政府引智管理存及建議

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內(nèi)容摘要：建國以來，我國政府引智管理工作不斷適應(yīng)時代需要調(diào)整職能，轉(zhuǎn)變工作方式，努力促進(jìn)引智成果最大化。當(dāng)前，引智工作的國內(nèi)外環(huán)境已發(fā)生了根本性的變化，我國政府在引進(jìn)外國智力管理工作中存在許多問題。需要采取制定和健全符合世貿(mào)規(guī)則和國際慣例的引智法律法規(guī)體系；成立引進(jìn)外國智力工作協(xié)調(diào)委員會；發(fā)揮企業(yè)、中介組織的主體作用；積極引進(jìn)出國留學(xué)人才；加大引智經(jīng)費(fèi)支持力度，帶動社會資金源源注入；努力提升引智工作隊(duì)伍素質(zhì)等措施加強(qiáng)和改進(jìn)政府引智管理工作。

關(guān)鍵詞：引智，政府管理，建議

知識經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制由主要依靠物質(zhì)資本轉(zhuǎn)向主要依靠人力資本。在這種背景下，國際社會對優(yōu)秀人才，尤其是高新技術(shù)人才的爭奪空前激烈。我國政府歷來重視引進(jìn)國外智力工作，在不同歷史時期，順應(yīng)時代的要求，調(diào)整職能定位，轉(zhuǎn)變角色，出臺系列政策法規(guī)，政府引智管理工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是與我國建設(shè)有中國特色的社會主義的要求和參與國際人才競爭的形勢仍然存在一定差距，需要找準(zhǔn)存在的問題，提出改進(jìn)和加強(qiáng)政府引智管理工作的對策建議。

一、建國后我國政府引智管理工作的變遷

（一）建國后到改革開放前的政府引智管理工作

建國后，提出了以“自力更生為主，引進(jìn)外援為輔”為核心的引進(jìn)國外智力思想。引進(jìn)國外智力的價值體現(xiàn)在建設(shè)中國的工業(yè)化及增強(qiáng)自力更生能力的工具性價值上；引進(jìn)國外智力的基本原則是堅(jiān)持自力更生與積極引進(jìn)國外智力相結(jié)合。

在政策選擇上，囿于當(dāng)時的國際國內(nèi)環(huán)境，采用了蘇聯(lián)的做法；在引智的具體途徑上主要是向蘇聯(lián)及其他社會主義國家派遣留學(xué)生；主要是聘請?zhí)K聯(lián)及其他社會主義國家的科學(xué)家、專家來我國講學(xué)或幫助研究工作以及參與重工業(yè)建設(shè)；爭取還在資本主義國家中的中國學(xué)生回國等。但因?yàn)楫?dāng)時國際環(huán)境的限制以及引智價值取向上的矛盾，影響了引進(jìn)國外智力的廣度和深度，造成了引智實(shí)踐上的片面性。

（二）改革開放后至1990年的政府引智管理工作

改革開放后，鄧小平提出了：“關(guān)起門來搞建設(shè)是不能成功的，中國的發(fā)展離不開世界”，“獨(dú)立自主不是閉關(guān)自守，自力更生更不是盲目排外”，實(shí)現(xiàn)自力更生與引進(jìn)國外智力的辯證統(tǒng)一，引進(jìn)國外智力是一項(xiàng)長期國策等重要思想。同時，鄧小平強(qiáng)調(diào)，引進(jìn)國外智力的關(guān)鍵是與中國實(shí)際相結(jié)合，做到積極引進(jìn)國外智力與適合中國國情的辯證統(tǒng)一，避免盲目性，增強(qiáng)自覺性，做到平等互利、趨利避害。在內(nèi)容上，要從我國科技發(fā)展水平出發(fā)，使發(fā)展高科技與引進(jìn)新技術(shù)相結(jié)合，自然科學(xué)與社會科學(xué)兼收并蓄。

在政策選擇方面，更具開放意識，更注重科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，實(shí)踐了接受華裔學(xué)者回國，派人出國留學(xué)，聘請外國專家、學(xué)者，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及興辦三資企業(yè)等吸引人才的做法。在引智的國別對象上，提出并實(shí)踐了“三個開放”格局，即向西方發(fā)達(dá)國家開放，向蘇聯(lián)和東歐國家開放，向第三世界發(fā)展中國家開放；在引智的領(lǐng)域上實(shí)現(xiàn)了全方位。

（三）1990年以來的政府引智管理工作

1990年以來，提出了引進(jìn)國外智力是社會主義自身發(fā)展的需要；引進(jìn)國外智力必須與自主研究開發(fā)相結(jié)合，利用外智促進(jìn)內(nèi)智的提高；引智是為了創(chuàng)新，創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂；要堅(jiān)持在研究中國特點(diǎn)基礎(chǔ)上借鑒外國的有益知識和經(jīng)驗(yàn)；引進(jìn)國外智力是要堅(jiān)持以我為主，為我所用的原則，要有世界的眼光等重要思想。

在實(shí)踐上采取了更加靈活的方式：一是采取了更加靈活有效的留學(xué)生政策，實(shí)行“支持留學(xué)，鼓勵回國，來去自由”的方針，鼓勵他們學(xué)成歸來，或采用多種方式為祖國社會主義現(xiàn)代化做貢獻(xiàn)；二是提出并實(shí)踐了“國家歡迎港、澳、臺同胞，海外僑胞和外國友好人士捐資助學(xué)，在國家有關(guān)法律和法規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行國際合作辦學(xué)”；三是吸引海外資金發(fā)展我國的高科技產(chǎn)業(yè)；四是選舉外籍院士，充分發(fā)揮國際知名科學(xué)家的作用；五是政府撥專款用于聘請海外優(yōu)秀中青年科學(xué)家。

（四）當(dāng)前與引智工作相關(guān)的政府各職能部門的基本情況

當(dāng)前，與引智工作相關(guān)的政府各職能部門的基本情況如下表：

職能部門所屬機(jī)構(gòu)相關(guān)職能依據(jù)外交部門領(lǐng)事服務(wù)司頒發(fā)護(hù)照和簽證外交代表機(jī)關(guān)、領(lǐng)事機(jī)關(guān)和外交部授權(quán)的其他駐外機(jī)關(guān)國外受理外國人入境、過境申請外交部、外交部授權(quán)的地方外事部門國內(nèi)受理外國人入境、過境、居留、旅行申請。有權(quán)拒發(fā)簽證、證件，有權(quán)吊銷或者宣布作廢國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案以及《外國人入境出境管理法》及其實(shí)施細(xì)則、《護(hù)照簽證條例》、中國政府同外國簽訂的各種簽證協(xié)議（定）及其他有關(guān)規(guī)定公安部門公安部、公安部授權(quán)的地方公安機(jī)關(guān)國內(nèi)受理外國人入境、過境、居留、旅行申請；有權(quán)拒發(fā)簽證、證件，吊銷或者宣布作廢；審批外國人在中國永久居留申請縣級以上公安機(jī)關(guān)有權(quán)查驗(yàn)外國人的護(hù)照和其他證件。對非法入境、非法居留的外國人，可以拘留審查、監(jiān)視居住或者遣送出境設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)，直轄市公安分、縣局受理外國人在中國永久居留申請各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局審核外國人在中國永久居留申請國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案以及《外國人在中國永久居留審批管理辦法》人事部門相關(guān)司局為留學(xué)人員回國工作、為國服務(wù)提供政策咨詢、信息溝通、協(xié)助辦理各類手續(xù)；申報科研或項(xiàng)目啟動經(jīng)費(fèi)；組織為國服務(wù)專項(xiàng)活動；開展留學(xué)人員科技交流示范活動等多方面的服務(wù)；聘任相應(yīng)等級的專業(yè)技術(shù)職稱和相應(yīng)的職業(yè)資格國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案和有關(guān)文件勞動部相關(guān)司局發(fā)放《中華人民共和國外國人就業(yè)許可證書》、《外國人就業(yè)證》依據(jù)《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》教育部國際合作與交流司統(tǒng)籌管理出國留學(xué)和來華留學(xué)工作國家留學(xué)基金管理委員會負(fù)責(zé)中國公民出國留學(xué)和外國公民來華留學(xué)的組織、資助、管理國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案外專局專家司、培訓(xùn)司管理來華工作的外國專家和我國國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員出國（境）培訓(xùn)工作。對有突出貢獻(xiàn)的外國專家頒發(fā)“友誼獎”中國國際人才交流協(xié)會通過國際間人才交流活動，促進(jìn)中國各行業(yè)與世界各國的交流與合作中國國際人才網(wǎng)國內(nèi)第一家國際人才專業(yè)網(wǎng)站，為外籍人才和國內(nèi)用人單位提供服務(wù)的平臺國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案

從上表可以看出，由人事部管理的國家外國專家局是主管國家智力引進(jìn)的行政機(jī)構(gòu)，地方外專局、地方政府外事辦負(fù)責(zé)地方的智力引進(jìn)工作。現(xiàn)行政府引進(jìn)國外智力工作中的職能主要包括：規(guī)劃和指導(dǎo)、審批和監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)。

二、我國政府引智管理工作存在的主要問題

當(dāng)前，引智工作的國內(nèi)外環(huán)境已發(fā)生了根本性的變化，我國政府在引進(jìn)外國智力管理工作中存在的主要問題是：

（一）引智工作的法規(guī)體系不夠完備

至今為止，還沒有一部公開的、專門的引智工作方面的法律，引智工作依據(jù)的僅僅是一些文件、制度或不具備法律權(quán)威的部門規(guī)章。

發(fā)達(dá)國家多以移民法為主體，建立了完善的吸引外國人才的法規(guī)體系。完備、規(guī)范、可操作性強(qiáng)的移民法律和法規(guī)對移民工作從理念、制度、機(jī)構(gòu)、職能以及操作程序方面做了詳細(xì)的規(guī)定。完善的法律法規(guī)體系及高效的政府運(yùn)行機(jī)制既可以吸引外國人才進(jìn)來，又可以限制或者驅(qū)逐非法勞動者。

（二）引智管理權(quán)限分散，存在越位、錯位或缺位的現(xiàn)象

由于法律法規(guī)的缺乏，尤其是缺乏上位法對引智工作中的行政管理關(guān)系加以規(guī)范和理順，直接導(dǎo)致引智工作管理權(quán)限分散，不少省市引進(jìn)外國智力工作業(yè)務(wù)審批部門有外事辦、外國專家局、公安局、勞動局甚至教育局，政出多門且相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限界定不清，導(dǎo)致多頭管理和多頭審批現(xiàn)象嚴(yán)重。由于各職能部門各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，規(guī)章和辦事程序也不統(tǒng)一，引發(fā)了不少矛盾，使管理對象無所適從，嚴(yán)重影響引智工作的開展。

在管理對象上存在職能“越位”，不該由政府管的事政府直接介入，例如對民間引智和非政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的出國（境）培訓(xùn)的審批。事實(shí)上，市場行為應(yīng)該由市場規(guī)則運(yùn)作；在管理方式上有職能“錯位”現(xiàn)象，以內(nèi)部文件規(guī)則管理行為，設(shè)置過多行政許可和行政審批事項(xiàng)。例如要求聘請外籍教師的單位必須符合具有獨(dú)立的法人資格、安全保衛(wèi)能力、基本的外事接待等規(guī)定，必須通過教育、公安等部門的資格審核后，再報國家外專局批準(zhǔn)，并每年進(jìn)行年檢，手續(xù)繁瑣，增加了用人單位的聘用成本；在管理范圍上卻又存在職能“缺位”的問題，應(yīng)當(dāng)由政府完成的事情政府沒有履行職能，服務(wù)、監(jiān)管和宣傳工作做得不夠。比如對國（境）外專業(yè)人才中介機(jī)構(gòu)缺少統(tǒng)一的規(guī)范和管理，對境內(nèi)外國專家管理薄弱，對有關(guān)規(guī)定缺乏宣傳等等。

（三）重“引進(jìn)”輕“管理”，引智效果不能最大化

為了吸引國（境）外人才，引進(jìn)國外智力，各級政府工作部門花了很大力氣，但后續(xù)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作卻有些跟不上。突出表現(xiàn)在引智資源的共享程度不高，對引智資源及其成果在地區(qū)、行業(yè)以及單位之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠，從而使引智成本大大增加，引智效益大打折扣，造成資源浪費(fèi)。

同時對引進(jìn)人才保障、管理不夠，人才流失嚴(yán)重。發(fā)達(dá)國家成功引進(jìn)國外智力的根本是加強(qiáng)后期的管理工作。如積極開展“員工職業(yè)生涯發(fā)展與規(guī)劃管理”，提供員工接受繼續(xù)教育的機(jī)會，完善組織福利保障機(jī)制，規(guī)范引進(jìn)專家的招聘、考核與晉升等。

（四）發(fā)揮人才市場作用不夠

建國以后到改革開放后相當(dāng)長一段時期，引智均采用政府主導(dǎo)的方式，因?yàn)檎莆樟藥缀跛械馁Y源和渠道。企業(yè)和其它組織因?yàn)橘Y源有限、引智費(fèi)用高等原因很難獨(dú)立完成聘請專家、出國培訓(xùn)等工作。政府主要通過管制性政策，如專家的工資福利待遇等規(guī)定開展引智工作，在當(dāng)時的條件下，節(jié)約了成本，效率也很高。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，原有的引智方式和政策越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，國有企業(yè)“等靠要”，非公企業(yè)無人管。在目前的管理框架下，引入市場機(jī)制推動引智工作對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的助推作用刻不容緩。

（五）公有引智專項(xiàng)資金匱乏，沒有調(diào)動社會資金投入的積極性

近幾年很多地方財政沒有按國家外專局的要求給予引智配套資金，專項(xiàng)資金非常匱乏，這在一定程度上削弱了政府對資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。

引智工作中市場的作用發(fā)揮不夠，引智工作的主體模糊。沒有以市場為導(dǎo)向，按照誰受益、誰付費(fèi)的市場經(jīng)濟(jì)原則調(diào)動社會資本投入引智工作的積極性。沒有通過改進(jìn)工作機(jī)制降低公共服務(wù)供給的成本，最大限度地發(fā)揮國家有限引智資金的“引火煤”的效應(yīng)。

三、加強(qiáng)政府引智管理工作的對策建議

（一）制定和健全符合世貿(mào)規(guī)則和國際慣例的引智法律法規(guī)體系

抓緊推動引智工作立法，使引智工作有法可依、有章可循；同時，清理不利于引智工作發(fā)展的政策、文件等，制定科學(xué)的引智工作政策；此外，努力維護(hù)公開、公平、公正的競爭秩序，營造對引智單位尤其是對非公經(jīng)濟(jì)的非歧視的公平公正的環(huán)境，重點(diǎn)監(jiān)督引智工作服務(wù)渠道的資質(zhì)以及各項(xiàng)服務(wù)活動。

按照國際慣例完善與人事人才有關(guān)的法律法規(guī)，包括知識產(chǎn)權(quán)、勞動與社會保障、勞動合同以及外國人才中介準(zhǔn)入等方面的法律法規(guī)；清理計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的人事制度和管理體系；建立健全人才市場；建立健全更加符合國情、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展規(guī)律的有關(guān)國際人才市場的法律法規(guī)體系等。

（二）成立引進(jìn)外國智力工作協(xié)調(diào)委員會，發(fā)揮政府的服務(wù)職能

建議成立引進(jìn)外國智力工作協(xié)調(diào)委員會，設(shè)立統(tǒng)一的綜合管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)分工，加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)。依法行政，建立精簡、統(tǒng)一、高效的政府管理工作運(yùn)行機(jī)制。

搭建引智工作的政策平臺、市場平臺、信息平臺和服務(wù)平臺。改革行政審批制度，轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)；加強(qiáng)在全社會范圍內(nèi)對引智工作的整體規(guī)劃，打破引智工作中的地區(qū)、行業(yè)、部門封鎖，廢除阻礙全國引智過時的規(guī)定和辦法，探索實(shí)現(xiàn)資源共享的途徑。

（三）建立市場運(yùn)作機(jī)制，發(fā)揮企業(yè)、中介組織的主體作用

一是積極推進(jìn)體制改革和事業(yè)單位改革，鼓勵支持各級政府引進(jìn)外國智力和科技行政部門所屬的、事業(yè)單位性質(zhì)的從事引智工作的“交流中心”，從對行政和財政的依附中解脫出來，逐步培育成參與競爭的市場主體。二是發(fā)揮企業(yè)和中介組織的主體作用，鼓勵投資主體多元化。由目前的單純行政審批準(zhǔn)入轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴袌鰷?zhǔn)入，鼓勵和支持外資、民營等多種投資主體參與，誰投入誰受益。利用“看不見的手”去開拓國際人才業(yè)務(wù)，促進(jìn)引智工作大發(fā)展。同時推動外國人才智力酬薪市場化。三是推動服務(wù)市場化。通過市場機(jī)制，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、市場服務(wù)，依靠我國加入WTO后迅速增長的對外國智力的需求空間和中介組織的人才、信息、品牌等優(yōu)勢，參與公開、公平競爭。

（四）積極引進(jìn)出國留學(xué)人才，吸引人才回流

人才外流的主要原因是自我實(shí)現(xiàn)和精神因素。面對人才流失的加劇，需要提高經(jīng)濟(jì)待遇和優(yōu)化工作環(huán)境，加大對人才回流的政策力度，吸引人才的回流。概括地說，主要有：營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境積極吸引出國回流人才創(chuàng)業(yè)；對科技回國人才實(shí)行高薪聘請；頒發(fā)補(bǔ)助金制度鼓勵高級研究人員回國；增加投資留住人才和多途徑網(wǎng)絡(luò)人才；不斷激發(fā)外流人才的愛國熱情和思鄉(xiāng)之情，吸引人才回流。

（五）加大引智經(jīng)費(fèi)支持力度，帶動社會資金源源注入

資金是引進(jìn)外國智力的基礎(chǔ)。一直以來，我國引智經(jīng)費(fèi)的來源主要是國家和地方財政撥款。國家和地方財政的資金投入畢竟有限，應(yīng)積極吸納社會資金，與國家和地方財政資助相結(jié)合，拓寬引智工作的資金來源和渠道。通過合理有效使用財政引智經(jīng)費(fèi)帶動社會資金的注入，將財政引智經(jīng)費(fèi)應(yīng)用到最迫切、最重要和有示范意義的項(xiàng)目中去，通過引智項(xiàng)目的效益示范，帶動自發(fā)投資和經(jīng)營引智項(xiàng)目的積極性。嚴(yán)格管理“中國引進(jìn)國外智力基金”，改進(jìn)目前運(yùn)行的撥款資助的方式，采用執(zhí)行率和引智效率掛鉤的做法，甚至把一些項(xiàng)目實(shí)行有償使用，逐步使資金增值。在用好現(xiàn)有資金的基礎(chǔ)上，逐步將引智工作資助資金納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（如陜西省的做法），加大政府投入，促進(jìn)引智工作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的效果。

（六）推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格的國際互認(rèn)，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入

執(zhí)業(yè)資格的國際互認(rèn)是國際交流合作的重要組成部分。建立國際互認(rèn)的執(zhí)業(yè)資格制度，有利于人才的國際流動，也有利于與國際通行做法接軌。如美國、加拿大和墨西哥在北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議簽定后，在三國各自工程師協(xié)會的基礎(chǔ)上，簽定了相互承認(rèn)注冊工程師的協(xié)議。澳大利亞、加拿大、愛爾蘭、新西蘭、英國、美國、南非等經(jīng)濟(jì)體的工程組織也簽定了相互承認(rèn)執(zhí)業(yè)資格的協(xié)議。

目前，國內(nèi)引進(jìn)境外專家的行業(yè)主要集中在制造業(yè)和教育部門。在采掘業(yè)、電力、煤氣、水、建筑業(yè)、地質(zhì)勘察業(yè)、金融保險業(yè)、衛(wèi)生、體育和社會福利業(yè)尚未完全放開。應(yīng)允許境外專家在這些行業(yè)加大投資，提高股份比例，從而在更多的行業(yè)引進(jìn)境外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高我國行業(yè)的國際競爭水平。

（七）努力提升引智工作隊(duì)伍素質(zhì)

通過加強(qiáng)國際合作，出去看、出去學(xué)和引進(jìn)外智，借鑒外國經(jīng)營人才的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，了解國際化的規(guī)則和做法，不斷強(qiáng)化爭奪人才的競爭意識，進(jìn)一步推進(jìn)引智工作的跨越式發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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