門進行整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)。政府還在內(nèi)閣官房設(shè)立了由首相任命的內(nèi)閣危機管理總監(jiān)，專門負責處理政府有關(guān)危機管理的事務(wù)；同時，增設(shè)兩名負責安全保障、危機管理的官房長官助理，直接對首相、官房長官及危機管理總監(jiān)負責。

近十幾年來，英國曾多次發(fā)生重大突發(fā)事件，如1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的瘋牛病、口蹄疫等等。英國政府認識到，由于英國的經(jīng)濟發(fā)展高度依賴國際貿(mào)易，大量的人口流動和國際交往增加了發(fā)生公共衛(wèi)生和恐怖襲擊的風險。同時，英國是一個多民族國家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引發(fā)社會沖突。特別是美國9·11事件和我國非典之后，英國政府審視了本國的應(yīng)急管理體制，認為單一部門應(yīng)對，基本上沒有跨部門協(xié)調(diào)的體制存在明顯缺陷，其中最主要是在中央層面缺乏強有力的組織協(xié)調(diào)，以及負責應(yīng)急管理的相關(guān)部門間缺乏協(xié)同、配合。為此，英國政府以強化中央層面協(xié)調(diào)和各部門協(xié)同為重點，著力改變應(yīng)對緊急狀態(tài)的方式，整合了各方面的應(yīng)急資源，在應(yīng)急機制上進行了改革和調(diào)整。

首先，在中央層面，明確首相是應(yīng)急管理的最高行政官，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)和決策的最高機構(gòu)為內(nèi)閣緊急應(yīng)變小組（COBR）。COBR不是一個常設(shè)機構(gòu)，通常在面臨重大危機并且需要跨部門協(xié)同應(yīng)對時啟動，以召開緊急會議的方式運作。其組成人員不是固定的，而是根據(jù)事態(tài)的性質(zhì)和嚴重程度由相關(guān)層級的官員參加，主要職能是及時、準確掌握危機的現(xiàn)實情況，制定應(yīng)急管理的戰(zhàn)略性目標，快速形成應(yīng)急決策。其次，設(shè)立了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)。由于災害的突發(fā)性，而且“其影響總是超出一個單一部門的職權(quán)范圍”，因此，“內(nèi)閣辦公室應(yīng)是最適合來召集和協(xié)調(diào)政府應(yīng)對困難形勢的部門”。2001年7月，英政府在內(nèi)閣辦公室設(shè)立了國民緊急事務(wù)秘書處（CCS），充分發(fā)揮應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的職能作用。該秘書處的宗旨是“通過協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各方，在危機的預見、預防、準備和解決方面提高英國應(yīng)對突發(fā)挑戰(zhàn)的能力”。其職能：一是負責應(yīng)急管理體系規(guī)劃和物資、裝備、演習等應(yīng)急準備工作；二是對風險和危機進行評估，分析危機發(fā)生的幾率和發(fā)展趨勢，確保預防和控制災難的規(guī)劃和措施發(fā)揮效應(yīng)；三是在危機發(fā)生后，確定“領(lǐng)導政府部門”名單以及是否啟動COBR，制定應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機構(gòu)的應(yīng)急處置；四是對應(yīng)對工作進行評估，從戰(zhàn)略層面提出改進意見，協(xié)調(diào)推動應(yīng)急管理立法工作；五是負責組織應(yīng)急管理人才培訓。CCS的成立，協(xié)調(diào)了跨部門、跨機構(gòu)的應(yīng)急管理工作和緊急救援行動，由此英國的國民防護職責從內(nèi)政部轉(zhuǎn)移到CCS。