環境政策
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內容摘要：我國不同區域的環境承載能力、環境特征、生態功能存在著顯著差異，本報告首先從促進區域協調發展的角度，概述了我國現行環境政策存在的若干問題。在此基礎上，按照國家可持續發展對環境保護的要求，為促進資源空間配置的優化，使人口、經濟活動等的分布能夠與各個區域的資源、環境、生態的承載能力相匹配，實現人與自然的和諧發展，實現區域協調發展，提出了制定分區域管理的環境政策的原則、政策思路和有關政策建議。
關鍵詞：環境政策，主體功能區，承載能力
鑒于不同區域的環境承載能力、環境特征、生態功能存在著顯著差異，為保證政策的有效性，應實行區域差別化的環境政策，以更有利于資源空間配置的優化，使人口、經濟活動等的分布能夠與各個區域的資源、環境、生態的承載能力相匹配，實現人與自然的和諧發展，實現區域協調發展。
一、現行環境政策存在的若干問題
經過30多年的努力，我國已初步形成了一套比較完整的環境政策框架，這些政策在環境保護和生態建設等方面發揮了重要的作用。隨著我國進入新的發展階段，特別是開始探索實施新的區域協調發展戰略，推進形成主體功能區，現行環境政策存在的一些問題需要我們認真關注和及時解決。
(一)環境政策與區域經濟發展政策存在脫節之處
我國環境政策起步于計劃經濟時代、逐步形成于改革開放的過程中。受管理理念、制度環境和發展階段的限制，我國環境政策的重點往往放在制定與實施具體的環境管理目標和狹義環境政策，很少關注如何把環境問題的預防和解決納入到區域經濟發展戰略之中，環境政策的制定一般都落后于社會經濟發展進程。
目前，在區域層次上落實某些具體的環境政策時受多種因素影響，仍很難納入到國家有關宏觀發展戰略和區域開發的綜合決策分析中，無法通過有效干預社會經濟活動發揮效力。以環境影響評價為例，2002年，我國頒布了《環境影響評價法》，提出了廣義的環境影響評價要求。但是，由于環境影響評價涉及多方利益群體，又缺乏相應制度約束，環境影響評價在實際操作過程中基本上被限制在項目層次上，很難納入到區域發展綜合規劃中。
(二)現行環境管理體制，不利于實施區域差別化的環境政策
區域性是環境問題的重要特征之一。環境問題具有較強的外部性，一個地方的環境污染會影響周邊地區，往往會超越行政區劃邊界。但我國目前實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制，地方環保局隸屬于地方政府，使得一個有機的整體被這種體制分層切塊。個別地區為謀發展而不惜損害其它地區利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生。同時，由于部門之間協調不暢，跨區域環保執法的難度較大。
另一方面，由于地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經濟發展程度，以及其他條件的影響，不同區域的環境問題呈現出不同的特點，環境管理應體現其針對性。在現行環境管理體制下，區域差別化的環境政策很難實施，不利于主體功能區的形成。
(三)各類環境政策之間的相互補充和協調性有待加強
我國已建立相對完整的環境政策體系，但各類環境政策之間的相互補充和協調性有待進一步加強。主要有三方面：（1）環境管理中的行政手段比較完善，但依靠市場的工具比較少；（2）污染控制類的政策比較完善，但有關生態建設的政策和區域性的環境政策都發展很不充分；具體的環境管理制度中也存在類似問題，如環境影響評價制度重點放在環境污染方面，而生態環境的評價重視不夠；（3）生態資源保護政策是分領域由各行政管理部門分別制定和執行，相關政策之間存在著重復交叉、事權劃分不明確等問題。有些資源管理政策的制定部門既是資源開發組織部門又是生態保護監督部門，內部存在著職能沖突。
(四)有關促進生態環境保護、恢復、建設的補償政策不完善
對限制開發區和禁止開發區，有效的生態建設、生態補償的環境政策非常重要，是落實主體功能區劃、促進這些區域實現生態保護功能的關鍵政策措施。目前主要存在三方面問題：（1）經濟補償政策沒有體現不同區域的成本差異，例如：退耕還林還草的經濟補償政策是實行全國統一標準，但是對于生態環境脆弱地區和條件較好的地區，植林植草的成本顯然是不同的。（2）補償年限過短，我國目前的退耕還草補償年限僅2年，還經濟林補助5年，還生態林補助8年。在實踐過程中出現一系列問題，如有的地方為了獲得更多補助，在適合還草區進行還林，不符合自然規律，最終會導致工程的失敗。營造生態林的補償年限僅比經濟林多3年，造成很多農民更愿意營造經濟林，導致生態林的比重偏低，達不到水土保持和生態環境改善的預期效果。由于政策的補償年限偏低，相應的政策沒有跟上，有的地方甚至出現復墾的現象。（3）補償政策加重了地方的財政負擔，例如：退耕還林還草政策中規定退耕還林還草過程中，所花費的檢查驗收、糧食調運、兌付等費用由地方財政負擔，增加了地方政府退耕還林的執行成本，不僅對地方政府而言缺乏退耕還林的經濟激勵，而且許多地方由于財政困難，很難落實退耕還林政策。再如三北防護林體系工程，要求地方配套一定比例的資金，但三北地區多為“老、少、邊、窮”地區，地方配套能力非常弱，造成資金不能足額到位，影響工程建設的速度和質量。
(五)自然保護區的管理體制不順，制約自然保護區的進一步發展
根據我國《自然保護區管理條例》，自然保護區由環境保護部門實施統一監督管理；林業、海洋、水產、農業、建設、水利、文化等部門分別是各專業自然保護區的行政主管部門。這種分部門管理體制所引發的問題越來越突出，主要有：（1）具體主管部門與綜合管理部門之間缺少主動的溝通和協調，綜合管理部門也很難對各部門的自然保護區在宏觀政策、政策指導與監督檢查方面有所作為。（2）由于保護區分部門管理，國家沒有統一的保護區建設規劃，在保護區建設中對其功能與性質缺乏嚴格的界定，加上缺乏監督協調機制，自然保護區與森林公園、風景名勝區及其他類型保護地性質混淆。在自然保護區功能劃分時，往往先滿足森林公園及風景名勝區的功能要求，導致許多國家級自然保護區將旅游區規劃在自然保護區的中心區域，這一現象如不及時改變，將嚴重影響我國自然保護區的發展和保護。（3）自然保護區多頭管理的體制使得責任不清，定位不明確，國家及各級政府均沒有明確的經費預算計劃。國家各主管行政部門僅對少數幾個自然保護區支持部分基建費，而且專款專用，其運行費由地方政府負擔及自然保護區創收自籌。致使經費不足，保護區不得不設法開發保護區資源，影響保護區的管理和保護。
二、未來環境政策調整的原則和思路
（一）調整原則
1.綜合協調的原則。環境、資源、人口和發展之間存在著緊密復雜的相互關系。完善環境政策，要按照綜合協調的原則，全面、系統、綜合地考慮人口、資源、社會、經濟、環境等要素，將環境保護的要求逐步滲透到產業政策、價格政策、財稅政策、貿易政策等各項經濟發展政策的制定和執行之中，促進環境政策與其他政策的一體化。
2.環境優先的原則。堅持“環境優先”的原則就是要盡可能地在源頭消減污染，確保實現可持續的經濟社會發展。我國在實現經濟快速增長的同時，付出了巨大的資源與環境代價。環境、資源與經濟社會發展的矛盾日益尖銳，任何地方都不能再以犧牲環境為代價去換取經濟增長，都不能以眼前發展去損害長遠利益，更不能用局部發展去損害全局利益，決不能走“先開發、后保護，先污染、后治理”的路子。在今后快速推進工業化和城市化的過程中，堅持“環境優先”的原則，事關我國能否可持續發展的大局。
3.區域差異性原則。由于我國不同地區生態環境和污染對整體的影響存在顯著的差異，再加上不同地區的經濟社會發展水平不盡一致，同樣一項環境政策在不同區域實施效果會產生明顯的差異。此外，許多環境問題本身就是超越行政區的，需要建立區域性的協調機制。因此，調整和完善環境政策時要更準確地把握特定區域的環境特征，依照區域差異性的原則，因地制宜地調整環境與社會經濟關系，更科學地促進區域協調發展。
（二）分區域的政策思路
在落實區域協調發展戰略，推進主體功能區的形成過程中，環境政策調整和完善的總體思路是堅持環境保護的基本國策和三項基本政策，針對不同區域所具有的不同生態環境特征，實施區域差別化的環境政策。建立科學的排放總量控制制度，統籌增量控制和存量調整，制定細分標準和技術指標，組合多種政策工具，突出重點領域，強化監督執法。如表1所示。
表1分區域調控的環境政策思路
1.重點開發區。該區域未來的環境問題，主要來自工業化和城市化規模不斷擴大的過程中所產生的工業污染和城市生活污染。由于重點開發區承擔了其他區域產業轉移和人口轉移的任務，工業化和城市化的進程將會非常快，環境污染控制必須提早規劃、嚴格執行，環境政策的重點是要嚴格控制開發過程中新增的環境污染和生態破壞。這類區域的發展規劃要特別加強環境影響評價和環境風險防范，采取“預防為主，綜合防治”的環境保護模式，重視從源頭控制污染。在加大開發的過程中，實行更為嚴格的環境管理，建立和完善環境準入、環境淘汰和排污許可證制度，避免不可持續的生產開發方式對環境造成的破壞。在這些地區，首先是嚴格控制新的污染源，必須做到增產不增污，同時要逐步緩解既有的結構性污染。
2.優化開發區。針對這類區域發展的環境政策，其重點是要發揮環境保護政策的約束和激勵功能，促進該區域經濟增長方式的轉變，禁止任何產生新污染的生產經營活動，著力解決既有的結構性污染。由于這些地區政府的經濟力量較強、市場機制較發達，所以相應的政策調整包括兩方面：第一，要制定更加嚴格的環境標準，加強政府環境監管和環境執法，堅決淘汰浪費資源、污染環境的工藝、設備和產品，嚴格實施排污許可證制度，無證企業不得排污。第二，要加強利用環境政策中的市場手段來調節生產和消費行為，如建立排污權交易制度，征收環境稅，實行產品的環境認證制度，稅收優惠政策等。
3.限制開發區。限制開發區是指資源環境承載能力較弱，并且該區域的環境狀況關系到較大區域范圍生態安全的區域，如長白山森林生態功能區、秦巴生物多樣性功能區等。這些區域的環境問題一方面是由于不合理開發本身造成的環境污染，另一方面是由此而引發的生態環境問題，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，針對這類區域的環境政策一方面要實施更加嚴格的環境標準，利用環境政策的約束功能限制不合理的開發方式，盡可能減少開發活動中的環境污染。同時，還要進一步完善相關的配套政策，如退耕還林還草的經濟補償政策、林區職工的安置政策等等，以更好地促進這一區域的生態修復和建設。
4.禁止開發區。禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域，這些區域的生態環境敏感性和生態系統服務功能的重要性較為突出。因此，要實行強制性的環境保護，嚴格控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能區政策的開發活動。環境政策的重點是在嚴格禁止環境污染的基礎上，通過建立和完善有關財政支持制度，加強這些區域的生態建設。此外，禁止開發區多是國家自然保護區，目前仍存在分類型、分等級與分部門的重疊交叉的管理體制，不利于主體功能區的形成，還要進一步對自然保護區的管理體制進行改革。
表2不同功能區主要政策工具的選擇
注：☆的個數表示環境標準在四類主體功能區中的相對高低。
三、推進主體功能區形成的環境政策建議
本報告主要從有利于推進主體功能區形成，有利于區域協調發展，有利于實現可持續發展的角度，提出如何更好地實施分區域調控的環境政策的若干建議。
(一)建立環境與發展的綜合決策機制
實施可持續發展戰略的關鍵環節之一就是要建立環境與發展的綜合決策機制，從決策源頭控制污染問題的產生。按照科學發展觀的要求，環境保護的要求必須成為其他所有經濟社會發展政策的前提，必須對經濟和社會發展決策可能產生的環境影響做出評價。各類功能區在制定區域經濟和社會發展規劃、土地利用規劃，調整產業結構和生產力布局等重大決策時，必須充分進行環境影響綜合評價，使環境與發展之間形成一種利益協調和相互制衡的機制。
（二）統一規則，細化指標
根據國外制定和實施環境政策的成功經驗，考慮我國資源環境承載能力普遍面臨的日益嚴峻的挑戰，今后我國環境政策的重點應放在建立“源頭控制”的制度上，所有各類區域都要實施更嚴格的環境標準。但是，各個地方的生態環境特征不同，標準不宜采用“一刀切”的形式，應根據不同區域的環境問題特性以及環境問題產生的背景差異等多種因素，按照不同地區的資源環境承載能力、環境容量、生態功能等進一步細分總量控制標準、各項污染物排放標準、排污收費標準等等，按照不同區域不同的主體功能要求，制定不同的環境標準，更好地促進有關環境政策在不同區域的落實，以有利于推進主體功能區的形成。此外，環境標準要隨著技術的進步逐步調整，創造一個動態的、逐漸嚴格的監管環境，以能夠不斷地激勵更環保的技術創新和技術擴散。
（三）改革現行的排污收費制度，逐步引入排污權交易制度
在推進主體功能區形成的過程中，由于不同功能區環境特征不同，污染治理的成本存在顯著差異，不同地區由于其主體功能的不同，環境標準也應有所不同。為了保證政策的公平性，以及激勵引導各級地方政府和企業加大環保投入，亟待改革目前的排污收費管理制度，一方面要提高排污收費標準，使其能充分抵消污染者所造成的社會成本，尤其是要在限制開發區和禁止開發區，引入更嚴格的禁排制度，加大違法懲處力度。
另一方面要逐步引入排污權交易制度。排污權交易是一種以市場為基礎的環境政策手段，主要是依法確立污染物排放權利，允許這種權利像商品那樣進行交易，使同樣的污染排放創造最大的社會福利，從而達到有效控制污染排放的目的。但引入排污權交易并不意味著市場完全取代政府實現環境監管，而是讓政府利用市場的手段以更低的成本實現政策目標，更有效地實現污染控制。政府保留的主要職能是測算允許排放的污染物的總量，保證排污權的合法交易，并對任何違法的企業進行制裁。
與排污收費制度的不同，排污權交易制度是先確定排放總量，然后再讓市場確定價格。因此，這種方式既能控制排污總量又能有效地配置資源。排污權交易制度的另一個有利作用是能夠有效地促進企業技術創新。排污企業為了節約環保支出，必然要采用先進的污染治理技術，這可以進一步刺激社會不斷地開發出更有效的技術，能有效地鼓勵競爭和創新。要建立我國的排污權交易制度，需要對一些關鍵問題深入研究，如不同地區排污總量的確定、排污權初始分配的問題，排污權交易的區域范圍（如果過大，可能出現在某些點區域污染特別嚴重）等等。
（四）探索建立有效的環境監管體系
推進形成主體功能區將超越當前行政區劃的界限。現有體制下，環保監管機構隸屬于各級政府，地方政府往往出于保護本地經濟發展的目的而影響、干涉地方環保機構的環境執法，導致有法不依、執法不嚴，環境污染對本地和周邊地區產生巨大影響。要保證推進主體功能區形成過程中有效地保護環境，就必須改革現有的環境監管體制，可選擇的方案包括：（1）在現有的制度構架下，進一步完善和改進國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，但大區設立隸屬于國家環保局的環境監察派出機構；（2）建立全國垂直統一的環境監管體系，并在大區和基層設立分支機構。這不僅有利于環保政策的執行，也可以大大減少相互協調的工作和地方保護主義對環保的干擾，減少短期行為對長遠發展造成的影響。
（五）加強環保監管的問責
為環境保護部門提供充分的授權和提供充足的資源，同時完善和加強問責制度，形成一套完整的責任追究和嚴厲的違規處罰制度，對不執行環保法律法規政策造成嚴重后果的、對因決策失誤或行政干預等原因造成生態破壞和環境污染的，要追究有關單位及其負責人的行政責任，甚至刑事責任。同時，要加大對環保監管機構的問責，對出現監管機構失職、無所作為和亂作為的情況，要追究監管機構的責任。
需要強調的是，要鼓勵社會、特別是傳媒對環境污染問題的監督，造成全民關注環境問題的氛圍，既暴露那些污染環境的企業、也監督環境監管部門及時、依法實施監管。社會監督是有效環境監管的重要手段。
（六）完善相關的政策，解決環保資金不足的問題
環境保護是一項技術性很強的工作，有效的環境保護必需建立在環境監測、監理監察、科研和教育培訓的基礎上。因此，環境保護客觀上需要有充足的經費保障，尤其對限制開發區和禁止開發區，能否建立長期穩定的環保資金投入機制，將成為主體功能區能否真正形成的關鍵環節。
我國目前各地區的環保資金來源渠道還比較單一，主要是依靠政府投入，地方的環保事業經費納入地方財政。但不同功能區的財政狀況顯著不同，在實踐中，許多地方的環保資金投入都不能滿足實際要求。應借鑒國外成功經驗，完善相關的政策，不斷開拓環境保護資金的穩定來源。一是完善國家的財政轉移支付政策，保障限制開發區和禁止開發區環保資金的投入；二是要注重運用價格、財稅、貸款貼息等政策和手段，鼓勵社會資本投入環保產業，投入公共環境設施的建設和管理；三是建立環境保護基金，為污染控制設施建設、清潔技術開發以及污染受害者賠償等籌措和提供資金。這一做法有利于形成環境保護資金的穩定來源，減輕政府的財政負擔，在世界各國中已得到越來越廣泛的實施，其作用也日益重要。
（七）進一步完善生態補償政策
限制開發區和禁止開發區，對于整個國家而言，更重要的是承擔生態保護功能，與生態保護功能相矛盾的經濟活動將受到限制，與此同時，地方的財政收入勢必會減少。如果地方為保護和改善生態環境所犧牲的經濟利益得不到經濟補償時，為了基本的發展需求，當地政府就可能不會從保護生態環境的角度去限制生產開發活動，主體功能區劃也很難落實。因此，我國在推進主體功能區形成的過程中要進一步調整和完善有關的生態補償政策，這是國家生態環境保護與建設方針得以長期穩定實施的關鍵，也是促進主體功能區形成的重要保障措施。主要有以下四個方面：（1）細化補償標準，實行分地區調控的政策。（2）在補償政策實施年限上，不僅要區分還草、還林，還要區分各地不同的自然條件和經濟社會發展特征，要充分考慮當地生產活動的轉移、生態移民等所需要的時間。（3）實行多元化的補助形式，改變目前單一糧食和現金的補助方式，根據當地的經濟發展水平，以及農民的實際需要提供多種形式的補助，如以“項目支持”的形式，促進生態保護區的替代產業的發展。（4）加強生態保護立法，為建立生態環境補償機制提供法律依據，對自然資源開發與管理、生態環境保護與建設，生態環境投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統一的規定和協調，以保障生態環境補償機制很好地建立。
（八）進一步理順自然保護區的管理體制
主體功能區劃中，自然保護區是禁止開發區的主要組成區域，進一步理順自然保護區的管理體制，是實現該地區的主體功能，促進我國自然保護區健康發展的前提條件。國家要進一步明確各類自然保護區的性質與功能，及有針對性的管理與保護政策。改變目前多部門管理的模式，對自然保護區實行統一管理。
