公益物品管理

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直到最近，私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域才被看作是一個經(jīng)濟兩個相互排斥的組成部分。一般認為，私人領(lǐng)域是通過市場交易得以組織的，公共領(lǐng)域則是只通過政府制度才得以組織的，在其中，服務是通過公共行政體系提供的。公共行政原則傳統(tǒng)上要求通過一體化命令結(jié)構(gòu)來組織服務，在這一結(jié)構(gòu)中，所有人員都向一個執(zhí)行長官負責。私人領(lǐng)域協(xié)調(diào)通過市場體制實現(xiàn)，該體制通過競爭性購買和銷售來治理經(jīng)濟關(guān)系。相反，公共領(lǐng)域協(xié)調(diào)通過官僚體制實現(xiàn)，在一體化命令結(jié)構(gòu)中上級通過控制使每一個公共雇員向作為選任的公共官員的執(zhí)行長官負責。

在過去20年時間里，有關(guān)公共領(lǐng)域組織的傳統(tǒng)假設遭到了嚴重挑戰(zhàn)。研究公共領(lǐng)域投資和支出決策的經(jīng)濟學家已經(jīng)看到，設計用來克服市場失敗問題的制度本身就有著嚴重的缺陷。求助于公共領(lǐng)域的解決辦法，不一定糾正市場失敗。

本文將分析公共服務的基本特色，以及包括私人企業(yè)在內(nèi)的多組織安排在提供公共服務方面的重要角色。公共經(jīng)濟不一定是一個排他性政府壟斷經(jīng)濟。它也可以是一個混合經(jīng)濟，在其中私人也參與公共服務提供。這一可能性為克服某些公共領(lǐng)域無效率和為納稅人的稅金提供更多的回報提供了重要的前景。

然而，公共經(jīng)濟非常不同于市場經(jīng)濟。決定依靠傳統(tǒng)市場機制來從事公共服務提供的私人企業(yè)家是注定要失敗的。他必須懂得公共經(jīng)濟的邏輯，并學會在這些約束之內(nèi)尋找其機會。公共服務的私人提供，完全不同于私益物品和服務的私人提供。

為了厘清公共經(jīng)濟的邏輯，我們應該首先認為公益物品的性質(zhì)不同于私益物品。然后，我們探索公共領(lǐng)域組織的可能性，包括發(fā)展類似于市場的安排。這樣的安排意味著從產(chǎn)業(yè)的角度來看待公共服務，這對于公共行政來說意義非凡。

第一節(jié)公益物品的性質(zhì)

人們早就認識到物品的性質(zhì)對人類的福利有所影響。比如亞里士多德就說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”。在最近20年里，有大量的文獻關(guān)注把公益物品或者集體物品與私益物品或者個人物品區(qū)別開來。在這里的討論中，我們將把排他性和使用或者消費的共同性當作區(qū)別私益物品和公益物品的兩個定義性標準。我們也將考查選擇之尺度和程度之基本差異對于公共服務組織的顯著影響。最后，還將在有關(guān)公益物品經(jīng)濟關(guān)系組織所固有的問題方面引申出若干政策意義。

一、排他性

長期以來，排他性都被看作是在市場機制條件下提供的物品和服務的一個必要特征。當物品或者服務的潛在用戶能夠被排除從而滿足零售的界限與條件時，就存在排他性。如果雙方同意，那么物品或者服務就以一定的價格供給。這就發(fā)生了等價交換。買者獲得物品，而賣者則獲得特定的價值。

當排他性不可行時，只要有人供給某一物品，任何人都可以從該物品中受益。我們所呼吸的空氣是由大自然供給的，因此難以進行排他。大樓的景觀，無論被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也為其他人所提供，在通常情況下也無法實現(xiàn)排他。空氣、噪聲和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代價，任何人都不能排除或者避免；反之，當污染水平降低時，也不可能排除某個人，不讓其享受這一好處。

二、使用或者消費的共同性

物品或者服務的另外一個屬性涉及使用或者消費的共同性。當一個人排除另外一個人使用或者消費時，就不存在消費的共同性。在這種情況下，消費完全是可分的。為一個人所消費的一條面包不能為另外一個人消費：一旦消費其原來的總量就減少了。不具有消費之共同性且排他是可行的物品就是純粹的私益物品。另外一方面，消費的共同性意味著個人使用或者享用一項物品并不阻止其他人的使用或者享受；盡管它被一個人使用了，其他人依然可以使用，且量不少，質(zhì)也不變。天氣預報就是一個共同消費物品的例子。

任何消費性的物品其量和質(zhì)幾乎都不是完全不可分的。地心吸引力的運用和享受使我們的雙腳站在地上，這是完全不可分的例子，但是絕大多數(shù)共同消費物品只是部分可分的。在一定的供給界限之內(nèi)，一個人使用一個物品會部分地減少其他人使用和享受該物品。使用每增加一個單位，都會妨礙特定一群使用者中其他人對該物品的使用。比如，使用者增加會使高速公路變得擁擠，從而耽擱其他人，使其他人不方便。另外一種共同消費的物品消防在力量有限但所面臨的需求卻很高時也會退化。除非調(diào)整其供給以滿足新的需求，否則物品就會退化或者受到侵蝕。

消費的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對排他或者徹底共用的東西。消費特征的兩個極端，即完全可分和完全不可分，在邏輯上把純粹的私益物品與純粹的公益物品區(qū)分開來。一個用戶的使用部分地減少其他人的使用和享受，這就是部分可分性。我們也可以同樣的方式來考慮排他性也是一個程度問題。有城墻的城市能夠具有高度的排他性，控制希望進城、在城里居住和與城市做生意的人進入該城市。即使在沒有圍墻的城市里，轄區(qū)的邊界也可以作為區(qū)別居民與非居民的一種方式，使某些公益物品和服務主要使本地居民共同受益。在這種情況下，存在著較弱的部分排他性。

消費的排他性和共用性是獨立的屬性。它們都可以分為兩類。共用性可以分為高度可分的分別使用和不可分的共同使用。排他性可以分為可排他的和不可排他的。當沒有實際上的技術(shù)來對一種物品進行打包或者控制潛在的使用者進入時，排他在技術(shù)上是不可行的。當排他的成本太高時，排他在經(jīng)濟上是不可行的。可以用一個簡單的矩陣來安排這些定義性特質(zhì)的分類，如表3.1所示，所有物品在邏輯上可分為四類。

表3.1物品的類型

使用或者消費的共同性

分別使用

共同使用

排他性

可行

私益物品：面包、鞋、汽車、理發(fā)、書等收費物品：劇院、夜總會、電話服務、收費公路、有線電視、電力、圖書館等

不可行公共池塘資源：地下水、海魚、地下石油公益物品：社群的和平與安全、國防、滅蚊、空氣污染控制、消防、街道、天氣預報、公共電視

市場安排可用于提供私益物品或者收費物品，即排他是可行的物品。就收費物品來說，價格是使用費或者進入費，但物品是共同享用的。就劇院來說，當一個使用者的行為影響其他使用者的享用時，就產(chǎn)生了具體的問題。物品的價值取決于所生產(chǎn)的物品的質(zhì)量以及其他人使用的方式。

對于公共池塘資源來說，在不能夠阻止許多用戶使用的意義上具有排他性。但是，為任一用戶所使用就會妨礙其他用戶來使用一定量的該項物品。比如，就地下水盆地來說，每一個抽取者使用的水不能為每一個其他抽取者所使用。一個漁夫捕獲一條魚或者一噸魚，其他任何漁夫就不能捕同一條魚或者同一噸魚。然而，沒有任何理由排除某些漁夫到該海域捕魚。一旦從自然供給中抽取出來，對于有機會從中分得水的人來說，水就可以看作是一種總體性的物品；類似地，一旦魚從海洋中捕撈上來，魚就可以看作是一種私益物品。水管理的問題是典型的公共池塘資源問題，很可能招致市場失敗，而水分配的問題，則是典型的收費物品問題，也很可能存在與壟斷供給相關(guān)的市場缺陷。

政府機構(gòu)提供的范圍廣泛的服務可能包括所有不同類型的物品和服務。根據(jù)過剩商品項目向在校孩子提供的食品是純粹私益物品的例子。然而，大多數(shù)政府服務屬于公益物品、收費物品和公共池塘資源。比如，這些變化對于開發(fā)用戶收費機制來替代稅收以及在政府服務活動的運作中引入其他類市場的機制具有顯著的意義。在此，我們的討論更多地著眼于具有公益物品特色的服務，因為在公共經(jīng)濟的運作中，這類服務提出了更為困難的問題。

在探討不能排他時共同消費的若干意義之前，我們將先考查公益物品和服務的其他兩個特色。它們與衡量尺度和選擇的程度相關(guān)。這些特質(zhì)對于公共服務的組織和提供有著重要的意義。

三、衡量尺度

既然公益物品難以打包，或者難以衡量，它們也就難以衡量。不能像以蒲式耳量麥、以噸量鋼那樣進行量化的衡量。諸如水的溶氧量、受害率、交通延誤時間這樣的量化尺度能夠用于衡量共同消費物品的重要特質(zhì)，但是鋼鐵廠或者整個鋼鐵產(chǎn)業(yè)能夠計算總產(chǎn)量，這些衡量尺度卻不可能以同樣的方式加總。

公益物品生產(chǎn)方面績效衡量的任務并不只是簡單地計算。績效衡量取決于用于評估績效的指標或者衡量尺度的估計。通過運用多個指標，即使不可能對產(chǎn)出進行直接的衡量，依然可以開發(fā)一些弱的衡量尺度。私益物品更易于衡量、說明，并與成本計算程序和管理控制聯(lián)系起來。

四、選擇的程度

當一種物品具有共同消費、不能排他的特質(zhì)時，用戶一般不能進行選擇，并且在是否消費方面也別無選擇。在目前的條件下能夠得到一定質(zhì)量的物品或者服務，某個人的偏好不會實質(zhì)性地影響這類物品的質(zhì)量。進而言之，個人可能被迫消費對其具有消極影響的共同物品。比如，街道擁擠使本地居民和購物者深感不便，不管愿意不愿意，他們都必須應付交通問題。

表3.2.公益物品和私益物品

私益物品

公益物品

相對易于衡量量和質(zhì)

相對難以衡量量和質(zhì)

只能由一個人消費

同時由許多人共同消費

易于排除未付費的人

難以排除未付費的人

個人一般可選擇消費或者不消費

個人一般不能選擇消費或者不消費

個人一般可選擇物品的種類和質(zhì)量

個人對于物品的種類和質(zhì)量幾乎沒有選擇或者完全沒有選擇

對于物品的付費與需求和消費密切相關(guān)

對于物品的付費與消費或者需求沒有密切關(guān)系

配置決策主要依靠市場機制作出

配置決策主要通過政治程序作出

然而，制度安排的結(jié)構(gòu)對于個人所具有的選擇的程度可能有一定的影響。比如，地方居民就本選區(qū)街道使用方式提出了抗議，對此代表地方選區(qū)的市政委員會成員比普選產(chǎn)生的市政委員會成員更敏感。在憑單制度中，個人運用稅金的一部分來從可選擇的教育服務商那里獲得服務，這使得單個使用者有相當大程度的選擇余地。然而，教育在公益物品方面的性質(zhì)較少，而具有較多的收費物品的性質(zhì)。在組織公共服務方面，還可能存在著其他形式的地方選擇。表3.2總結(jié)了與公益物品和私益物品相關(guān)的若干關(guān)鍵特質(zhì)。

五、組織方面的意蘊

公益物品是共同消費、難以排他的物品，這類物品對于人類組織提出了嚴重的問題。如果一種公益物品為自然所提供，或者為其他人的努力所提供，每一個人就可自由地利用這一物品，因為他不可能被排除在外而不能使用或者享受該項物品。追求成本最低化的人就有積極性利用任何不用付費或者不用在提供公益物品方面付出相應努力就可以免費得到的物品。只要實施自愿選擇的規(guī)則，某些人就有積極性“不合作”或者充當“搭便車者”，利用任何可以免費得到的東西。如果某些人在追求不合作策略方面獲得了成功，其他人就有積極性仿效。在短期內(nèi)就可能導致自愿的努力無法提供令人滿意水平的公益物品。追求增進自己利益的人會不充分考慮其他人的利益，共同的物品就必然會蛻化。

市場制度無法提供令人滿意水平的公益物品和服務。排他是不可行的。因此，要提供許多公益物品和服務，有必要求助于某種形式的集體行動，以制裁手段來控制不合作的問題，并強迫每一個人支付其自己的那一份負擔。在小團體中，個人可以成功地利用每一個人的努力，并使用社會性的強制，這樣每一個人都可以承擔一份負擔，來取得共同使用的物品。但是，大團體卻較少成功地解決為整個社群的成員所共享的公益物品的供給問題。每一個人都是比較匿名的。在總物品中每一個人的份額很小，不顯著。每一個人都可以做不合

并且易不受懲罰。在征稅和防止不合作方面利用潛在的強制手段更為重要。亞里士多德說：“凡是屬于最多數(shù)人的”公共事物“常常是最少受人照顧的事物”，其背后就是這一道理。

組織能夠動員對于公共經(jīng)濟的運作來說是必要的強制性的制裁手段。這就是人們?yōu)楹吻笾谡贫鹊脑颉Ｈ祟惿鐣＠枰S多重要的公益物品，法律和秩序的提供只是其中之一。市場制度不能提供這類物品和服務，因為市場要求排他、交換和自愿的交易。

但是，利用強制性的制裁措施和政府組織并不為公益物品和服務的較優(yōu)供給提供必要的和充分的條件。強制性的工具可以用于剝奪他人，并使其變差而不是變好。政府制度可以用來使某些人動員多數(shù)的支持來剝奪少數(shù)的人。當某些人支配一個社會的物品之分配并有害于他人時，政府制度也會變成暴政的工具。

進而言之，衡量公益物品和服務的困難意味著政府官員也有困難監(jiān)督公共雇員的績效。私人企業(yè)的產(chǎn)出能夠以量化單位進行衡量，與私人企業(yè)的管理相比，對公共企業(yè)的管理控制效果較差。

公民在提供給他們的公共服務的質(zhì)量方面沒有什么選擇，他們也會沒有積極性來為此做點什么。試圖為其得到的服務做點什么，因此而付出的代價很可能超過任何他們自己將會受到的任何實際的收益。結(jié)果，人們面臨著這樣一些情境，在其中預期成本大于預期收益。在這些情況下，行動的理性規(guī)則是避免得到凈損失的“機會”。

第二節(jié)公共經(jīng)濟的組織

非排他性、共同消費、不可分性和難以直接衡量，以及人們選擇程度有限，這一切對于公共經(jīng)濟的組織提出了實質(zhì)性的問題。鑒于世界是由許多具有這些特色的各種不同的物品和服務構(gòu)成的，并且這些物品具有許多不同的形式，我們就有必要深入思考什么樣的組織模式可以用于解決這些難題，并產(chǎn)生令人相當滿意的結(jié)果。就如我們能夠預期具有這些特色的物品和服務會導致市場缺陷和市場失敗，我們也能夠預期具有這些特色的特定的物品和服務也能夠?qū)е抡\作中的制度缺陷與失敗的問題。

而且，沒有任何解決方案會自動生效的。市場具有重要的自我規(guī)范、自我治理的特色，但是所有的市場體制都依靠非市場的決策安排來確立和維持產(chǎn)權(quán)，使契約具有權(quán)威性并實施契約，并提供其他共同的設施，如共同的交換媒介、共同的度量衡、道路等，這一切所有市場參與者都是要使用的。

在考查公共經(jīng)濟的組織時，我們將探討所涉及的大量問題。首先，我們將考查公共經(jīng)濟的若干基本因素。在此，我們說明了一些假設和界限，并界定了集體消費單位和生產(chǎn)單位的功能。需要明確地關(guān)注公共經(jīng)濟中消費和生產(chǎn)單位的組織。多個集體消費單位和多個生產(chǎn)單位共同行動，以獲得和提供特定類型的物品和服務，這些物品和服務是由一群人共同消費的，這些單位都可以被看作是公共服務產(chǎn)業(yè)的要素。

其次，我們將考查公益物品本質(zhì)上的若干難點，在任何特定的公共服務產(chǎn)業(yè)中，這些難點在集體消費單位與生產(chǎn)單位之間的關(guān)系上提出了具體的問題。這些問題包括：(1)融資；(2)用途的管理；(3)在服務使用者對于生產(chǎn)者來說很重要的地方所進行的協(xié)作生產(chǎn)。

第三，我們要考查提高效率、確立公共服務經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的自我規(guī)范的傾向。規(guī)模經(jīng)濟能夠在多個單位之間實現(xiàn)。集體消費單位與生產(chǎn)單位之間關(guān)系能夠具有類市場的特色，即競爭性的壓力提高效率。然而，如果在沖突不能通過自愿協(xié)議解決的地方，要有效地解決沖突，就必須有沖突解決的機制。

一、某些基本的假設與界限

把個人當作基本的分析單位，假定物品是稀缺的，個人把價值附加在物品和服務上，這是頗有益處的。我們可以設計決策框架，來規(guī)范人們相互之間的關(guān)系，使其中的機會和約束結(jié)構(gòu)化。然后，我們能夠分析當人們選擇各種策略以增加其福利時導致的后果。

就如前文所界定的，一種公益物品，是一種共同使用的物品或者服務，其消費難以排他，或者排他的成本昂貴。因此，組織公共經(jīng)濟的困難在于經(jīng)濟關(guān)系的消費方面。政府像家庭戶那樣，首先也可以看作集體性的消費單位。一旦政府組織的集體性消費方面得到了確定，我們就可以轉(zhuǎn)向其生產(chǎn)方面。政府機構(gòu)和私人企業(yè)可以看作是公益物品和服務提供方面的潛在的生產(chǎn)單位。我們也可以用“集體消費單位”和“生產(chǎn)單位”來分別指稱這兩個方面。一個單一的政府單位的內(nèi)在結(jié)構(gòu)可以包括兩種類型的組織。或者說，一個政府單位作為集體消費單位運作，它可以與另外一個政府機構(gòu)或者私人企業(yè)簽訂協(xié)議，來為其選民生產(chǎn)公共服務。

二、集體性的消費單位

集體消費單位的組織必須避免不合作的問題。必須作出相關(guān)的安排，來向受益者征收份錢、稅或者費。嚴格的自愿努力不會令人滿意地提供公益物品和服務。征稅、收份錢或者強制性地向用戶收費，對于避免不合作現(xiàn)象并為共同使用的物品或者服務提供資金是必要的。

某些類型的私人組織有權(quán)向其成員收取強制性的份錢。房主們可以根據(jù)實際約束條件組織房屋增值協(xié)會和公寓房協(xié)會，只要房主繼續(xù)擁有其房子或者公寓，所有購買一個房子中一個組成部分或者在公寓樓中購買公寓的人都需要成為這些協(xié)會的會員。房主的房屋增值協(xié)會或者公寓房協(xié)會的章程授權(quán)選任官員代表會員行事，有權(quán)征稅，用來提供子單元房或者公寓房的居民所使用的共同服務和設施。

在這些情況下得到財產(chǎn)的每一個人都自愿同意根據(jù)財產(chǎn)值支付份錢，并受到作為購買契約之組成部分的協(xié)會章程條款的約束。所有其他購買者也必須這樣做。因為一致同意章程的條款，協(xié)會的征稅權(quán)得到了保障，沒有任何單個居民能夠不合作，沒有人能夠不支付相應比例的成本份額就從共同的努力中受益。當?shù)玫接行ЫM織時，房主的房屋增值協(xié)會和公寓房協(xié)會能夠提供警察保護服務、娛樂服務、公共工程以及其他有益于所有成員的服務。

在財產(chǎn)權(quán)利得到了保障、人民要求得到共同受益服務的地方，處理潛在不合作問題往往要求通過多數(shù)投票建立某種形式的治理組織，來取代所有財產(chǎn)所有者或者居民的全體一致同意。可以根據(jù)這樣的安排來組織各種形式的市政服務公司和公共服務管區(qū)。在既有的政府單位里建立一個特別的財產(chǎn)估價或者改善管區(qū)，從而為特定居民小區(qū)的特別服務融資，這也是一個有效的選擇。這些公共機構(gòu)都根據(jù)其章程而擁有政府的專有權(quán)來征稅，并進行刑事制裁，來實施其規(guī)則與條例。

提供私益物品所獲得的收入提供了有關(guān)對于該項物品之需求的信息，在懲罰威脅之下所得到的稅收卻不表達對于一項公益物品或者服務的信息。納稅只是表明納稅人寧愿納稅而不愿去蹲監(jiān)獄。用戶對由稅收支持的支出所得到的物品之偏好的信息沒有一點表達出來。結(jié)果，集體消費單位的組織有必要建立替代性的價格機制，來表達需求，并把需求集中為反映個人對于一定質(zhì)量的公益物品和服務之偏好的集體選擇。

一個適當結(jié)構(gòu)的集體消費單位包括其管轄邊界內(nèi)的有關(guān)受益人，他們共同分享共同的物品或者服務，而不包括那些不從中受益的人。集體消費單位有權(quán)作出操作性的決定，而不要求一致同意：這對于阻止不合作行為來說是必要的。從消費方面來說，它也擁有有限的壟斷地位。它也有權(quán)威來行使強制性的制裁，但它不必像政府那樣滿足這一標準，即壟斷對整個社會合法使用強力。

特定投票規(guī)則，代表模式，以及應用于作出稅收、支出和服務水平等方面操作性決策的規(guī)則有必要從立憲的視角來考查，在此從特定組織結(jié)構(gòu)選擇的角度來考查這些規(guī)則的后果。最可能作出關(guān)心公民－消費者利益決策的那組規(guī)則最好。認為公民是其自身利益的最好判斷者。在缺乏市場價格情況下，這類規(guī)則提供了表達和集中需求的機制，也提供了把需求轉(zhuǎn)換成有關(guān)要生產(chǎn)的服務水平的決策機制。

如果某一組決策規(guī)則中每一個人的收益都可望超過成本，成本能夠在受益人中公平分配，根據(jù)這組規(guī)則采取行動，每一個人都有動機來同意這種類型的集體組織，并排除不合作策略，獲得共同消費的物品。在這一社群中存在著實質(zhì)性的一致同意，以采取集體的行動，來取得公益物品或者服務。

三、生產(chǎn)單位

相反，一個生產(chǎn)單位能夠綜合生產(chǎn)的技術(shù)性要素，生產(chǎn)物品和服務，滿足集體消費單位的要求。一個適當生產(chǎn)單位的組織要求一位管理者，他能夠承擔企業(yè)家的責任，把生產(chǎn)要素綜合起來，組織和監(jiān)督生產(chǎn)團隊的績效，使其提供適當水平的物品或者服務。

一個集體消費單位可以通過其自己的生產(chǎn)單位提供公益物品或者服務。在這種情況下，集體消費單位和生產(chǎn)單位服務于同一批人。然而，兩個單位的構(gòu)造在實際上可以是分離的。比如，代表集體消費單位的行政首長或者市政委員會可以與生產(chǎn)單位的經(jīng)理們談判，以確保公益物品和服務的適當供給和提供。許多地方報紙的新聞摘要里面都充滿著這類談判的內(nèi)容。它們經(jīng)常強調(diào)生產(chǎn)單位與代表消費者利益的人之間的利益沖突。然而，這是非常普通的組織形式，許多市的警察、消防或者街道維修部門都是如此。

表3.3集體消費單位與生產(chǎn)單位

集體消費單位

生產(chǎn)單位

一般來說，它是一個表達和綜合其選民之需求的政府可能是一個政府單位、私人的營利性企業(yè)、非營利性的機構(gòu)或者自愿協(xié)會

擁有強制性的權(quán)力來獲得資金以支付公共服務費用，并管理消費模式綜合生產(chǎn)要素并為特定的集體消費單位生產(chǎn)物品

向生產(chǎn)公益物品的生產(chǎn)者付費>從集體消費單位獲得支付以生產(chǎn)公益物品

收集用戶意見，并監(jiān)督生產(chǎn)單位的績效向集體消費單位提供有關(guān)成本以及生產(chǎn)可能性的信息

集體性的消費單位在組織其自己的生產(chǎn)單位之外還有一個選擇，它也可以與私商簽約來提供公益物品或者服務。在這種情況下，公共官員把有關(guān)公益物品或者服務的質(zhì)量的決策轉(zhuǎn)換成這些具體內(nèi)容，向潛在的承包商發(fā)包、有關(guān)契約安排的界限與條件以及評估績效的標準。集體消費單位也有必要使用其自己的管理者，它起購買人的作用，從潛在的承包商那里得到有關(guān)成本和生產(chǎn)可能性的信息，與承包商協(xié)商與簽約，從用戶那里收聽對于服務的意見、監(jiān)督承包商提供服務的績效。集體消費單位起服務“提供者”或者“安排者”的作用；私人承包商則起“生產(chǎn)者”或者“供給者”的作用。在公共經(jīng)濟中組織消費事務有別于組織生產(chǎn)事務。我們把前者稱為提供，把后者稱為生產(chǎn)。表3.3總結(jié)了集體消費單位和生產(chǎn)單位的一般特性。美國許多市政服務，包括街道清掃、掃雪、固體廢物收集和處理、消防和警察保護、工程服務、規(guī)劃服務、公共工程建設以及許多其他公共服務，都是由私人承包商供給的。

表3.4獲得公共服務的選擇

一個政府作為集體消費單位通過如下途徑得到意想的公益物品：

(1)經(jīng)營自己的生產(chǎn)單位

例子：一個城市自己擁有消防或者警察機構(gòu)

(2)與私人公司簽約

例子：一個城市與一個私人企業(yè)簽約提供掃雪、街道維修或者交通燈保養(yǎng)服務。

(3)確立服務的標準，讓每一個消費者選擇私商，并購買服務。

例子：一個城市簽發(fā)許可證提供出租車服務，或者拒絕垃圾收集公司來清掃垃圾

(4)向家庭簽發(fā)憑單，允許他們從任何授權(quán)供給者購買服務

例子：管轄單位簽發(fā)食品券、租用憑單或者教育憑單，或者建立醫(yī)療補助項目

(5)與另外一個政府單位簽約

例子：一個城市政府，從縣政府那里購買稅收估算和收集服務，從特別衛(wèi)生管區(qū)那里購買污水處理服務，從鄰近城市的學校董事會那里購買特別假期教育服務

(6)某些服務由自己生產(chǎn)，其他服務則從其他管轄單位或者私人企業(yè)那里購買

例子：一個城市有自己的巡邏警察力量，但從縣行政司法長官那里購買實驗室服務，與若干鄰近的社群一起共同承擔共用的調(diào)遣服務，向私人急救公司付費提供緊急醫(yī)療運輸服務

第三個選擇是建立服務的標準，它們應用于社群的所有居民，并讓家庭戶來決定有關(guān)私商應該為該家庭戶提供什么服務。可以把特許權(quán)授予多個承包商，任何愿意根據(jù)集體消費單位所說明的界限與條件提供服務的人都可以這樣做。固體廢物收集常常是這樣提供服務的。這樣提供的服務是高度個人化的，只有有限的共用或者共同消費性。通過把共同的標準應用于所有的家庭戶和承包商，可以照顧到共同性水平有限的因素。

第四個選擇是收稅，保證每一個人都相應地負擔一部分，然后為每個家庭戶提供一張憑單，這樣它就能夠在不同的生產(chǎn)者之間選擇，并選擇不同組別的服務。比如，就教育服務來說，給有接受教育服務資格的每一個孩子或者一個人發(fā)一張憑單。由家長而不是由學校當局來選擇學校的類型和課程。受憑單安排制約的服務具有類似于消費有利于其他人的收費物品的特色。每一個人都從自己的教育中獲得好處，而整個社群也從每一個受過教育的人那里得到好處。支出決定由家庭而不是由教育權(quán)威機構(gòu)來作出，這些收益會一樣大或者更大，這時憑單制度就是正當?shù)摹{單已經(jīng)用于住房(租金補貼憑單)、健康服務(可以把醫(yī)療補助當作一種健康憑單)以及食品(食品券)。最后一種雖然往往被看作是一種私益物品，但它也像教育一樣，每個人都從沒有人挨餓中受益。

第五個可能性是集體消費單位與由不同政府單位組織的生產(chǎn)單位簽約。許多市作為集體性的消費單位與其他市或者其他政府單位簽約，來提供警察服務、消防服務、儲水和輸送服務、教育服務、圖書館服務以及其他廣泛的公共服務等。

第六個組織生產(chǎn)的途徑就是集體消費單位決定依靠其自己的生產(chǎn)單位來提供一項服務的某些要素，但是依靠其他消費和生產(chǎn)單位來安排該項服務的其他要素。其自己的生產(chǎn)單位可能依靠其他生產(chǎn)者來為它提供生產(chǎn)要素，其購買人的作用，以獲得補充性服務的提供并對其進行監(jiān)督，或者獲得其他生產(chǎn)者的協(xié)助，與多個生產(chǎn)單位一起努力，提供某一組別的服務。任何特定的集體消費單位可以依靠若干不同生產(chǎn)者的共同生產(chǎn)性努力來提供特定組別的共同消費的物品和服務。它也可以與其他愿意提供補充性資助以獲得特定水平服務的共同消費單位協(xié)作。表3.4總結(jié)了獲得公共服務的若干選擇。

四、公共服務產(chǎn)業(yè)

一旦我們開始安排某些選擇，組織消費單位和生產(chǎn)單位，就出現(xiàn)了各種各樣的可能性。這樣的體制具有較大數(shù)量的自主政府單位，并且多個政府層次交疊程度高。許多私人企業(yè)和自愿協(xié)會是這樣一個公共服務經(jīng)濟的有機組成部分起作用。在每個政府單位之內(nèi)權(quán)力都是分立的，所有的決策者都受到可實施的法律或者憲法約束的制約。每一個公民參與多個消費單位，這些單位通過交疊的政府層次圍繞各不相同的利益社群來得以組織，并且其公益物品或者服務由一系列不同的公共和私人生產(chǎn)單位供給。

在這種情況下，每一個公民都不由“一個”政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產(chǎn)業(yè)所服務。每一個公共服務產(chǎn)業(yè)都由作為提供者的集體消費單位和一些生產(chǎn)單位構(gòu)成，生產(chǎn)單位負責生產(chǎn)某些密切相關(guān)的由特定社群的個人共同消費的公益物品或者服務。

然后，我們就能夠把公共領(lǐng)域看作是由許多公共服務產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的，公共服務產(chǎn)業(yè)包括警察產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)、供水產(chǎn)業(yè)、消防產(chǎn)業(yè)、福利產(chǎn)業(yè)、健康服務產(chǎn)業(yè)和交通產(chǎn)業(yè)等。在某些產(chǎn)業(yè)里，如警察產(chǎn)業(yè)，政府成分的比例高于其他如健康服務或者交通等產(chǎn)業(yè)。但是，大多數(shù)公共服務產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分。

每一個產(chǎn)業(yè)都有其獨特的生產(chǎn)技術(shù)和所提供的服務類型。這些有助于協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的操作性安排，并允許各個產(chǎn)業(yè)之間相互依賴。比如，就供水產(chǎn)業(yè)來說，其基礎是這些技術(shù)，它們促進在不同政府層次運作的許多機構(gòu)之間的協(xié)作，以及公共利益和私人利益之間的協(xié)調(diào)。供水產(chǎn)業(yè)的技術(shù)與警察產(chǎn)業(yè)或者教育產(chǎn)業(yè)的技術(shù)易于區(qū)分。服務于特定地區(qū)的供水產(chǎn)業(yè)包括不同規(guī)模的生產(chǎn)者，像美國工程師協(xié)會(CorpsofEngineers)那樣的生產(chǎn)者，是運作大壩和大型水庫設施的大規(guī)模的產(chǎn)水機構(gòu)，像大城市水管區(qū)和縣供水局那樣運作渡槽和大型儲水設施的生產(chǎn)者是中等規(guī)模的，運作終端儲水設施和水零售分配系統(tǒng)的自治市水管局、供水服務區(qū)、互助供水公司或者私人自來水公司則是小規(guī)模的。水龍頭流出的水的質(zhì)量和成本，以及可用于娛樂、航行、洪水控制以及相關(guān)用途的設施，將取決于許多與供水產(chǎn)業(yè)有關(guān)的不同政府、機構(gòu)和企業(yè)的共同運作。

五、影響集體消費單位與公共服務產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)單位關(guān)系的若干問題

公益物品的特質(zhì)產(chǎn)生了許多影響公共服務產(chǎn)業(yè)內(nèi)部關(guān)系的困難。這些困難尤其在集體消費單位與生產(chǎn)單位之間關(guān)系方面引起了問題。私人領(lǐng)域的市場安排常常包括每一筆交易所附帶的財務安排。相反，公共領(lǐng)域里財務安排與服務提供的安排并不相關(guān)。財務與服務提供的不相關(guān)，進一步意味著沒有需求或者用戶偏好方面的令人滿意的信息，也會有服務提供。哪里消費的共同性是局部可分的，在不同用戶之間不同用途的管理方面就會產(chǎn)生問題。在沒有管理的情況下，一種用途會嚴重地影響該物品或者服務對于其他用戶的價值。許多公共服務，像一些私人服務那樣，嚴重地依靠服務使用者作為重要協(xié)作生產(chǎn)者發(fā)揮作用。融資、管理用途和協(xié)作生產(chǎn)，這三個問題的每一個問題，在集體消費單位和生產(chǎn)單位之間的關(guān)系上提出了難題。公共服務產(chǎn)業(yè)令人滿意的績效取決于建設性地解決這些問題。

六、融資

在市場關(guān)系中，購買任何特定物品或者服務的決定自動地包含著對可能的機會的考慮。表現(xiàn)為貨幣的價格等于可以用等量貨幣購買的所有其他物品和服務。購買一個物品或者服務的決定表達了一種愿望，即放棄所有其他機會來購買這一物品或者服務。在市場體制中表達的需求總是包括何者被排除了，也包括何者被購買了。

公共領(lǐng)域偏好的表達常常沒有考慮其他機會。服務總是可以得到的。除非集體消費單位適當?shù)臉?gòu)造給予消費者偏好以表達的機會，否則許多重要的信息都在系統(tǒng)中喪失了。征稅的方式與所提供的服務幾乎沒有或者完全沒有關(guān)系。進而言之，個人可以在許多不同的用戶社群中發(fā)揮作用。比如，當居民居住在一個地區(qū)而在另外一個地區(qū)工作時，由于社群利益不同，其對警察服務的需求也可能不同。

通過別無選擇的征稅過程來為大多數(shù)公益物品和服務融資，就難以確定最優(yōu)水平的支出。公益物品易于過分融資或者融資不足。與其所服務的公民相比，公共官員和專業(yè)人員對于某些公益物品的偏好較高。因此，如果他們能夠在稅金配置過程中能夠說了算數(shù)，他們就會把多于公民所需要的稅金配置到他們所偏好的服務。在一項公益物品的許多受益者未包括在為該物品融資的集體消費單位里的地方會發(fā)生融資不足的問題。因此，他們并不幫助融資提供該項公益物品，即使他們愿意幫助支付自己的那一部分資金。

融資安排也是實現(xiàn)再分配的手段。大規(guī)模地合并服務于大城市地區(qū)政府單位，這方面的許多建議的基礎是這一假設，通過擴大稅基會促進平等。認為更廣泛的稅基可使富裕的郊區(qū)人為窮人所需要的重要服務付費。沒有證據(jù)表明在大城市的確如此。當越來越多的資源配置到貧窮的居民小區(qū)時，由于服務不符合其需求，得到“服務”的居民小區(qū)其福利未必得到了改善。大的集體消費單位與小的集體消費單位相比，在服務水平和類型方面，前者貧窮地區(qū)的居民比后者的貧窮地區(qū)的居民更缺乏說話的力量。最小的集體消費單位規(guī)模的擴大，對于其公民來說并不有助于解決再分配問題。

任何特定公益物品或者服務的融資都要求一個以上的集體消費單位來提供資金，因為從該物品的生產(chǎn)中受益的人不只是一個消費單位。比如，公共教育主要是對有孩子在接受教育的家庭有利。然而，教育對于居住在同一個州、同一個國家內(nèi)的其他人有著實質(zhì)性的積極外部效應，這可歸結(jié)為每一個地方都有一個良好的教育體系。因此，教育的資金最好綜合性地來源于地方、州和國家的資源。然而，直接從若干稅中籌集學校體制的資金，會使學校對于直接得到教育服務的不同家庭的各種各樣的利益缺乏敏感性。至少在公共教育主要融資方面實行憑單制度，有助于相對提高家庭單位說話的權(quán)力，讓他們選擇學校來為他們的孩子提供教育服務。

集體消費單位與生產(chǎn)單位之間財務安排的解決是公共經(jīng)濟中企業(yè)家所面臨的最為困難的問題之一。沒有市場價格和市場交易，為物品付費的行為所發(fā)生的時間與地點遠離消費該項物品行為發(fā)生的時間和地點；個人成本與個人收益是完全分離的。然而，財政平衡的原則意味著從服務中受益的人為該項服務付費，在市場經(jīng)濟中是有效的，在公共經(jīng)濟中也必須有效。如果人們要有任何有關(guān)經(jīng)濟現(xiàn)實的感覺，成本必須與收益相稱。否則，受益者就會認為公益物品是免費物品，公共資金是“政府的資金”，花這筆錢不花白不花。這時，民主社會的基礎就受到了威脅。替代的辦法是盡可能徹底遵守財政平衡的原則，盡可能把稅收與其所得到的收益相稱。

在費用能夠向單個受益者相應地收取的地方，當部分可分性導致潛在的擁擠成本時，用戶收費或者使用稅就可以顯著減少與定量分配共用物品使用相關(guān)的問題。比如，高速公路建設和保養(yǎng)服務、高速公路巡邏和其他為司機提供服務的費用是從汽油稅而不是其他類型的一般稅征收的。用戶收費或者使用稅使受益者根據(jù)其邊際使用價值來計算其服務的成本。如果用戶收費能夠與所提供的服務相稱，就不必把刑事性的懲罰當作主要手段來管理所有使用者都可以自由獲得的公益物品或者服務的使用。

七、用途管理

消費部分可分性的特征意味著在任何給定的供給水平上增加一個使用者可能妨礙該物品或者服務對于其他用戶的價值。當發(fā)生擁擠問題時，因為有更多的用戶使用設施，公園或者街道對于單個使用者來說就會貶值。當存在多種用途時，一種用途會排斥其他用途。比如，用水道來處理污水，就排除了用水道來娛樂的用途。因為某些用途排斥其他用途，公共生活的質(zhì)量就可能受到嚴重的侵蝕。在部分可分情況下共同使用要求一定的規(guī)則來對不同的用途進行排序，以減少任何用戶群體在不同用途方面的潛在的沖突。如果規(guī)則是有效的，實施的機制就必須是有效的。在這些情況下，公益物品和服務的提供取決于依靠特定的規(guī)則體系來根據(jù)需求分配供給，這一規(guī)則體系考慮到供給的條件，也考慮到用途的類型。除非這些規(guī)則考慮到了具體情況下的各種使用類型和供給條件，否則它們很可能成為共同福利的嚴重障礙。比如，把城市的街道過分用于交通，就可能阻礙地方居民使用這些街道來處理地方事務，解決地方問題。

這些情況尤其要求生產(chǎn)單位與消費單位之間的密切協(xié)調(diào)。為了最優(yōu)地使用可得到的服務和設施而對各種用途實施管理的地方，由一個生產(chǎn)者來提供服務是必要的。比如，農(nóng)村從農(nóng)場到市場的道路的建設和保養(yǎng)與把該條道路用于把煤從礦區(qū)運到主要交通終端的用途是不兼容的。大型運煤車會毀壞不專為其設計和保養(yǎng)的道路。在這些情況下，生產(chǎn)商不為匿名買者生產(chǎn)。相反，他們是在根據(jù)特定使用者群體的特定界限與條件來提供訂制的服務。

用途管理成了集體消費單位所履行的重要功能之一。這就是為什么依靠刑事懲罰來實施規(guī)則與條例的權(quán)力往往賦予負責取得公益物品或者服務的政府機構(gòu)的原因。集體消費單位必須承擔主要責任，來管理和實施用途的選擇。然而，這些條例只有在具體的需求和供給條件下才富有意義。變更供給條件，就會變更管理和實施的問題。

即使在政府機構(gòu)之間，服務的生產(chǎn)也往往與用途的管理與實施相分離。比如，負責街道和高速公路警察服務的機構(gòu)與那些負責建設保養(yǎng)這些街道和公路的機構(gòu)是分離的。不過，公共服務產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)者有必要知道，共同使用的服務在分配供給和管理使用方式方面涉及一些敏感的問題。否則，在用戶之間的擁擠和沖突的問題會導致公共服務的退化以及社群生活水準的下降。