企業政府所有制管理
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我在這里探討一個轉軌經濟學的問題。在國外，一方面不少人對中國向市場經濟的轉軌經歷很感興趣，另一方面又對這方面的研究很欠缺，這是件很遺憾的事。中國的轉軌是二十世紀末在世界范圍內有重大影響的事件之一。這么有深遠意義的事情，卻沒有現成的理論解釋。經濟學的現有理論對比較完善的經濟制度有很好的描述和研究，對傳統的計劃經濟也有很多的研究，但對如何從一種經濟制度轉軌到另一種經濟制度，可以說就沒有很好的理論了。這里面有許多非常豐富的經濟現象值得探討，經濟理論值得開創。我的興趣是希望用現代經濟學的工具來分析中國在轉軌過程中的經濟現象。這里有很多方面，我在此講一個方面，就是關于企業，特別是企業所有制。企業的所有制和控制權，都是熱門話題，也是老生常談的問題，似乎該說的都說過了。但是，用現代經濟學的工具來分析，還是有意義的。
一個企業，所有者和控制者應該是政府還是私人，有三種觀點。第一種觀點，按照傳統的“市場失靈”的思路，在一些市場失靈的情況下，政府對企業的所有和控制有它的好處，因為政府被認為會使社會效益最大化。比如，政府可以糾正一個企業的壟斷行為，如果把企業讓私人控制，私人的利益與社會的利益就會有沖突。又比如，當企業的經濟活動有外部性時（比如排污行為），企業由私人運作，雖然利潤高但社會效益低。這種觀點認為，政府控制企業可以糾正市場失靈。原因是政府是代表社會利益的，不追求利潤目標。所以某些行業的一些企業由政府控制的話，社會效益會好。這是一種傳統的、教科書的觀點。
第二種觀點，最近一、二十年比較流行，是說政府都是腐敗的，政府控制的企業都是壞的。亞洲金融危機后，這種觀點認為，這都是政府參與了企業的結果，是“裙帶資本主義”的后果。所有權應給私人，私有制給人以激勵，市場可以把資產分配到最優。哪怕有一些壟斷的問題，外部性的問題，也比把企業給政府要好。政府的官員都是政客、官僚，他們的目標函數不是資產增值，有其它目的，直接受賄賂只是一個例子。這兩種觀點的對比很鮮明：根據第一種觀點，政府在某些行業對某些企業的控制是應該的，而第二種觀點說不應該，應該盡快私有化。
我想提出第三種觀點，它基于中國過去二十年的實踐。前兩種觀點包含了一些隱含的假定，對一些象我們這樣的轉軌經濟和發展中經濟的制度來說，并不切實際。來看第一種觀點。政府真的就是為了社會的福利最大化嗎？在很多情況下不是這樣的。而且第一種觀點只是討論市場中的壟斷問題或外部性問題，而沒有考慮到發展中國家中更為嚴重的制度失靈因素。第二種觀點是假定了某種理想的市場制度環境。這種環境，在發達國家，象美國、西歐，是經過了一、二百年才形成的。比如，對政府的各種各樣的制約，不僅有民主，還有法治、政府部門間的制衡，法庭的清廉、公正。政府也不能隨便地增加稅，需要經過復雜的議會程序。所以，這些經濟有一整套支持市場運作，保護產權的制度。在這種制度下，的確很難看到政府控制企業的好處。但如果用這樣的制度環境的觀點來分析發展中國家特別是象我們這樣的轉軌國家，有很多制度安排就不好解釋了。
關于政府對企業的所有和控制問題，我提出“過渡性制度安排”的觀點。這一觀點包括了三層含義。第一層含義是說，在一個比較健全的市場制度的環境下（包括法治、對政府的約束、對產權的保護等），政府對企業的所有和控制是沒有優勢的，但有相當多的劣勢。第二層含義是說，在轉軌期間很多的制度環境相當的不完善，比如法治的建設、財產的保護、稅收制度、金融監管等等。而這種不完善不會一夜之間改變，會持續相當長的時間。原因是很復雜的，有的是政治因素，因為某些利益集團需要補償，但又不能一下子補償。有的是社會原因。人們的認識也需要一段時間才能調整。因此，制度環境的完善需要一段時間。給定這樣的前提，我們就要具體分析在何種情況下，政府以何種方式所有和控制企業有它的“次優”(secondbest)道理。這里的關鍵是分析這個次優邏輯，因為在分析出了次優的邏輯和機制之后我們就會知道，隨著時間的轉移和其它變量的變化，包括制度環境的變化，這一次優的道理也會隨之消失，并不會永久留在那里。在轉軌經濟學中，你不能假定昨天是1978年，明天就變成2020年了。制度不會一下子就變得完善了，變化要有過程。研究這一過程是轉軌經濟學的一個非常重要的方面，也是和其它經濟學領域不一樣的方面。第三層含義是說，既然我們知道政府對企業的所有和控制最多是次優，它并不是一種從效率角度上講最理想的安排，那么，就引出這樣一個問題，即什么樣的機制容易使政府從企業的所有和控制中撤出，比如使國有企業變成股份企業、民營企業？相反，什么樣的機制會容易導致改革走不下去，陷在半路？
本文就是要詳細分析這三層道理。中國經濟中企業的問題在很大程度上就是政府對企業的所有和控制的問題。在這三層中，主要是后面兩層，即在什么情況下，我們可以說明政府參與企業或推遲私有化具有次優的道理？什么樣的機制可以誘導政府撤出對企業的控制？在分析這三個問題之前，先簡要概述一下已有的企業所有權理論。
二、已有的所有權理論
國外有關于所有權的研究，早期的象科斯(Coase)，奧金(Alchian)，詹森(Demsetz)，威廉姆森(Williamson)等，大家已很熟悉。二十世紀70年代后又往前發展了很多，形成兩條主線。一條主線，是研究在完全合同(completecontract)的條件下的信息不對稱(asymmetricinformation)和道德風險(moralhazard)問題。研究集中在如何用合同的不同形式把信息揭示出來和把積極性調動起來。這方面已有相當多的研究，特別是把它應用于企業的“委托一”問題。從八十年代后期開始，另一條主線形成，這就是研究不完全合同(incompletecontract)下的激勵問題，主要代表有哈特（Hart)和摩爾(Moore)。哈特有本書，中譯本馬上就要出版，《企業、合同和財務結構》，寫得比較通俗易懂，概括了他在這方面的看法。
這里的出發點是假定合同是不完全的。任何做實際工作的人都知道合同不可能是完全的，很多情況下都會爭吵不休，這是非常現實的。在這種情況下，由于合同不完全，就引出來了所謂剩余控制權(residualcontrol)問題。剩余控制權就是合同沒說清的地方誰來做決定的權利。誰有控制權誰就來做決定。如果合同都寫清楚了的話，在這個意義下的所有權就沒有意義了。因為既然所有的糾紛在事先都寫清楚了，誰拿多少，那所有權還有什么意義？這種用剩余控制權來定義所有權與傳統的用剩余收入定義所有權就不太一樣。按照這一框架，企業所有權概念中最重要的是剩余控制權，而控制權之所以重要，是因為合同不完全。從這里就引出有意思的分析角度。控制權(controlrights)實際上是一種權力(power)。這就從通常經濟學研究的資源分配問題擴展到研究權力分配問題。這十幾年來對這個問題的研究已經應用到非常多的領域，比如公司財務／金融、甚至政治經濟學。從合同不完全這個基本的假定出發，即使沒有信息不對稱的問題，照樣存在所有權配置問題。控制權會給控制的人帶來很多好處，這些好處可能不反映在工資、期權那種能寫出來的收益上。每個國有企業的管理人員都清楚，在國有企業工作的最大收益是那些看不見的收益：對車子的使用，對房子的支配，可以送親屬去國外，可以改動帳目從中給自己帶來很多看不見的好處。誰有控制權誰就能較容易地得到這些好處。
所以不完全合同的分析框架確實使對于所有權的分析前進了一大步。但我不覺得這是對完全合同的分析的一種替代，因為這里面分析的問題不完全一樣。在完全合同里，因為有關合同不完全時出現的問題被假定掉了，使得它可以集中地探討信息不對稱問題，以及什么樣的信息好，什么樣的信息不好這樣的問題。而在合同不完全的框架下，事后重新討價還價而造成的成本收益問題便是分析的中心。雖然最初的研究是諸如套牢(lock-in)這樣的問題，但是文獻發展到現在，已經跳出了這樣的問題。比如，一個應用是研究債權和股權的差別。通常人們看到的是收益形式上的差別，即前者是固定的利息收入，后者是剩余收入。但從控制權角度看，兩者又有另外的差別。就是說，在企業健康的時候，控制權在股東手里；一旦破產了，控制權就轉移到債權人手里。
我的興趣是研究在轉軌經濟中的企業所有制和控制權的問題。我覺得，這兩條主線都非常有用。在轉軌過程中，我們更有理由相信，很多合同更不完全。首先，在發達國家能寫得很詳細的合同，在我們轉軌經濟中就不會寫得詳細，因為人們還沒有經驗。第二，在發達國家有一個好的執法機構在后面執行合同，因為那里有一套法制體系，政府是第三者。這就不是我們這里的現實情況。事實上，轉軌本身就是從原來沒有法治的狀態，轉向有法治的狀態。因此，我們在多數情況下就不能假定政府會公正地裁判經濟合同。我們通常說，政府不是一個第三者而是一個經濟的參與者。至少在我們還未完成轉軌過程之前，這是一個非常重要的事實。如果是這樣，你對簽的合同，能相信它能全部被執行嗎？在很大程度上是不能全部被執行的。所以，我們就更有理由相信，很多激勵問題在成熟的經濟中可以通過完全合同解決，但在轉軌過程中則不會，因為基本的制度不一樣。這就說明，不完全合同這一分析工具對于我們研究轉軌時期的企業是非常有用的，運用這樣一些分析工具來重新看一下所有制問題，會得到一些新的啟發。
三、政府對企業所有和控制的不利因素
下面談第一個問題。第一個問題是說，在制度環境完善的條件下，無論從理論還是實證角度，都很難說明政府對企業的直接所有和控制有任何優勢。這有四方面的原因：
第一個方面是信息問題。哈耶克的基本想法是，信息是分散在全社會的，任何人都不可能在社會里對所有的信息全部了解，每一個人都有一些別人沒有的信息。市場經濟最大的好處，相對于計劃經濟，就是能夠利用分散權利決策的過程而充分利用掌握在每個人手中的信息。而計劃經濟試圖把信息集中在某一個部門，然后做出決策，這是非常沒有效率的。這是哈耶克1945年的論文，是一個非常深刻的觀察。
但是哈耶克只是比較市場與中央計劃，并沒有比較企業的國有與私有。政府所有企業是否比私人擁有企業具有信息優勢？考慮一個對等情況：國家作為一個所有者，聘用一個經理來經營國有企業，而一個私人老板也雇用一個經理。在兩種情況下，所有權和經營權或控制權都是分離的，所有者都不可能有完全的信息，但誰有可能有更好一點的呢？我們比較難說明政府有什么優勢。因為任何政府可能有的對經理的監測方式，一個私人老板也會有，還可能更多。為什么可能更多呢？這是因為如果企業全部是國有獨資，那么信息監督來源只是國家一家。但是如果所有權是分散的，比如說一部分股份公開上市，那末就有很多投資主體在市場上對它進行監督、評價。市場上各種各樣的金融機構以及評價公司就是靠搜集、傳播這種信息為職業的。它們有激勵這樣做是因為企業的所有權是可以買賣的。有了產權的變換之后，才可能把信息出讓，因為人們真正是在用錢買東西，這個信號是有用的，不然只是對它做一個評價，沒人知道你這個評價是對的。如果國家壟斷了一個企業的所有權，這種信息來源就少了。
第二方面是政府行為的目標問題。我們不能假定政府永遠是政治目標。但是我們可以假定政府的目標不是純經濟的。比如，當銀行是政府所有時，政府可以讓銀行接受退役軍人，安置這些人當然是政府的一個目標。而私人的目標不可能是為了接納退伍軍人，他是看這個人是不是真的對我有用。但政府確實有這個職責。軍人是為了保衛國家，有社會目標的，對軍人的許諾是退伍后安排就業。這也是一個合同，這是無可非難的。并不是說政府不可以干預私有企業，當然可以。但是當政府擁有了企業的所有權和控制權，它就可以比較容易地、低成本地干預企業。由于政府不是純經濟的目標，所以它的很多決策從經濟效益角度講，相對于私人企業來說，具有更多的扭曲。這并不是說政府是非理性的。就它的非經濟目標而言，它是理性的。如果我們把經濟效率作為主要的標準，政府行為的目標問題常常就直接導致政府擁有企業沒有優勢。
第三個是政府的可信承諾問題(crediblecommitment)。政府不同于自然人和其它機構是因為它的權力很大。這個權力大，又是好事又是壞事。權力大了以后，可以做很多事。也正因為如此，事先承諾不做某些事事后就變得不可信。比如中央銀行的貨幣政策，一種觀點認為，中央銀行應該采用事先固定的“法則”（rule），而不應使用事后“隨意性決策”（discretion）。與此相關的是中央銀行的行長任期應該特別長，不受政府換屆的影響。總而言之是希望通過這些制度安排使得政府承諾的穩定金融政策變得非常可信，不因一時的經濟低迷而做出一些對于長久經濟穩定不好的決定。從這里我們看到一個基本原理，即要想使承諾變得可信，應該增加交易成本，使政策變化的成本上升。
這是一個很有意思、似乎有背與通常的直覺的原理。在世界銀行的一個有關項目評估中的制度作用的研討會上，主持人在開場白上說：“我們最近從制度經濟學學到很多東西。我們要盡量減少信息不對稱，盡量減少交易成本。”后來我評論說：“這有一定道理，但不完全對。”當可信承諾是主要問題的時候，我們要增加信息不對稱，增加交易成本。這是為了保證當時所許諾的過后不改變。在轉軌經濟中有兩大現象與承諾問題有關，一個是軟預算約束問題，一個是隨意增稅，亂收費問題。事先說“你要虧損，我肯定不補”。事后發現，問題出來了，還是非常理性地去補。事先說好了，“我保證什么稅也不加，也不亂收費”。事后看到你的利潤多了，又變了政策。這兩種情況，對人的激勵都是非常不好的。權力越大，控制的資源越多，往往不容易做出可信承諾。比如當政府控制中央銀行時，當它看到這么多企業破產，它就想辦法把它們救出來，如果沒有錢，它就可以印鈔票。如果另外一個政府不控制中央銀行（比如地方政府），也不控制這么多資產，那么它就無力去解救。所以權力大，在某種程度上是負擔，不是資產。
最后，即使前面的那些問題都不存在，也還有一個政府負擔過重問題(overload)。我們的政府太累。政府要做的事情很多，應做那些私人部門做不了的事情。我們知道，任何一個公司都有它的“核心強項”（corecompetence）。政府的核心強項應是諸如宏觀穩定、執行合同和法律、提供公共品等等。如果再讓它去管企業，必然會到報酬遞減的方向去。即使沒有其他的問題，龐大的政府的內部管理也是問題。
從以上這四個方面來看（當然還會有其他的很多方面），政府的信息問題、目標函數問題、可信承諾問題和官僚體系問題都使得政府所有和控制企業的成本太大。現在絕大多數經濟學家會同意，作為長遠的目標，可能除了一些極少數的特殊部門外，政府對企業的所有和控制在經濟意義上并無優勢。
四、轉軌期間政府對企業所有和控制的次優原因
中國的改革經歷表明，企業私有化開始的較晚，只是在1994年以后，國有小企業和鄉村集體企業的私有化才大規模開始，而大型國有企業還在股份制里面探索。到九十年代中期，純粹私有企業在工業里不超過20%，對經濟增長起主力作用的企業并不是私有企業，而是那些政府所有或控制的國有，特別是集體企業，是那些些產權不太清楚、不太規范的企業。這是一個基本的事實。政府所有或控制的企業不僅包括國有企業和集體企業，也包括合資和股份制公司中國家占大頭的企業。
有什么樣的理論能說明這種情況呢？我的基本的思路是這樣的。我們現在的制度環境離理想狀態還相差甚遠，在這種情況下，有些非常規的制度安排作為一種過渡形式有一定的次優道理（secondbest)。在由計劃向市場的轉軌期間，不僅僅市場制度，而且政府體制，都是不完善的。在相當長的一個時間內，可能十年、二十年內，政府和市場的制度都將在不停地演變。因此，制度失靈，包括市場失靈和政府失靈兩方面，就使得非常規形式的企業的政府所有和控制有它的一定的道理。這只是一個基本原理，重要的是要研究其中的具體機制是什么？我下面給出五種機制。
第一，在相當長的時期內，從改革初期到現在，我們沒有很好的對產權的保護制度，因此產權是不安全的。產權的不安全性有兩種。一種是經濟人之間，一方會侵犯另一方的權益。另一種是政府侵犯經濟人權益，比如它可以毀壞自己的承諾而亂收費。在轉軌期間，政府侵權是一個更嚴重的問題，因為政府的權力很大卻對它沒有有效的制約。看一看我國的鄉鎮集體企業。九十年代初，溫州人說得很清楚，我們太“私”了，不夠“紅”，有風吹草動，總是我們先有麻煩。而鄉鎮集體企業，雖然激勵上沒有我們強，但是他們的安全性比我們強。在中國，“太私”和“太紅”都不太好，一邊太不安全了，另一邊激勵太差了。我在一篇文章中，試圖把這個非常簡單的道理作成模型進行仔細分析。如果我們不能假定產權是安全的，也不能假定政府有可信的承諾，那末某級（或某部門）政府可以做到一些個人不能做到的事情，特別是可以提供一種安全的保護。這不是最優安排，而是一種次優的安排。因為在法制建立的比較好的情況，對政府的這種作用沒有需求，而政府干預還有成本。在中國的這個特殊階段，很多看起來不規范的東西，卻有一定生命力，在一段時期內可以發揮作用。
第二，由于缺乏規范的稅收制度，政府用對企業的直接控制作為替代。我們都知道，計劃經濟向市場經濟轉軌，稅收體系必須大改造。在計劃體制下，國家的所有稅收都集中在國有部門，通過把投入價格定得非常低，工業品價格定得很高，將利潤全部從工業部門拿來，很簡單。而市場經濟是分散的、競爭的作業，需要一套新的符合市場規律的稅收制度。而這套制度不是一下子就能建立的。當政府對企業有控制權的時候，它收稅就比收私有企業要容易。當政府沒有控制權時，企業就容易作假帳。當政府有控制權時，企業也可以作假帳，但程度是不一樣的，因為政府可以開除經理。我們對中國的鄉鎮企業做了一個實證研究，發現一個省的鄉鎮集體企業相對于鄉鎮私營企業的比例與國家和鄉村政府從該省收到的稅和費成正相關。這就說明，政府所有制和控制權對政府能拿到多少是正相關的。我們知道，鄉鎮政府很重要的財政來源是鄉鎮集體企業。無錫的鄉鎮集體企業多，鄉鎮財政比較好；而溫州的私有企業多，稅收的比例相對比較少。這可以從不完全合同來理解。鄉鎮政府對集體企業有了控制權之后，它對集體企業的帳目就比對私人企業知道的多，因為控制權導致權力，而權力導致信息。不完全合同理論的一個好處是可以推出來信息多少是內生的，是由產權安排的。政府把產權給到私人手里，政府就失去了可以隨時查帳的權力。
第三，國有企業推遲私有化的一個重要原因是缺乏社會保障機制。這與目標函數和控制權有關。如果政府擁有企業，它就可以決定什么時候多雇些人，什么時候少雇些人，因為它是最終的所有者。而政府的目標函數里包括了解雇工人可能造成騷亂的社會成本，這些外部性問題政府要考慮。但私人老板不管這些外部性帶來的成本，只要這個工人對我的邊際成本大于邊際貢獻，我就把他趕出去。如果有很好的社會保障機制，這是有效率的。但在沒有社會保障的條件下，由于私人的純粹的追求利潤的目標，可能造成社會看來是過多的解雇工人。如果大量解雇工人對社會造成不安定，從而導致對私人經濟發展不利的話，那么拖延私有化對經濟發展有一定的好處。值得注意的是這一結論只在社會保障機制不健全的條件下才成立。
第四，公司治理結構問題。在發達國家，公司治理需要一整套法律的支持，比如對小股東的保護，因為51%的投票結果可以不考慮另外49%的利益。所以要有一套法律規定，到底小股東有多少權利，到底有多少信息必須披露出來，股東會規定有多少人參加，等等，要有一整套規定，投資者才愿意把錢吐出來。不然的話，就是內部人或大股東控制了。沒有一套法律機制，公司的經理便擁有實際的控制權，這樣的公司治理結構就帶來一系列問題，基本的是兩個問題。一個是很難撤換經理，二是很難吸收外面的融資，因為投資者怕被坑。事實上，有法律并不難，難的是執法，尤其是在像我們這樣的轉軌經濟國家。在這種情況下，把大型國有企業私有化后未必會有好的公司治理結構。這是拖延私有化的一個原因。公司治理結構的另一問題是股權過分分散，如果投資者都很小，就存在免費搭車的問題。這是因為一個企業決策對于企業所有股東來說是公共品，任何個人不會有精力也不愿意承擔這樣的成本監督企業決策。所以公司治理中往往需要較大的投資者。大的投資者無非兩種，外資和內資。如果以外資為主，容易產生民族主義情緒，因為這牽涉到國與國之間的利益問題。而國內的大投資者的出現需要一段時間，并不是馬上就有的。政府作為一個大投資者，雖然有很多問題，但它可以減少這種分散投資者帶來的免費搭車的問題。
第五，特殊行業監管機制問題。比如銀行業，它跟一般的制造業不同。即使在發達國家，對金融業都有很強的監管。銀行的投資者都是一些小的存款者。他們跟一般的投資者不一樣，就是不管在任何情況下，都有權利把錢取出來。這就使得銀行業不同與其他行業，需要政府采取一種監管機制。在這種監管機制有效之前，政府要想對銀行有所控制，往往采取所有權控制的方式。因為所有權引出任命權。國家擁有“工”、“農”、“中”、“建”，因此政府可以任命、解雇它們的行長。雖然這是一種非常粗糙的辦法，但確實是一種有效的控制機制。還有一些特殊行業，比如國防工業。在美國，國防訂貨都是承包給私人企業的，因為它有一套程序和對信息控制的辦法，所以既可以發揮私有企業在制造國防產品上的積極性和市場的競爭力，同時又確保國家機密不泄露出去。這在中國是很難想象的。國防工業還能私有化？之所以不可能是因為一旦私有化了，信息的流通就沒有辦法控制了。在這種情況下，當然不能私有化。
以上五個方面都是說明了在轉軌期間的特殊制度環境使得政府對企業的所有和控制有次優的道理。每一個方面都可以寫出一個模型，把推理變得比較嚴格，從而使我們清楚看到在什么情況下這些機制可以有功效，而這些則是我們以前沒有想到的。同時我們也可以發現它們的局限性。因為這些機制的運作都是有條件的，一旦這些假定不成立了，情況就會改變。
五、政府撤出對企業的所有和控制的機制
制度變遷是一個動態過程。我們現在看到的是一張靜態照片，在目前這樣的一個環境下，政府對企業的控制有它的一定道理。這是我們理解世界的很重要的一步，但是不完全。進入90年代，特別是1994年以后，我國的改革逐步開始向比較規范的市場經濟體制轉軌，私有化進程加快，特別是中小企業。這就提出一個問題，即什么樣的機制可以促使政府脫離對企業的控制和所有？我們可以把中國的改革看作兩個階段，第一個階段中很多非常規的過渡性制度安排發揮了很大的、意想不到的作用。在此基礎上，第二階段中這些非常規的過渡性制度又轉軌到比較規范的、常規的、效率更高的制度安排。后面這個問題是目前非常重要的問題。
我在這里從兩個方面分析。第一個方面是整體經濟組織結構的靈活性問題。關于組織結構的靈活性，文獻上有一些研究，主要是在企業層次，也有一些是在經濟體層次。所謂結構靈活性，是說改革起來比較容易。首先我們用層級制（hierarchies）和多元制（polyarchies）作比較。在層級制下，做成一件事須很多人批準，任何一層都有否決權。而在多元制下，其中任何一個部門批準就能夠做成一件事。任何一元都有批準權。這是兩種很不同的組織結構。比方說，你要出國。在一種體制下，你要出國要蓋兩個章，一個是公安局，一個是社科院，任何一個部門都可以否決。在另一種制度下，你只要一個章，或者是北京市的章，或者是上海市的章，任何一個部門都有批準權。這兩種制度的結果就不一樣了，后者具有更大的靈活性，因為這邊申請不到還可以跑到那邊去申請。經濟改革的原理是一樣的。企業改制問題，即使在這個縣搞不動，在另一個縣就可能搞得動，如果每一個縣有批準權的話。所以，組織結構不一樣導致出經濟中的靈活性不一樣。
與此相關的是組織結構上的U型(unitaryform)和M型(multi-divisionalform)的區別。前者按“條條”原理組織，后者按“塊塊”原理組織。按條條原理組織時，協調能力較好，但要作出改變就很難，因為有一環不改，全都不能改。而按塊塊原理組織時，每一塊自成體系，比如特區。雖然塊塊之間的協調很難，但它有一種靈活性，因為每一塊可以自己行動而不影響其他塊。中國的改革在很大程度上受益于這種結構。中國的很多改革，都是從一個地區先搞起來。而俄國就不同，因為它在經濟的整體上是U型的組織結構，按條條來控制的。先搞一個條條是沒有用的，必須所有條條都要動，所以非常困難。
國家體制上有聯邦制(federalism)與一統制(unitarystate)的差別，在財政體制上則有財政聯邦制與財政統收統支制的區別。財政聯邦制下地區財政是相對獨立的，在這種情況下，地區性試驗、地區性制度的創新，有財政上的可能性和動力，不需要什么事都經過中央。日本政府的經濟組織方式相當中央集權，特別是大藏省的權力極大。在這種情況下，明明都知道問題出在哪兒，就是很難改變，因為“牽一發動全身”。這種組織結構在制度變遷的時候就較少靈活性。
第二個方面是政府的激勵機制問題。近年來我國各級政府激勵的改變可以從兩條來看。第一條是地方政府預算約束變硬，這在1994年以后較為明顯。這有多種原因，比如緊的貨幣政策，銀行系統的收權，《預算法》的實施，新的稅收制度等等。非常有意思的是，過去我們總是指責銀行亂貸款，現在卻指責銀行“息貸”。過去是國有企業從來不開除工人，現在是擔心下崗人數太多。預算約束變硬對政府激勵的改變很重要。如果政府可以期望對銀行施加壓力或從財政渠道拿到錢的話，它就沒有把企業賣掉或對它改制的動力。
第二條是市場競爭的增加。現在聽到的很多的是“惡性競爭”、“不公平競爭”這類詞。但這本身說明競爭在增加。競爭使得租金下降。特別是當企業大面積虧損時，它們已經不是政府生財的地方了，相反，它們已經變成了包袱。如果一旦變成了包袱，那么政府的激勵是什么呢？很簡單，就是把它們甩掉。包袱越重的，甩掉的動力就越大。而對一些特別肥的，比如電信，就沒有人愿意放手。
因此，從一種次優狀態轉向最優狀態，比如政府從對企業的所有和控制中撤出，并不是不可能的，它取決于政府的激勵和組織結構的靈活性。這是研究內生性制度變遷問題中非常有意思的課題，還有很多研究工作值得去做。
六、總結：作為一種過渡制度的企業的政府所有和控制
中國的轉軌經歷非常有意思，素材非常豐富。作為一種實證研究，關于企業所有制和控制權問題上有一些重要現象需要解釋。在中國，為什么在相當長的一段時間里，非私有的、政府介入的企業會有這樣大的正面作用？而私有企業的作用比我們想象的要小？私有化的進程為何比較慢？為何企業改制上小企業進行得快，而大企業很慢？我們需要用一種比較系統的理論解釋這些現象，既符合經濟學的基本原理，又與觀察到的現實相對應。研究要得到認可，就必需在已有的經濟學框架里面進行。這樣主流經濟學才會明白轉軌經濟的模型與通常的標準模型之間到底有哪些不一樣。這里重要的區別是制度環境不同。因此，企業的政府所有和控制就有不同的機制和含義。但是，我們不能用靜態的觀點來看。從動態的角度觀察，這種機制最好是被看作是一種過渡性的制度安排。
