電子政務公共政策管理

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內容摘要：在電子政務時代，促進公共政策制定過程的政治參與是電子政務發展初級階段的重要任務之一。本文通過分析傳統行政體制時代和電子政務時代政策制定過程中政治參與的不足與挑戰，提出相關的政策建議。

關鍵詞：電子政務公共政策制定公民政治參與

在知識經濟的社會中，政府成為支撐國家和地方競爭力的重要基石，隨著信息技術的迅速發展，電子政務漸漸成為新世紀國際公共行政管理改革和衡量國家競爭力的顯著標志之一。從行政的角度上說，這不僅是因為政府可以借助發展電子政務的契機，整合政府運作流程，實現政府的無縫隙運作，更因為電子政務可以催生新的產業群，擴大和加強政府和國家的競爭力。從政治的角度上說，借助發展電子政務的機會，可以提高公民參與政治的積極性，為建設先進的政治文明、實現物質文明和精神文明的和諧發展進而建立和諧社會創造良好的基礎。這意味著政府在治理國家的時候，要允許更多的公眾通過網絡參與到政府管理中來，而政府是通過制定、執行一系列公共政策來實現對社會的管理的，這就意味著公眾的政治參與更多會是在公共政策這個領域。有些學者的論述也證明了這一點。

由于傳統體制下公共政策制定過程中公民政治參與程度的限制，我國的電子政務中公民政治參與的程度受到了明顯的影響。有關的調查也證實了這一點。調查顯示，現在我國各地方政府門戶網站中，有一多半的政府門戶網站沒有設置提供服務、互動性的交流欄目。而在提供服務欄目的網站中，情況又如何呢？以安徽省為例，安徽省政府網站設立的《便民服務》和《網上辦事》，訪問率竟然排在所有欄目的最末尾，分別為7%和不足5%。一方面，電子政務的趨勢是公眾要求政府提供便捷的網上服務，另一方面，政府提供的網上服務卻鮮有人問津。這還僅僅是在電子政務的初級階段，而根據現在電子政務在一些發達國家的發展現狀及其將來的走勢來看，電子政務最終要實現的是電子民主化，這就更需要擴大和加強公民參與政治的深度和廣度。因此，大力推進電子政務時代公共政策制定過程中公眾的政治參與將成為電子政務建設的一個重要方面。

傳統體制下公共政策制定過程中的政治參與現狀

改革開放以來，我國公眾參與政治的深度與廣度都有了極大的提高，各級政府機關也先后建立了決策民主化的規章制度，但效果不夠理想。而僅有的政治參與又以官方或者半官方的團體機構的參與為主，或者由其發起公眾，或者由其直接參與，而純粹由個體的公民或者民間組織發起的參與很少。即自下而上的公眾參與影響公共政策的很少，多數是自上而下的。究其原因，筆者認為主要有以下幾點。

從公民的角度來看

公民的參與意識薄弱一方面是因為我國經濟發展水平不高，客觀上限制了公民參與的物質條件，因為一般而言，經濟發展與公民政治參與呈正相關關系。另一方面，也與我國的傳統政治文化有關，封建主義的政治文化經過長期積淀所形成的道德觀念、倫理結構、思維模式和文化心理結構等傳統政治文化，仍影響著人們的思想、行為和價值指向，造成公民的主體意識的缺位。

公民心理和情感上的障礙在傳統的公共政策制定過程中，公眾參與往往處于一個弱勢的地位，在實際中就往往表現為被動地執行公共政策，無法將自己的意見或者建議反映在公共政策的制定和執行過程中去。在這一過程中，公眾只是處于被管理的被動角色，這種在計劃經濟體制下政府運作管理方式在今天仍時有發生。顯然，公眾對于這一境遇仍心有余悸，造成了公眾政治參與極大的心理和情感上的障礙，導致了公眾對于政治參與的冷漠與漠視。這也在某種程度上加大了公眾參與的成本。成本的高昂（包括時間、精神和物質上的）與實際取得的效果（看到自己的意見無法得到反映，而且還有“搭便車”的問題）的不匹配性也是導致公民參與公共政策決策過程積極性不高的另一個原因。

從政府的角度來看

政府片面追求行政高效率傳統的政治和行政二分法的觀點認為，政治是行使政策制定職能或者國家意志的表達，行政必須行使政策執行職能。提出這一觀點的一個主要目的就在于提高政府的效率。雖然其后的有限理性決策理論以及新公共管理理論都證明了這一觀點有其偏頗之處，但不可否認的是，由于現代經濟的發展，政府系統變得越來越復雜，這使得政府管理的技術和手段也越來越多，普通的公民如果沒有相關的知識儲備，很難對政府制定的公共政策提出相應的建議并得到回應，行政管理越來越成為一種專業要求門檻很高的行業。因此，出于對行政高效率的追求，政府傾向于先制定政策，然后通過宣傳手段等方式告知公眾，以便政策能順利實施。在這一過程中，公眾完全是被動地接受這一政策，這就很容易導致行政官員在實際上控制公共政策的制定和實施，并導致官僚病的滋生。

部門自身利益的需要在現代信息社會，信息就是金錢。政府由于其本身的特殊性，占有著大量的信息。有些信息是部門出于其自身利益的需要不對外公開，這就是信息尋租。所謂信息尋租，簡單地講，就是政府部門利用行政管制和法律等手段來人為限制信息自由流動以獲得和維護其既得利益。導致信息尋租的主要原因是傳統行政體制里的弊端，即政府權力部門化、部門權利利益化、獲利途徑審批化。在我國傳統政府體制下，政府根據職能和權力，占有著大量信息行使行政權力。他們獨占的這部分信息往往就會成為政府部門尋租的基本資源與來源。而信息的共享和公開則會導致租金的流失或減少，從而減少原來部門的經濟利益。因為信息的共享和公開將導致交易成本的降低，為公眾帶來便利的同時也意味著部門原有的尋租機會的降低。因此，作為既得利益獲得者，政府忽略了相關信息的及時而完整地公布以及對公民參與政策制定的宣傳和引導。在這個力量和信息嚴重不對稱的博弈過程中，公民的參與積極性當然會受到一定的制約。

因此，不管是公眾還是政府部門，在傳統政府制定公共政策的體制之下，其政治參與或者鼓勵政治參與的動力都明顯不足，造成各級政府機關先后建立的一些決策民主化的規章制度流于形式并未能貫徹實施的尷尬局面。

電子政務時代公共政策制定過程中的政治參與面臨的挑戰

電子政務時代的來臨為公民處理與政府相關事宜提供了便利，也為更多地參與政府公共政策的制定提供了便利，這將為政府制定公共政策帶來巨大的挑戰。

對公共政策形成過程的挑戰

公共政策形成過程是收集相關公共問題并制定解決問題方案的過程，是收集信息的過程，也是利益表達和利益綜合的過程。在電子政務的初級階段，公眾的政治參與對政策制定過程挑戰最大。因為對于政府來說，政府需要公眾提供相關公共問題，供其制定政策時參考，并為以后公共政策的實施尋求公眾的理解和支持，而網絡提供了非常便捷和迅速的手段。對于公眾來說，公眾參與的成本（包括精神上和物質上）在電子政務時代大大降低，公眾可以迅速通過網絡表達自己對當前某一公共問題的看法和建議。但是，可能存在這樣的情況，最需要利益表達的恰恰是那些無法通過網絡來表達意見的人們（他們包括低收入者、高齡者、殘障人士等）。這就是所謂的數字鴻溝。這對政府提出了很高的要求，除了關注網絡上的信息表達之外，還要努力消除數字鴻溝，防止出現新的事實上的不平等而導致的政策失敗。

對公共政策執行過程的挑戰

公共政策的執行過程通過法律的、行政的等手段將已經制定好的公共政策加以實施的過程，是處理信息的階段。從實踐中看，由于公共問題的復雜性和社會變化的快速性，公共政策的實施過程在一定程度上是公共政策再制定和執行的過程。在這一過程中，公眾參與的意義在于根據政策實施的細節，判斷自己利益的得失，并在政策不斷細化執行的過程中，努力爭取將自己的看法和建議納入到政策實施的過程中來。公眾參與這一過程也有利于強化對政策的理解度和支持度，加強對政策的認同，使政府可以順利推行這一政策。要實現這一點，就必須要求政府實施信息公開制度。政府只有將這些信息公開，公眾才能觀察并判斷政策的走向，表達自己對政策實施的意見。政府除了要加大信息公開的力度之外，還要加強與公眾之間的交互性，并將公眾的意見反映在具體政策實施中，注意在政策實施中對政策進行修補時參考或者加入公眾意見，真正實現決策的民主化而不流于形式，避免造成參與政策與實施政策分離的狀況。

對公共政策評估過程的挑戰

公共政策的評估過程是指用多種質詢和辯論的方法來產生和形成與政策相關的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題，評估可以分為事前評估、過程評估和結果評估。評估的目的是為了更好地制定和執行公共政策，它貫穿于整個公共政策制定過程。在我國的實際操作過程中，公眾參與的政策評估多見于對政策的結果評估，事前評估和過程評估相對較少。在電子政務的時代，就政府來說，電子政務的推廣使政府的主要任務發生了變化，由過去參與大量的簡單日常事務的處理轉變為主要進行決策，更多的公務員將擔任決策的角色而不是執行的角色，更需要公眾參與評估公務員工作的各個方面。這就要求政府勇于將政策實施的真實后果通過媒體清晰、真實、完整而及時地公布出來，讓公眾對其的工作進行公開、公正的評判，并將評估結果用于提高政策質量和政府的服務質量。在這一過程中，要特別防止系統官僚的出現。所謂系統官僚，就是傳統政府管理體制下的傳統官僚在電子政務時代由于其運作方式發生了變化，實際權力的運作除了在傳統公務員手中之外，還由于網絡系統的出現，可能會在網絡技術官員的手中，從而可能演變為系統官僚。要防止系統官僚在維護部門利益的借口下，利用技術手段阻礙公眾參與政策的評估。

從以上的分析可以看出，在電子政務時代，公共政策決策過程中的政治參與可能更多采取的是以自下而上的參與方式貫穿于整個政策決策過程，并將發揮越來越重要的作用。這對政府的管理提出了新的要求，形成了新的挑戰。

加強公共政治制定中政治參與的政策建議

政府要適應時代的發展，滿足公眾對政府提高回應性、實質性地參與政策過程的要求，就要在以下幾個方面加以改善。

努力縮小數字鴻溝

電子政務的目的就在于政府要提供任何人都可以享受的服務，這就要求政府保證所有人都能夠利用信息技術，縮小數字鴻溝。這也是公眾能夠參與政策制定過程的前提條件。許多電子政務較為發達的國家都采取了很多的手段來消除實際存在的數字鴻溝，如意大利的博格納市向所有的居民提供免費上網和電子郵箱；加拿大和新加坡向低收入家庭提供購買計算機的補助；美國的全美殘障人士協會在向總統提出的議案中就提出要求由官民共同調查研究適合于殘障者的技術配置。我國應該采取措施，進一步加強這方面的工作。要做到這一點，政府首先要確保低價而方便地使用信息設備的物質性條件，比如提供稅收優惠或者專項撥款，促進設備的普及，在公共場所設置信息終端，促進公眾使用的方便性。其次，還要加強教育和培訓，提高公眾使用這些設備的能力。這些措施的施行，將會大大縮小我國實際存在的數字鴻溝，為公眾參與政策制定過程創造必要的條件。

開設決策論壇，促進電子結社

電子政務的實施會促進公眾參與政策過程的積極性，但由于公眾上網的個體性會導致自下而上的參與較多，而且公共政策問題往往帶有較多的公共色彩，公眾“搭便車”傾向可能較為濃重，在互聯網如此發達的今天，公眾可能只是表達一下自己的看法，這種隨意性和分散性會導致政府收集民意十分困難，無法達到政府最初的目的。為了防止這種情況的出現，建議政府在其門戶網站上開設專門的決策論壇，這一論壇可以按照政策的性質分類設置，達到有針對性地引導公眾參與政策過程的目的。另外，為了能更好地了解公眾真實的民意，不妨推進電子結社。所謂電子結社，就是指有共同政治目的的公眾為了共同的利益通過網絡組織起來，影響政策過程的集團組織。它大致可以分為兩類：一是對某一政策問題有共同看法并通過政策論壇一起表達出來的，這類組織比較松散，具有臨時性的特征；另一類就有點類似傳統中的政治社團了。公眾通過網絡組織起來，聲音較為集中，政策建議也較為清楚，對政府政策過程的影響也比作為個體的公眾的影響要大，政府從中也能獲得較大收益。但是，這兩類組織都具有民間的性質，與官方或者半官方的組織機構會有很大不同，政府如何將傳統的管理延伸到網絡上，規范其行為，并引導其為自己的政策決策過程服務，將會是一個學界和政府繼續討論的話題。

克服特殊利益群體的羈絆，打破信息孤島

從某種程度上說，信息的公開和流動可以防止某些部門的信息尋租行為。電子政務要求政府將其掌握的與國家安全無關的信息公開出來，這與當前的反腐敗的要求不謀而合。所以，政府要抓住電子政務發展的這一契機，克服特殊利益群體的羈絆，出臺相關法律，打破電子政務中存在的信息孤島。一旦信息公開制度走上正軌，部門利益得到遏制，對鼓勵公眾參與和使用電子政務的積極性自然會提高，加大宣傳力度也在情理之中。而公民為了獲得更多的信息以幫助自己正確權衡政策對自己的利益得失的影響，自然也會加大參與的積極性和主動性。

加強培訓防止系統官僚的出現

隨著電子政務的發展，電子政務逐步成為政府治理變革的一個利器，公務員的公共管理知識和信息技術成為決定這場變革成功與否的主要因素之一。電子政務需要的是大量的既懂信息技術又懂公共管理知識的復合型高級人才。政府應該建立以“電子政府”為導向的新型人力資源管理模式，積極提高在職公務人員的素質，對熟悉公共管理的公務員進行計算機及網絡的繼續教育，對熟悉信息技術的技術員進行管理學、經濟學、行政學（特別是行政倫理）教育，提高培訓效率，堅決防止傳統官僚病移植到網絡上演變為系統官僚，從而影響公眾參與政策過程的積極性。

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