生態旅游發展法律

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【摘要】文章認為我國生態旅游的發展在立法、執法和法律監督上都存在著不少問題，并對解決這些問題提出了一些建議，尤其是立法方面的建議。

【關鍵詞】生態旅游；法律問題；建議

一、生態旅游是我國旅游業發展的方向

（一）我國旅游業發展迅速，但生態環境破壞嚴重

旅游業目前已經成為我國國民經濟中發展速度最快的產業之一。但是，傳統旅游業正在重復著“先污染，后治理”的老路子。據調查，到上世紀末，旅游活動的開展已使全國22%的自然保護區的保護對象受到破壞；11%的自然保護區的旅游資源退化。生態環境的破壞使得旅游業的可持續發展受到嚴重影響。

（二）生態旅游是全球也是我國旅游業發展的方向

傳統旅游業帶來的環境問題，使得“生態旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發展形式，在20世紀80年代后首先在發達國家蓬勃興起。它是指人們在欣賞、感受生態美景的過程中，增強環保意識，與生態環境和諧相處，良性互動，共同受益的活動。其本質是尊重生態規律，強調可持續發展。因此真正的生態旅游無論是在開發建設過程，還是在經營過程，都與保護生態密不可分。

著眼全球，生態旅游已成為一種趨勢，我國也十分關注。迄今為止，我國已經設立了l700多個自然保護區，各級森林公園已覆蓋了除西藏外的所有省、自治區、直轄市。可以預計，生態旅游取代自然風景觀光旅游只是時間問題。然而，生態旅游在我國還處于起步階段，在生態旅游的開發過程中出現了許多與初衷相悖的生態破壞行為。這其中，有各種各樣的原因，但首先要從法治上找原因。

二、當前我國發展生態旅游存在的主要法律問題

（一）立法上的問題

到目前為止，中國既沒有一部旅游基本法，也沒有一部生態旅游專門法，有關生態旅游依據的是其他非專門性的法律、法規和政策，缺乏針對性、系統性、全面性和可操作性。

（二）執法管理上的問題

與立法上的缺失有關，我國目前沒有專門的生態旅游執法管理機構和執法管理隊伍，有關生態旅游的執法管理由不同的相關部門多頭交叉進行，常常導致“都在管理，都不管理、管理混亂”的現象。

（三）法律監督上的問題

目前，我國對各種生態旅游活動的監督，雖然主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在專門國家機關的監督方面，存在人員不到位、責任不到位、權利不到位、自己監督等問題。而主要靠社會監督也是不現實的，尤其是在有關生態旅游法律宣傳與教育工作尚未全面鋪開的情況下。

三、解決我國生態旅游法律問題的幾點建議

（一）完善立法

生態旅游專門立法的缺失是我國生態旅游各種問題產生的最主要的原因，因而完善生態旅游立法也是解決問題的最主要的手段。在以往的相關立法中，重開發，輕保護的立法傾向相當嚴重。今后在制定生態旅游專門法時，首先要確立生態保護的指導思想。在具體內容中，至少要解決以下幾個方面的問題：

1．理清產權關系。我國（生態）旅游景區的產權關系比較特殊。按照相關法律規定，我國的旅游景區主體產權歸國家所有，即全民所有。但實際問題卻比較復雜：有不少景區位于農村集體所有的土地范圍內；或者農村集體所有的土地位于景區范圍內；或者農村集體（包括個人）的土地、房產等不動產本身就構成景區風景的一部分。這種復雜的產權關系使得生態旅游的景區開發管理矛盾重重。為此，有必要在專門的生態旅游立法中對景區產權問題予以明確規定。建議國家統一制定生態旅游景區的劃定標準；一般生態旅游景區的劃定由省級人民政府嚴格按標準執行，世界遺產和國家級生態旅游景區的劃定則由國務院嚴格按標準執行；凡劃定為生態旅游景區的，原則上產權統歸國家所有，景區內原先的集體所有制產權，由國家按具體標準收購或置換；對于已經構成景區內生態景觀有機組成部分的個人所有的那部分產權，應允許其選擇變通方式，除由國家收購或置換外，還可由其選擇折價入股、租賃、出售返租等方式。

2．明確管理者。根據我國目前的法律規定，旅游景區的所有權、管理權甚至經營權都由國家擁有，政企不分。這常常導致景區的維護和管理無法合理進行。不僅如此，由于各地的地方政府代表國家行使具體管轄權，導致許多國家風景名勝區和自然文化遺產的所有權地方化，名為國家所有，其實際的管理、收益和處分權的行使則是圍繞著地方的利益甚至是地方官員的利益和政績打轉，這已成為生態旅游資源屢遭破壞、資源所有權以各種形式變相轉移的主要原因。更大的問題是，中央和地方對景區的管理缺乏統一，各部門條塊分割，職能交叉。從國務院部委到省市的廳局，都可以作為所有者的代表對同一景區（的各個部分）發號施令。根據現行相關規定，國家風景名勝區由建設環保部門管理；歷史文化名城及其他文物景區由文化部門管理；道觀寺廟由宗教部門管理；國家森林公園由林業部門管理；國家地質公園由國土資源部門管理；國家水利風景區由水利部門管理；旅游業由旅游部門管理等等。這種分工管理格局，使得生態旅游活動的管理主體林立，權力、責任和能力分散，不僅導致生態管理資源的大量浪費，也容易造成管理混亂、管理不嚴和管理缺位。

鑒于生態環境的重要性以及我國生態環境遭受破壞嚴重的現狀，建議新的立法要賦予特定部門對生態景區和生態旅游明確的、獨立的專門管轄權，使之成為生態旅游的權威管理部門，對全國的生態旅游實行高效管理。

3．規范管理條例。明確了生態旅游的專門管理部門以后，還有一項重要工作也需要由立法加以解決，那就是制定規范生態旅游管理的專門法律法規。目前，我國尚無這方面的專門立法。對于生態旅游經營管理中的一些重要問題，如生態旅游開發的環境影響評估體系，生態旅游區的審批和劃定，生態旅游的安全保障體系，生態旅游產品的開發，生態旅游資源補償費用的收取和運用，生態旅游市場的管理，生態旅游資源的保護，生態旅游管理者（政府）的權利、義務和責任，生態旅游者的管理，生態旅游區當地居民的管理等等，都缺乏法律的規制。這必然導致生態旅游經營管理中相關問題的解決無法可依。因此，生態旅游管理專門立法要盡快擺上日程。

4．采取靈活有效的經營模式。生態旅游的經營模式，雖然不能由立法加以直接規定，但是，立法卻可以也應該對其加以規制。自然文化遺產和風景名勝屬于公共資源，它具有科研、教育、審美等多種功能，具有珍稀性、唯一性、不能人工再造性等特征，因此，對其開發和經營一定要本著對后代負責的精神，采取慎重態度。反過來說，如果因為擔心造成破壞，對于生態旅游資源不敢開發利用，那么也無法發揮其應有的功能。所以，保護和開發要兼顧，要在保護中開發，在開發中保護。這就產生了一個問題：生態旅游資源的開發，往往是一個大的系統工程，需要全面科學的規劃和大量資金投入，才能保證總體開發的科學性和合理性。如果因為缺乏資金而小打小鬧，不僅難以達到開發效果，甚至可能造成對旅游資源的無可挽回的破壞。因此，生態旅游的開發、保護，單靠政府部門的投資是不夠的，也是不現實的，對于經濟不發達地區更是如此。而且，純粹由政府投資，經營管理者缺乏參與市場競爭的內在壓力和動力，也會嚴重制約生態旅游資源的開發檔次和生態旅游業的發展水平。如果允許多方資金投入生態旅游資源開發保護項目，一方面緩解了政府無力開發的不足，另一方面也使生態旅游資源的保護有了強大的資金后盾，既發展經濟，又保護環境，達到人與自然的和諧發展。當然，要達到發展經濟與保護生態雙贏的目標，還應對非國有資金介入生態旅游的開發有一個范圍、程度和方式的限制，這值得有關專家認真探討。

允許非國有資金的介入，實際上就是將生態旅游資源的經營權從所有權中剝離出來，有條件、有期限地讓渡給投資方，從事法律允許范圍內的市場運作。經營權的剝離應該徹底，經營權剝離之后，政府部門應該完全抽身其外，不再從事任何經營活動，而是以一個純粹的管理監督者和生態旅游資源保護者的身份履行國家代表的權利和義務。經營權的剝離過程要有科學的評價、規范的運作和嚴格的監督，防止國有資產的無形流失。

至于允許介入生態旅游開發的資金來源，應該是多渠道的。除了國內資金外，鑒于WTO的國民待遇原則，對外資也不能例外。但對外資應注意一些特殊性的問題。比如要堅持國家對自然資源永久主權原則；要堅持適用中國法律處理糾紛的原則；要謹慎處理某些可能涉及政治或文化敏感問題的旅游資源的開發；要注意選擇真正有資金、技術和管理實力的企業（這點對國內投資者也一樣）等等。

5．要重視與國際接軌，同時還要照顧到國情。生態旅游已經成為全球旅游的一個潮流，中國也已經擠身世界旅游大國的行列。在生態旅游方面號召力巨大的世界自然與文化遺產數目上，我國目前名列世界第三。但是，中國是發展中國家，生態保護負擔沉重而經濟能力有限的矛盾十分尖銳，如何在發展經濟的同時切實保護好這些珍貴而脆弱的人類遺產，是一個亟待解決的問題。

隨著我國對WTO承諾的逐步兌現，目前，世界上最大的旅行社或旅游公司多數已經開始進駐中國，并呈現出地點分散、實力雄厚、業務范圍廣泛的特點。因此，在制定生態旅游專門立法時，還必須考慮國際因素，既要與國際接軌，遵守WTO“服務貿易總協定”的法律規則，又要盡量照顧到我國的國情，維護國家的利益。

（二）加強執法

完善生態旅游立法只是使得我國生態旅游有法可依，而執法則是生態旅游法律體系發揮作用的關鍵環節，它決定了生態旅游法律體系是否能切實發揮作用。

要加強生態旅游執法，首先要依法建立生態旅游執法機構。包括司法部門、行政部門和相關的社會團體。其中，獨立、專門執行生態旅游管理事務的行政機關的作用至關重要。該行政執法機關的權利、義務和責任必須由法律明確規定。其次，要建設一支合格的生態旅游執法隊伍，聘請相關領域的專家擔任專、兼職生態旅游執法人員，并賦予應有的權限。再次，要嚴肅生態旅游執法，要落實生態旅游行政執法責任制。最后，要嚴格按照生態旅游行政執法程序辦事。

（三）健全監督機制

生態旅游法律體系是否被切實有效地執行，還需要由監督工作加以保證。監督主要是針對生態旅游的執法情況，特別是行政執法情況而進行。從監督的實效性來講，又首推行政監督。因此，應該有一個相對獨立的，在財務與人事上與監督對象相分離的行政監督機構，制定一部規范監督工作的可操作性強的法規，賦予監督主體明確的監督依據和足夠的監督權限。在監督過程中，既要對具體行政行為，還要對抽象行政行為進行監督；既要監督實體內容，又要監督方法、程序。

除了行政監督，司法監督也是必不可少的。為此，要確保司法權的真正獨立，尤其是獨立于行政權，還要相應擴大司法審判的受案范圍。

此外，還要充分發揮權力機關和社會輿論的監督作用，使得各種監督力量優勢互補，形成合力，提高生態旅游法律監督的整體效能。

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