旅游景區治理
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[摘要]文章探討了我國景區治理中所存在的主要問題。通過對憑祥五大景區的實地考察，指出了憑祥景區在治理方面存在的具體問題，并提出了一系列對策。
一、旅游景區治理概述
旅游景區是指具有吸引國內外游客前往游覽的明確的區域場所，能夠滿足游客游覽觀光、消遣娛樂、康體健身、求知等旅游需求，有統一的管理機構并提供必要的服務設施的地域空間。治理是指權力在特定領域中的運用，即為實現某種目標，管理者運用國家及社會組織的各種權力，對行為主體進行支配、控制、協調和管轄。旅游景區治理是治理在旅游景區中的應用。景區治理結構有兩個層次：內部治理和外部治理。其主要包括五個方面：旅游景區治理的總體目標、景區治理的政策框架和法規體系、景區管理體制、景區的經營機制和景區員工與當地社區居民的參與機制。
對于我國旅游景區的治理模式，彭德成將其劃分為兩大類別(企業化治理和非企業化治理)10種模式。這10種模式分別為整體租賃模式、上市股份制企業經營模式、非上市股份制企業經營模式、隸屬國有旅游企業集團的整合開發經營模式、隸屬地方政府的國有企業經營模式、隸屬政府部門的國有企業經營模式、兼具旅游行政管理的網絡復合治理模式、兼具資源行政管理的復合治理模式、隸屬旅游主管部門的自主開發模式和隸屬資源主管部門的自主開發模式。
旅游景區是旅游產業的核心要素，科學的景區治理對于旅游業的可持續發展事關重大，但現階段這些正是很多地方旅游業發展的薄弱環節。我國旅游景區治理中普遍存在的問題有：
1．景區的管理組織機構政企不分、事企不分。很多旅游景區的管理機構是政府的派出機構或者是政府的職能部門，有些甚至是一級政府。其日常業務既有代表公共利益進行的各項管理，同時也有明顯的企業行為。在經營管理過程中，既是“運動員”，又是“裁判員”，企業的利益最大化導向和管理機構的公共利益導向在開發與保護問題上發生了內在的矛盾。另有一些景區管理部門為了本屆政府的政績，違背市場規律，過度干預經濟活動。
2．景區管理體制不順，部分景區存在“多頭管理”的狀況。目前，我國旅游景區分別隸屬于多達12個不同的政府部門(旅游部門、建設部門、文物部門、宗教部門、水利部門、林業部門和國土資源部門等)。因此，在旅游景區的開發和管理中存在“多頭領導”的狀況。不同部門拘泥于眼前的自身利益，各自為政，條塊分割，寧可搞低水平的重復建設，也不愿聯手共同開發。部門間溝通協調比較困難，造成在經濟結構調整和資源配置方面存在著極大的盲目性。另外，景區所隸屬部門的目標多重性也制約了景區的持續發展。如風景名勝區隸屬建設部門管理，其本身就集保護職能、旅游開發職能、社區管理職能于一身。
3．所有權、管理權、經營權三權混淆，旅游資源不能在市場上自由流通。有些景區收入來源僅限于政府財政撥款、門票和附帶商業點的收入。由于地方財政有限，再加上景區經營權未能在市場上自由流通，導致景區投資乏力，旅游相關設施不足，致使自身造血功能不足，保護力度也明顯弱化。
4．部分景區雖實行企業化運作，但管理經營機制相當落后，觀念比較保守，服務質量差，還存在著一系列的資源破壞和環境污染問題。有鑒于此，我們的首要任務是理順體制、活化機制，創立符合市場經濟要求并利于景區長遠發展的治理模式和治理措施。
二、憑祥旅游資源和旅游景區概況
憑祥屬亞熱帶季風氣候，四季花果飄香，農林資源豐富，以奇峰異石構成的喀斯特地貌為主，境內河溪眾多，山清水秀、景色迷人。
憑祥位于廣西西南邊陲，地處中越邊境，自古就是邊關重鎮和著名商埠。從1885年中法戰爭到20世紀80年代，這里長期處于戰爭的前沿和戰備支前的第一線。1885年，清代名將馮子材在這里奮起抵抗法國侵略軍，“鎮南關大捷”聞名中外；1907年，革命先行者孫中山在這里親自打響了反清第一炮，“鎮南關起義”慷慨悲壯；清末抗法名將蘇元春曾長期在這里督辦廣西邊防軍務。因此，這里革命遺址眾多——如我國九大名關之一的友誼關、大連城、白玉洞、蘇元春提督衙門遺址等。
自1992年被國務院列為沿邊對外開放城市以來，憑祥邊貿飛速發展。浦寨、弄懷這兩個廣西最大的邊貿市場被人們譽為國際商貿城，其異國商品、異國服飾、異國面孔等，每天吸引著大量中外客商前來經商貿易、觀光考察和旅游購物。
濃郁的邊關風情、神奇的雄關古隘、厚重的軍事歷史、秀麗的自然山水組成了憑祥多彩多姿的旅游資源，它們主要分布于友誼關、大連城、平而河、浦寨、大青山等五個景區。但從現狀來看，憑祥旅游業的發展速度及其對區域經濟發展的貢獻率與其自身的資源優勢并不相稱。
三、現階段憑祥主要景區治理中存在的主要問題
1．地方政府對友誼關景區招商引資工作熱情高漲，但目前還沒進入實質階段。資金短缺使景區的進一步開發舉步維艱，景區文物保護也面臨很大的經濟壓力。在現有的開發模式下，所有權與經營權未能分離，嚴重制約著景區的持續發展，這是憑祥景區面臨的主要問題。
2．部分景區權屬不明，存在“多頭領導”的狀況。友誼關、大連城兩個景區分別是全國文物保護單位和自治區文物保護單位，同時又屬花山國家級風景名勝區的一部分。文物保護單位屬文化部門管理，風景名勝區屬建設部門管理，景區旅游活動歸旅游部門管理；友誼關又是國家一級口岸，許多口岸設施分屬海關、邊防武警管理。而大青山景區則是中國林業科學院的實驗基地。這種多重歸屬狀況很不利于景區的開發建設。
3．部分景區規劃與其他規劃沖突，高速公路及口岸的規劃沒有考慮區域的旅游發展，致使景區效益難以發揮、開發商的利益難以保障。按照高速公路及口岸的規劃，通關者都需從友誼關關樓(游客進入友誼關景區的主要通道)經過，對于投資者來說，普通通關者與游客的身份難以區別，故而會嚴重影響開發商的直接收益，使其利益得不到充分保障。這成為友誼關景區招商引資以及深層次開發的又一重大障礙。
4．友誼關景區的旅游功能與口岸交通功能混合。友誼關景區是憑祥的王牌景區，但作為我國九大名關中唯一仍在使用的邊關，作為中國與越南乃至東南亞的重要通商口岸，每天都有很多出入境者從這里通關經過。這種功能合一而管理分治的情況也使景區運作困難重重。
5．景區內地塊所屬部門交叉。一些景區的部分地塊屬其他部門(軍隊、口岸部門等)所轄，大大妨礙了景區的整體規劃，也限制了景區的發展空間，嚴重制約了整個景區的長遠發展。如友誼關景區內大量地塊屬于軍管區。在大連城、平崗嶺“地下長城”等景區景點也有類似問題。
總之，管理體制不順、經營模式單一是問題的關鍵。四、對策思考
1．加大招商引資力度，搞好景區項目推介工作，進一步放開旅游資源開發市場，采取以政府主導加企業集團化的投資經營模式，以資本為紐帶，以大型項目為載體，通過政府采購方式以及經營權的轉讓，吸引外界有實力的企業參與憑祥特色旅游資源和產品的開發建設，實現所有權、管理權、經營權的合理運作，實行“公司制”的經營模式。
(1)友誼關景區、大連城景區所依托的旅游資源同時也屬于文物保護單位，為了使旅游開發與文物保護不發生沖突，故應建立現代企業制度、實行“公司制”的經營模式為宜。景區所有權歸國家，其直接代表者應是憑祥市政府；經營權或者由當地政府、政府部門委托給國有旅游企業集團或政府部門直屬企業，或通過公開對外出讓交給民營企業；管理權方面，應由政府牽頭成立一個旅游管理委員會，代表政府管理國有資產和負責進行資源保護、環境保護以及各部門之間的聯動協調。
(2)平而河景區和浦寨景區所依托的主要旅游資源分別是中越界河——平而河的自然風光和浦寨國際邊貿城?？紤]到平而河特殊的政治背景和浦寨的邊貿經濟功能，其景區治理模式應采用隸屬于地方政府或政府部門的國有企業經營模式。景區的所有權代表是政府；經營權由國有經營企業掌管；景區經營企業既負責景區資源的開發，又負責景區資源的保護。
(3)大青山景區是我國最大的亞熱帶珍稀石山樹木園。中國林科院熱帶林業實驗中心便設在這里。其景區治理模式應采用隸屬于主管部門的自主開發模式。景區經營主體應是隸屬于林科院的管理機構，其所有權與經營權、開發權與保護權互不分離。
2．做好憑祥五大景區周邊及內部環境整治工作，保護好景區的生態環境。對分布有居民點的景區(如大連城景區)，要加強治理景區內村莊的環境，調整居民原有的生產結構，可采取優惠政策吸引景區內的居民參與到景區的開發建設中來(如安排他們在景區內就業或引導他們組建家庭旅館等)，實現居民受益和景區開發的互動，實現旅游開發與經濟、社會、生態環境的協調。
3．針對一些景區內有軍管區的情況，盡快與軍方協商，把營房等遷出景區，從而拓展景區的發展空間。
4．加快推進旅游企業的改革創新步伐，建立符合國際市場競爭要求的組織形式和運行機制；組建適應市場競爭要求、具有自主創新意識的現代旅游企業；同時要積極引入國內外成功的旅游景區管理經驗和模式。
5．由當地政府或旅游局出面與口岸部門協調，推進友誼關口岸建設，使通關口岸和友誼關旅游景區分離，旅游活動和口岸通關檢驗互不干擾。
6．浦寨景區要與越南方面進行區域合作、聯動發展。力爭早日與越南政府達成協議，把浦寨邊貿城和越南的示范自由貿易區——新清口岸進行整合，使浦寨與新清對接，共同建設中越跨國貿易特區。
