行政民主價值取向管理

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摘要:公共行政發(fā)展所蘊含的民主價值取向是推動政府行政模式從效率至上向社會公平至上和服務(wù)至上模式轉(zhuǎn)換的重要因素，并在相當(dāng)大的程度上對西方國家在現(xiàn)存制度框架內(nèi)推行政府改革、發(fā)揮政府的行政效能和體制內(nèi)各個組成部分的合力、間接維護政治統(tǒng)治起到了有益的作用。在我國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的社會轉(zhuǎn)型時期，研究公共行政的民主價值取向與政府行政模式轉(zhuǎn)換之間的內(nèi)在聯(lián)系，對于實現(xiàn)“推進社會主義民主政治建設(shè)”“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式……形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的政治建設(shè)目標(biāo)???(p.34-35)，對于提高黨的執(zhí)政能力和政府行政能力都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞:公共行政發(fā)展;民主價值取向;政府行政模式;轉(zhuǎn)換

任何具有生命力和鮮明時代特色的社會科學(xué)理論，都是對其所處時代重大社會實踐的總結(jié)及其對現(xiàn)實問題和要求的回應(yīng)，并因此對這個時代的實踐具有了前瞻性的指導(dǎo)意義。一個時期的社會實踐呼喚著這個時期的科學(xué)理論;一個時期的實踐主題，也就決定了這個時期的理論主題。正是在這種意義上，公共行政發(fā)展的民主價值取向與政府行政模式的轉(zhuǎn)換之間構(gòu)成了一種內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。從歷史的觀點來看，公共行政發(fā)展與社會現(xiàn)實需要緊密相連。社會

發(fā)展的民主化趨勢使公共行政呈現(xiàn)出從強調(diào)行政效率至上到強調(diào)社會公平至上、服務(wù)至上和以顧客為中心的發(fā)展趨勢，并由此推動著政府行政模式的轉(zhuǎn)換。當(dāng)代民主化公共行政強調(diào)政府部門承擔(dān)其所應(yīng)負(fù)的社會責(zé)任，強調(diào)政府行為的顧客導(dǎo)向(customer-driven)、社會導(dǎo)向(community-driven)、任務(wù)導(dǎo)向(mission-driven)、結(jié)果導(dǎo)向(results-ori-ented)、市場導(dǎo)向(market-oriented)，強調(diào)政府管理目標(biāo)要從單一追求行政效率到全方位追求社會公平、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、改善公共責(zé)任機制和提高公眾的滿意程度。

一、西方公共行政學(xué)發(fā)展的民主價值取向

西方公共行政學(xué)形成于19世紀(jì)末。在這個時期，西方社會，特別是美國社會經(jīng)歷了許多社會變革，導(dǎo)致了發(fā)展民主與追求行政效率及行政專業(yè)化之間的沖突。因為民主憲政要求民眾的控制和參與;而行政效率和專業(yè)化強調(diào)的是系統(tǒng)化的規(guī)則與內(nèi)部程序，這在相當(dāng)大的程度上與民主化不同。在這種社會歷史條件下，從解決這一基本沖突出發(fā)，威爾遜在1887年發(fā)表了美國第一篇公共行政學(xué)論文《行政學(xué)研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領(lǐng)域。他認(rèn)為，就政府應(yīng)當(dāng)做什么而言，政治領(lǐng)域就是由大多數(shù)選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領(lǐng)域就是政府貫徹執(zhí)行經(jīng)過合法程序所通過的各種規(guī)定，這種執(zhí)行過程不是政治干預(yù)。???(P.5)

根據(jù)威爾遜的觀點，政治與公共政策的形成有關(guān);行政與公共政策的執(zhí)行有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，他進一步闡發(fā)了公共行政應(yīng)當(dāng)從政治中分離出來的基本思想:"(1)行政學(xué)科應(yīng)當(dāng)建立在單一的組織原型的基礎(chǔ)上，它能普遍運用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科學(xué)必須使它自己從政治學(xué)領(lǐng)域中分離出來:(3)行政科學(xué)的指導(dǎo)價值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權(quán)力有單一的領(lǐng)導(dǎo)中心。”同時，他還認(rèn)為，建立獨立的公共行政學(xué)的目的就是“使政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)和少作政治干預(yù)，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，為政府的盡職盡責(zé)帶來美譽???(p119一222)。威爾遜“政治一行政二分法”的思想對于公共行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，建立獨立公共行政學(xué)學(xué)科以及調(diào)和發(fā)展民主與追求行政效率、行政專業(yè)化之間的沖突具有重要意義。

1926年懷特出版了美國第一本公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鮮明地提出了行政已經(jīng)成為，而且將繼續(xù)是現(xiàn)代政府的中心問題???(LeonardWhite,1926)。這本書的出版標(biāo)志著公共行政學(xué)學(xué)科的基本形成，并成為了一個單獨的研究領(lǐng)域和具有了較為完整的學(xué)科體系。

公共行政學(xué)從19世紀(jì)末產(chǎn)生到20世紀(jì)60年代經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)(TraditionalPublicAdministration)和行為科學(xué)公共行政學(xué)(BehaviorismPublicAdministration)兩個發(fā)展階段在這兩個發(fā)展階段上.公共行政學(xué)研究著眼于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)、經(jīng)濟效率與政黨關(guān)系等方面;以管理學(xué)為其理論基礎(chǔ)，科學(xué)管理在公共行政學(xué)理論中占據(jù)了主導(dǎo)地位???(Frederickson,H.G.1974);以技術(shù)為基礎(chǔ)(technology-basedmanagement),公務(wù)員的專長也極受重視???(p.8)。以行政效率為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志，追求行政效率是這兩個階段上公共行政的最高目標(biāo);相反，平等與公正問題并不是這兩個階段公共行政學(xué)研究的主要內(nèi)容。

以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本價值目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)負(fù)的廣泛的社會責(zé)任.其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，同時還存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅，導(dǎo)致了各種社會危機、對政府的不信任和民權(quán)運動高漲。在這種現(xiàn)實條件下。以塔爾科特?柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等為代表采用系統(tǒng)分析方法，強調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念.推動了系統(tǒng)權(quán)變行政學(xué)的發(fā)展。這種研究是從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系，致力于謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能高效率這種研究雖然尚未直接提出公共行政的民主價值目標(biāo)，但已開始注重社會環(huán)境因素對公共行政的影響。

20世紀(jì)60年代后期，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)理論(NewPublicAdministration)發(fā)展了社會公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價值是社會公平(socialequity)，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”:強調(diào)行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模式，強調(diào)公共行政的顧客導(dǎo)向.將顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應(yīng)該遵循的目標(biāo)???(p.58)。新公共行政學(xué)理論對公共行政學(xué)理論和知識發(fā)展產(chǎn)生了十分重大的影響.推動了公共行政民主價值取向的發(fā)展。

適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求，20世紀(jì)70年代出現(xiàn)和興起的政策科學(xué)(PolicyScience)和公共政策分析(PublicPolicyAnalysis)，成為了公共行政中的主流學(xué)派以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表，綜合運用人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科方法分析公共行政行為及其活動，謀求政策科學(xué)、政策分析與公共行政的結(jié)合.使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目(PublicPrograms)而不再重點研究機構(gòu)(Institution)，使公共行政學(xué)所關(guān)注的問題由體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移到了公共項目及其產(chǎn)生的結(jié)果(consequence)上。

這一研究重點的轉(zhuǎn)移對公共行政學(xué)研究及其民主價值取向的發(fā)展具有重要意義。誠如凱特爾所說，政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織，特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上(theperformanceofpublicpro-grams)，這樣就使績效管理問題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點問題;執(zhí)行研究是以政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進行的跨學(xué)科研究，這就促進了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透，進一步推動了公共行政學(xué)理論及其民主價值取向的發(fā)展???(P.3)

以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了多元的綜合研究方式的出現(xiàn)，???（p.21)。這種方式強調(diào)運用各學(xué)科理論與方法來解決政府管理中實際存在的問題，為現(xiàn)代公共行政學(xué)的研究與發(fā)展提供了新的方法，并由此導(dǎo)致了小政府理論、放松規(guī)制理論、重塑政府理論和新公共管理理論等當(dāng)代公共管理理論的產(chǎn)生與發(fā)展，使公共行政學(xué)研究由研究行政環(huán)境的變化對政府管理的影響到研究環(huán)境變化后的管理結(jié)果，包括公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(structureofpublicservicenetworks),高績效體系(high-performancesystems)和顧客服務(wù)(cus-tomerservice)]"????（p.xxi)。從而將西方公共行政學(xué)從老公共行政的“選民關(guān)系”發(fā)展為當(dāng)代公共管理的“顧客關(guān)系”，更加尊重和強調(diào)了顧客選擇的權(quán)利與顧客導(dǎo)向。

二、民主價值取向下的當(dāng)代西方公共行政實踐

公共行政學(xué)理論和知識發(fā)展呈現(xiàn)出的民主價值取向?qū)残姓嵺`又產(chǎn)生了重大影響，推動著政府行政模式的轉(zhuǎn)換，使政府行政模式由政府壟斷管理模式向市場化管理模式轉(zhuǎn)換。

(一)市場化管理模式下的民主行政

20世紀(jì)70年代，西方國家面臨著政府管理的極權(quán)化和官僚主義化所形成的政府壟斷，推行“福利國家”“人民社會主義”和“混合經(jīng)濟國家”的政策所導(dǎo)致的政府管理失控、低效率、財政赤字、公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲等社會現(xiàn)實;面臨著科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展和激烈的國際競爭。在這種社會背景條件下，西方國家掀起了一場以市場化為取向的政府

改革運動，推動了政府公共行政實踐中大量吸收和采用公共行政學(xué)的民主價值理論，以及私營部門的管理理論、經(jīng)驗和方法，并由此導(dǎo)致了具有民主價值取向的以市場為基礎(chǔ)的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企業(yè)家政府(Entre-preneurialGovernment)、顧客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在實踐中的廣泛運用。

市場化是西方國家行政改革普遍采取的打破政府管理壟斷、提高服務(wù)質(zhì)量與效率的重要措施。它在具體做法上主要表現(xiàn)為運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔(dān)的部分角色，使民間機構(gòu)共同分擔(dān)營運的風(fēng)險，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，刺激政府機關(guān)提高效率。這一措施對于提高企業(yè)、社會群團組織和公民個人的獨立程度與參與意識具有重要的意義。

在改革前政府壟斷了公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的供給，政府直接面對社會公共事務(wù)和消費者公眾。在這種政府行政模式下，主要強調(diào)的是政府管理對企業(yè)、社會群團組織以及公民個人的制約，強調(diào)政府管理以政府行政組織自身制定的規(guī)則為依歸。因此，政府壟斷管理模式是一種嚴(yán)格的規(guī)則控制與過程控制。

與政府壟斷管理模式不同，市場化管理模式著眼于重新界定與優(yōu)化政府的職能，通過租賃、承包、合同、采購、招標(biāo)等方式，把原來由政府包攬管理的部分公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)民營化與市場化，由市場企業(yè)主體、中介組織和公民個人通過競爭的方式來提供。這樣，減少了政府對社會與市場的干預(yù)，收縮了政府的社會職能、經(jīng)濟職能和相應(yīng)的機構(gòu)，實現(xiàn)了政府從社會中的部分撤退，打破了政府對公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給的壟斷。政府不再直接面對社會公共事務(wù)和公眾，而是由企業(yè)主體、中介組織和經(jīng)營者個人直接面對社會公共事務(wù)和公眾;政府的責(zé)任是確定這些公共服務(wù)的供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn)，以保證他們無法利用提供公共服務(wù)的機會謀取不正當(dāng)?shù)睦妫Ｕ仙鐣健?/p>

在市場化管理模式下，不僅強調(diào)政府具有對企業(yè)主體、中介組織和經(jīng)營者個人的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和管理的權(quán)力;而且，也強調(diào)這種權(quán)力的行使要受到企業(yè)主體、中介組織和經(jīng)營者個人本身獨立自主的程度以及市場運行機制的制約。因此，市場化管理模式對政魔行政組織的價值取向、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、權(quán)力和管理方式產(chǎn)生了積極的影響，甚至還在政府行政組織的外圍形成強大的壓力，從而促進政府公正行政、公開行政。

(二)績效評估運動中的民主行政

政府績效評估是當(dāng)代公共行政各個理論派別的共同主張，也是政府改革運動所普遍采取的又一重大措施，推動著政府公共行政向民主化管理模式發(fā)展。概括地說，政府績效評估就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府管理過程中投人、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定(evalua-ting)和劃分等級(grading)的活動。政府績效評估以績效為本，謀求現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共部門之間、政府公共部門與公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用，謀求顧客通過公共責(zé)任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對績效負(fù)責(zé)、對立法機關(guān)負(fù)責(zé)和對顧客負(fù)責(zé)的統(tǒng)一;它以服務(wù)質(zhì)量和公眾需求的滿足為第一位的評價標(biāo)準(zhǔn)，蘊含了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念;它以加強與完善公共責(zé)任機制，使政府在管理公共事務(wù)、傳遞公共服務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競爭力為評估目的。

從政府績效評估措施的產(chǎn)生來說，就美國而言，嚴(yán)重的財政赤字在事實上開始踐踏美國的政治;政府績效赤字使公眾對政府有效地、有回應(yīng)力地和高質(zhì)量供給服務(wù)的能力失去了信心????(p.79)。為了解決國家的這兩個赤字問題(deficitproblem)，美國把績效管理與評估視為重新調(diào)整政府與社會關(guān)系能否取得成功、能否再造出有效政府責(zé)任機制的決定性條件。1993年“國家績效評論”(NPR),“戈爾報告”(FromRedTapeToResults一CreatingAGovernmentThatWorksBetter＆CostsLess)和“1993年政府績效與結(jié)集洛家"(GovernmentPerformanreandResultsArtof1993)是美國推行政府績效評估措施的綱領(lǐng)性報告，有力地推動了績效評估在政府管理中的具體運用。

政府績效評估活動主要集中在對政府行政活動的花費、運作及其社會效果等方面的測定來劃分不同的績效等級，實行成本核算，加強財務(wù)控制，完善信息反饋。績效評估的行為過程是由闡明評估的要求與任務(wù)、確定評估目的和可量化的目標(biāo)、建立各種評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)進行績效評估、比較績效結(jié)果與目標(biāo)、分析與報告績效結(jié)果、運用績效評估結(jié)果改善政府管理等所組成的行為系統(tǒng)。這不僅使顧客、消費者、公眾與他們作為這個社會的主人、所有者具有了同一的意義????(p.5)，而且，由于“權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制”E13’(MaxSawicky,l992)，使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為了政府行政的應(yīng)有之義。為此，傾聽顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務(wù)、讓顧客作出選擇的有效方法在實踐中得以實行。1993年9月，美國克林頓總統(tǒng)簽署了、設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》(SettingCustomerServiceStandards)的第12862號行政命令(ExecutiveOrder)，責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段。????（P.53）1994年.美國國家績效評論專門出版了《顧客至上:為美國人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)》。政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關(guān)系、加強公眾對政府信任，為政府公共部門實現(xiàn)“更有回應(yīng)性、更有責(zé)任心和更富有效率”的改革目標(biāo)提供了具體措施。

政府績效評估強化了政府對議會和顧客的雙重責(zé)任，有力推動了以改善公共責(zé)任機制和強調(diào)顧客至上為理念的當(dāng)代政府行政模式的轉(zhuǎn)換根據(jù)公眾需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估政府績效，確定政府公共行政對公眾負(fù)責(zé)和提高服務(wù)質(zhì)量的公共責(zé)任機制與運行機制，這是政府績效評估的宗旨是公共行政民主價值在行政實踐活動中的充分體現(xiàn)。

(三)電子化政府管理模式下的民主行政

推行以顧客為中心的電子政務(wù)建設(shè)，是西方國家政府公共行政實踐實現(xiàn)民主價值取向的又一重大舉措，由此推動了政府公共行政向電子化政府管理模式和服務(wù)型管理模式的發(fā)展。在電子化政府管理模式下，西方國家把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的使用與政府行政改革有機結(jié)合起來，把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為電子政務(wù)建設(shè)的核心價值。西方國家注重運用電子計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來完善和實現(xiàn)政府行政過程中的公眾參與機制、監(jiān)督機制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制。1993年9月，美國克林頓總統(tǒng)提出了“國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)”(NationalInformationInfrastruc-t。二.簡稱VII)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo)????(p.8)

以電一子政務(wù)為主要內(nèi)容的政府電子化管理將政府公共部門、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機構(gòu)的組成、職能、辦事規(guī)程、各項政策法規(guī)和政府服務(wù)項目等信息，能夠直接表達自己的意志、提出對公共服務(wù)的要求，并憑借網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù);政府通過網(wǎng)絡(luò)公布服務(wù)信息、直接獲得公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息、處理公眾提出的各種要求、管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)。在這種互動式的雙向傳輸過程中.政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑，在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理。通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與。

電子政務(wù)成為了公眾實現(xiàn)權(quán)利、選擇服務(wù)的手段、工具和渠道。電子政務(wù)所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力，使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能;使政府公共行政更加以公眾為中心、更加透明、更加富有責(zé)任心與效率成為可能。電子化政府管理模式使政府公共部門不再是高高在上的官僚機構(gòu)，而是公共服務(wù)的供給者;不再以自身制定的規(guī)則為依歸，而是以公眾的需求為導(dǎo)向和增強對公眾需求的回應(yīng)力。

三、公共行政發(fā)展的民主價值取向與我國政府行政模式的轉(zhuǎn)換

西方公共行政發(fā)展的民主價值的取向為我國政府行政模式的轉(zhuǎn)換提供了廣泛的社會基礎(chǔ)和理論借鑒;我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，為政府公共行政追求民主價值目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟是以自由和平等的交換關(guān)系為基礎(chǔ)、以分散決策為特征的經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的發(fā)展強化了人們的主體意識，造就了多元的利益主體和利益結(jié)構(gòu)，改變了社會的價值標(biāo)準(zhǔn)，打破了以集權(quán)為核心的價值體系，創(chuàng)造了一種競爭、開放、多變和充滿個體創(chuàng)新活動的生產(chǎn)和生活方式，使集權(quán)體制賴以存在的封閉性、保守性、狹隘性基礎(chǔ)被徹底瓦解。市場經(jīng)濟的發(fā)展在客觀上產(chǎn)生了對政府民主化管理的要求。從歷史的觀點來看.盡管我國對因國內(nèi)環(huán)境變遷而帶來的一系列政府管理問題進行了多次富有成效的改革，但諸多問題仍未取得根本性的解決，政府行政難以有效地適應(yīng)這種社會發(fā)展的要求。

就公共行政的整體理念而言，我國社會主義市場經(jīng)濟與民主政治所要求的服務(wù)行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正轉(zhuǎn)變和形成。與建國時期的政府職能和根本任務(wù)相適應(yīng)，與傳統(tǒng)政治學(xué)和我國獨有的“行政管理學(xué)”相適應(yīng)，我國強調(diào)與信守政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量.“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力”????（P.116）。這種觀念一直延續(xù)到現(xiàn)在，由此形成的政府行政理念是:政府行政管理是直接進行和維護政治統(tǒng)治的工具，忽視了政府行政在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用;政府部門與公眾之間的關(guān)系是不對等的關(guān)系，忽視了公眾對行政活動的參與以及公眾需求對政府行政行為的導(dǎo)向性作用;行政管理的功能是對社會進行管制，忽視了公眾對政府部門及其行為的制約與監(jiān)督，忽視了行政管理過程中公共責(zé)任機制的建設(shè)與發(fā)展;隨之而來便是忽視了行政權(quán)的制約性、行政活動領(lǐng)域的有限性以及行政行為的依法性。由此表現(xiàn)出整個行政活動日益凌駕于人民大眾和社會之上的明顯特征隨著國家工作重心的轉(zhuǎn)移，我國雖然也強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，但由于歷次政府行政改革只注重了有形的機構(gòu)裁減與人員合并，忽視了服務(wù)行政、法治行政理念的轉(zhuǎn)變與形成，終究使職能轉(zhuǎn)變難以進行或流于形式。

法治行政就是要堅持法律最高和政府權(quán)力應(yīng)受法律約束。社會主義市場經(jīng)濟作為一種法治經(jīng)濟，它在我國的確立和深入發(fā)展產(chǎn)生了對法治的客觀需求，成為全社會推動法治建設(shè)的內(nèi)在動力。然而，法治只是社會政治上層建筑中的一部分，而且與上層建筑的其他部分相互聯(lián)系、相互影響。當(dāng)法律最高和國家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束的理念沒有形成、上層建筑的其他部分沒有隨著法治建設(shè)的進程予以調(diào)整和改革的條件下，我國傳統(tǒng)的“法治”觀念不能創(chuàng)造更大的可預(yù)測性和政治的透明度.，不能降低個人受專斷的官方?jīng)Q定左右的變數(shù)，也不能做到加強司法和遏制權(quán)力腐敗。

我國傳統(tǒng)意義上“一切斷于法”的“法治”觀念，是以行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。這種”法治”是作為國家行政機關(guān)管治社會的工具與手段而存在和起作用;它既無法形成對政府行政權(quán)力行使的限制與制約，也無法表現(xiàn)出它的最高權(quán)威性。在這種”法治‘，觀念支配下，法只是掌握在政府手中而沒有有效地被社會公眾所掌握;法不能有效地為社會公眾用來維護與實現(xiàn)自身的合法權(quán)利，更無法有效地用來制約政府權(quán)力的行使;政府對社會公眾賦予義務(wù)、剝奪權(quán)利以及對社會公眾申辯的駁回，往往缺乏必要的和充分的理由與說明。

法治原則意味著法律最高是市場經(jīng)濟和民主政治發(fā)展的必然要求。“法治意味著法律的統(tǒng)治。????（P.214）。這種法治應(yīng)當(dāng)充分符合并反映市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律與要求，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)社會公眾的利益與意志;社會秩序應(yīng)當(dāng)由這種法治來加以規(guī)定和維持。同時，法應(yīng)當(dāng)為社會公眾所掌握，為他們用來捍衛(wèi)與實現(xiàn)自己的合法權(quán)利和制約政府權(quán)力而起作用。因此，樹立當(dāng)代市場經(jīng)濟與民主政治所要求的法治行政理念是我國行政發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

就政府公共行政的具體環(huán)節(jié)而言，我國在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權(quán)威尚未得到社會普遍認(rèn)同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價值’????(P.46)。這種“工具性”的立法指導(dǎo)思想導(dǎo)致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現(xiàn)。現(xiàn)實中有的行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益，甚至維護其自身的權(quán)力和壟斷地位的“經(jīng)濟人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問題，而是作為本部門、本地區(qū)代言人出現(xiàn)的立法特征;還有的地方政府和部門，把計劃經(jīng)濟體制下的“計劃”翻板為行政規(guī)章，行政手段以行政立法的形式出現(xiàn)，并在公共行政改革和加強政府法制建設(shè)的旗號聲中用這種“計劃”式行政規(guī)章去干預(yù)市場主體的經(jīng)營活動，從而造成了市場經(jīng)濟的扭曲發(fā)展和一定程度的國家法制的不統(tǒng)一。結(jié)果是導(dǎo)致了政府行政權(quán)力及其干預(yù)領(lǐng)域的不斷擴張，甚至出現(xiàn)了政府行政機關(guān)以“泛化”的行政規(guī)章任意干預(yù)市場經(jīng)濟活動的不當(dāng)規(guī)制和規(guī)制泛濫等問題????(p.167)，形成了授權(quán)對象超越授權(quán)范圍進行立法的大量事實。因此，越強調(diào)依法辦事，就越導(dǎo)致了行政權(quán)力對市場與社會的干預(yù)和對社會公眾合法權(quán)利的侵害，就越導(dǎo)致了權(quán)力的商品化。這是當(dāng)前我國政府公共行政中應(yīng)當(dāng)引起高度重視的一個新動向。

在行政執(zhí)行方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在。一方面，行政執(zhí)行過程中執(zhí)法不公的問題嚴(yán)重，一些政府行政部門、政府經(jīng)濟管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長權(quán)力進人市場和權(quán)力商品化，進而產(chǎn)生了以尋租(rent-see-king)為典型特征的“權(quán)錢交易”。另一方面，行政執(zhí)行手段不力的問題突出，執(zhí)行手段疲軟，政府監(jiān)管不力。法律在賦予政府執(zhí)行權(quán)力的同時，卻沒有規(guī)定強度相應(yīng)的執(zhí)行手段，執(zhí)行往往都是根據(jù)地方政府或各部門的要求采取措施。

在行政處罰方面，處罰的目的與手段之間不協(xié)調(diào)，以罰代刑放縱了違法者;處罰與違法行為所造成的后果不相適應(yīng)，處罰軟弱無力使違法者有利可圖，同時，該得到有效規(guī)制的行政處罰權(quán)卻沒有得到規(guī)制，濫用職權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。沒有處罰設(shè)定權(quán)的行政機關(guān)亂設(shè)處罰，且自罰自收;有處罰設(shè)定權(quán)的政府機關(guān)超越其職權(quán)界限增加處罰種類，改變處罰適用范圍，處罰不依程序。這已成為了社會的一大弊端。

在政府行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系方面，政府與企業(yè)、與市場、與社會公眾之間關(guān)系的制度還沒有建立與形成;政府行政系統(tǒng)內(nèi)部在機構(gòu)設(shè)置、層級劃分、分工協(xié)作、溝通方式、職能范圍等方面，存在著部門職能重疊、政出多門、長官意志、事權(quán)分散、扯皮推誘、相互制約、辦事效率低下的現(xiàn)象;有直接或間接隸屬關(guān)系的上下級行政機關(guān)之間、有授權(quán)關(guān)系的行政機關(guān)之間、一般權(quán)限部門和專門權(quán)限部門之間職權(quán)逾越或侵權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

在政府人力資源管理方面，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責(zé)任機制尚未形成，公共服務(wù)意識和職業(yè)道德觀念不強，缺乏公共倫理(publicethics)和健全的權(quán)責(zé)利機制，長官意志嚴(yán)重。由此發(fā)展到政府中的工作人員只對權(quán)力執(zhí)掌者和上級主管負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，下級的晉升與獎勵通過滿足上級的利益與欲望而獲得實現(xiàn)的地步。普通公務(wù)員由升遷無望發(fā)展到漸漸喪失開拓精神和消極頹廢，結(jié)果在政府行政組織內(nèi)部缺乏了開拓進取的動力，缺乏了生機與活力。

在行政監(jiān)督方面，國家權(quán)力機關(guān)和社會公眾對政府行政機關(guān)監(jiān)督的機制與渠道不暢通，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化;沒有把已有的各種形式的監(jiān)督與追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任直接聯(lián)系起來，導(dǎo)致監(jiān)督不力，導(dǎo)致實踐中職務(wù)越大、地位越高，就越?jīng)]有追究責(zé)任的狀況，也導(dǎo)致了上有政策、下有對策，違法亂紀(jì)的情形時有發(fā)生。

在行政目標(biāo)模式方面.我國公共行政活動以追求行政效率為目標(biāo)，公共行政的改革與發(fā)展也完全是作為尋求提高效率的途徑。但是，效率目標(biāo)和解決各種利益沖突的民主目標(biāo)在實際運作上的矛盾沖突和無法達到的統(tǒng)一，使得政府公共行政在把效率作為核心價值目標(biāo)來追求的同時，忽視了公共行政應(yīng)當(dāng)重視與承擔(dān)的社會公平、社會責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量;在強調(diào)政府與社會公眾之間關(guān)系的不對等性和公共行政直接維護政治統(tǒng)治的工具性作用時，忽視了政府應(yīng)置于社會公眾監(jiān)督之下的機制與渠道建設(shè)，也忽視了公共行政的服務(wù)性功能。一句話，忽視了政府公共行政的民主價值。因此，適應(yīng)公共行政發(fā)展的民主化要求，必然要轉(zhuǎn)換我國的政府行政模式。這種轉(zhuǎn)換在內(nèi)容上主要包括:

第一轉(zhuǎn)換政府的行政理念。轉(zhuǎn)換政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政從更多地強調(diào)“特殊集團”的意志到更多地強調(diào)社會公眾的意志;從公共行政活動以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會公眾的需求為依歸;從強調(diào)公共行政是直接進行與維護政治統(tǒng)治的工具性作用到強調(diào)經(jīng)濟、科技文化和社會公共事務(wù)的管理以及提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用;從強調(diào)公共行政活動對上級負(fù)責(zé)到強調(diào)對社會公眾負(fù)責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機制;從條、塊分割的行政體制向統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變，從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變。服務(wù)行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度，發(fā)展公共責(zé)任機制;既謀求提高公共行政的效率和管理能力，又謀求公共行政活動對社會公眾負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)。因此，這是公共行政民主價值與行政體制的全新設(shè)計。

在這種民主化行政理念下，政府行政模式的轉(zhuǎn)換包括:一是改革我國的政府機構(gòu)。對于那些本質(zhì)上不屬于政府功能的社區(qū)性、社團性活動轉(zhuǎn)移給社會上的個人、團體和社會中介組織;加強與發(fā)展協(xié)調(diào)性機構(gòu);通過機構(gòu)的分化與組合，改變我國政府機構(gòu)高高在上的官僚機構(gòu)性質(zhì)而成為公共服務(wù)的供給者，并實現(xiàn)各級政府之間、各政府機構(gòu)之間的合理分丁與適度分權(quán)。二是建立健全政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間信息交流的傳遞機制、反饋機制和回應(yīng)機制，實現(xiàn)透明行政和規(guī)范行政。三是建立和發(fā)展公共責(zé)任機制，強調(diào)政府公共行政對社會公眾負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)和對績效負(fù)責(zé)。只有政府對社會公眾負(fù)責(zé)，社會公眾才會義無返顧地去履行他們的基本義務(wù)。政府責(zé)任是公共責(zé)任機制的核心。建設(shè)責(zé)任政府是建立和發(fā)展公共責(zé)任機制、遏制政府腐敗不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服務(wù)型的財政體制，實行績效預(yù)算。在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要任務(wù)是提供公共產(chǎn)品、維持市場秩序、全面承擔(dān)改革成本。為此，就必須把經(jīng)濟建設(shè)型財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政，包括轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共的教育與職業(yè)培訓(xùn)、公共的救濟體制和公共便利。

第二，轉(zhuǎn)換服務(wù)范式，推進電子政務(wù)建設(shè)進程。全球化和信息化意味著全球信息溝通網(wǎng)絡(luò)的形成與世界聯(lián)系的加強，但我國在信息化發(fā)展方面還很滯后。因此，在實現(xiàn)政府行政模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)把行政模式轉(zhuǎn)換與運用先進的科學(xué)技術(shù)有機結(jié)合起來。最突出的表現(xiàn)就是推進電子政務(wù)建設(shè)進程，走向在線服務(wù)，包括運用信息與通訊技術(shù)，特別是因特網(wǎng)技術(shù)來管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)????（p.88-101）。”;擴大信息技術(shù)在政府公共行政中的應(yīng)用與服務(wù).把工業(yè)時代形成的集中管理、分層結(jié)構(gòu)的“大政府”通過因特網(wǎng)信息技術(shù)再造為新型的組織形式與管理體系。

電子政務(wù)建設(shè)的實質(zhì)就是不斷擴大信息技術(shù)在政府公共管理中的應(yīng)用與服務(wù)，運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破傳統(tǒng)層級傳遞信息和書面審核的工作方式，以及時空距離的障礙;使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平式、無中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，使傳統(tǒng)行政組織轉(zhuǎn)化為數(shù)字化組織((digitalorganization)，使管理型的行政模式轉(zhuǎn)化為服務(wù)型;使公眾通過各自的電子渠道進人因特網(wǎng)，更完全地了解政府.獲得政府的信息與服務(wù)，又迅速地將意見傳遞給政府:使政府部門之間、政府與企業(yè)和公眾之間通過網(wǎng)絡(luò)進行溝通.并成為公眾選擇服務(wù)、獲取服務(wù)和監(jiān)督政府公共部門的有效手段。這是公共行政民主價值取向的充分體現(xiàn)。

第三，根據(jù)社會的發(fā)展需要界定好政府的職能和優(yōu)化行政業(yè)務(wù)流程。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制獲得了深人發(fā)展的歷史條件下，社會企事業(yè)組織的發(fā)育、獨立和成熟程度.以及社會群團組織的獨立程度和參與意識都得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展。因此，取消阻礙社會主義市場經(jīng)濟體制建立和發(fā)展的那些政府權(quán)力，把本來屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)毫無保留地還給企業(yè)，對各級政府進行合理分權(quán)，把過分集中于上級政府的權(quán)力下放給下級政府，發(fā)揮社會中介組織和社會團體的作用，建立和強化政府宏觀調(diào)控的權(quán)力、管理監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力、市場監(jiān)管的權(quán)力和社會公共服務(wù)的權(quán)力已經(jīng)成為政府公共行政民主價值取向的必然要求。因此，政府公共部門不僅需要著眼于政府與社會的關(guān)系。重新界定政府職能，通過合同出租、租賃、招標(biāo)、承包、采購等方式把原來由政府包攬的職責(zé)市場化和民營化，實現(xiàn)政府部分職能的市場化和政府從社會的部分撤出。同時，即使對于那些必須由政府承擔(dān)的職能和負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，政府也必須強調(diào)社會公眾至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標(biāo)，以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。政府公共行政不再是管制行政，而是實現(xiàn)了管治與服務(wù)的有機統(tǒng)一。也只有這樣，才能體現(xiàn)我國政府公共行政的民主價值和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。???.在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社，2002.

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