憲政拆遷管理

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【摘要】拆遷是一個熱門話題，拆遷引起的糾紛值得我們關注。從憲政的角度出發，有很多問題值得我們深思。

【關鍵詞】拆遷;憲政;財產權;憲法權利

前言

憲法明文規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償”，“公民合法的私有財產不受侵犯”。這就以根本法的形式，從制度上明確保護了公民的房屋產權，是值得肯定也是我們應該感到欣慰的，但實際情況卻不容樂觀。只要稍微留意一下報刊新聞，我們就可以目睹許多有關拆遷的辛酸案例。一方是被拆遷的群眾：許多民眾采取了形式多樣的措施來“抵制”政府對其房屋的拆遷，有在自己房子前宣傳憲法的，有爬到自己房子上以死相威脅的，甚至還有置生死而不顧跑到天安門廣場自焚的。但這些措施大都無濟于事，該拆的不該拆的房子在政府一紙令下，頃刻之間就可以化為一堆灰燼。筆者在感慨地方政府權力大無邊際的同時，也對那些家破人亡，妻離子散的被拆遷戶深表同情。再讓我們來看看處于強勢地位的另一方——人民政府，有些地方政府片面求發展，為了追求“經濟利益”，撈取政績資本而大搞“形象工程”，不惜犧牲公民的個人利益，置國家憲法和法律而不顧，到處“圈地”，非法介入商業拆遷活動，濫用強制措施。其態度之粗暴，手段之野蠻令人發指，不可思議，嚴重損害了人民政府在群眾中的形象，僵化了干群關系。

拆遷本應該是一件比較簡單的事情，而且絕多數群眾也是通情達理，支持政府工作的。但在實際運作的過程中，為什么非得要爭出個魚死網破，你死我活來呢?從憲政的角度出發，以下幾個問題是值得我們深思的：(1)拆遷的動機、目的是什么?應該遵循怎樣的原則?(2)如何理清公民權利與國家權力之間的關系?(3)如何界定公共利益與個人利益的關系?(4)人民政府的職能到底是什么?(5)憲法權利怎樣才能得以實現?

一、拆遷的動機，目的以及應該遵循的原則

現代社會發展迅速，城市變化日新月異，為了適應時代的發展，滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，在政府的統一規劃之下改造舊城，擴大城市規模，興建一些諸如廣場之類的公共設施，由此必然涉及到一部分居民的的房屋需要搬遷，這是無可厚非的。但是，拆遷畢竟關系到公民的房屋所有權，這就需要代表國家的政府謹慎行使土地征收權。具體來說，國家在征收土地時應該遵循以下兩條原則：(1)公共利益需要原則;(2)必須給予公民全面的或者說是合理的補償。由這兩條原則可以看出，政府征收國有土地，進行拆遷的目的應該是為了公共利益需要，為了城市的合理發展需要。而現實中往往是個別政府官員或者是是個別政府部門為了一己私利而與房地產開發商相互勾結，打著公共利益、國家利益的幌子，大搞權錢交易，動用行政權力壓低拆遷補償金。在具體操作過程中，政府給被拆遷戶的補償最多只是房屋價值的計算，一般不考慮土地使用權的價值，他們的理由是：既然土地屬于國家，土地使用權也應該屬于國家，而地方政府就代表國家，所以地方政府在給被拆遷戶補償時，就理直氣壯地占有了土地使用權，由此產生了私有財產轉移過程中的嚴重不平等和顯失公平。在拆遷中，真正受益的不是國家或者公民個人，而是政府管理部門、個別官員和房地產開發商，這就嚴重違背了拆遷的初衷和基本原則。

二、如何理清公民權利與國家權力之間的關系

現代憲政的理念認為公民權利與國家權力之間的關系應該是這樣的：公民權利產生國家權力;國家權力為公民權利服務;公民權利制約國家權力。作為行使國家權力的政府原本應該為維護公民的利益服務，也就是“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”。從民主的角度看，政府手中的權力來源于人民，就應該為人民謀利益，為公共利益服務。而現實情況是，公權力過分強大，國家權力得不到有效控制而被濫用。一些處于強勢地位的地方政府，在拆遷過程中，不是維護處于弱勢的被拆遷戶的利益，而是濫用規劃權和強制權，想千方，設百計地對群眾進行打壓。如有的地方政府為了拆遷順利進行，對被拆遷戶采取了停水停電，在房前堆放垃圾，對有公職的居民采取了以開除公職相要挾的手段。筆者認為之所以會出現這樣的局面，關鍵原因在于一些地方政府沒有理清公民權利與國家權力之間的關系，他們認為自己是“人民的政府”，理所當然人民就應該是“政府的人民”，政府的人民就應該無條件服從政府的命令，不服從也要強制你服從。

三、如何界定公共利益與個人利益的關系

傳統觀念認為，國家利益，集體利益和個人利益三者之間的關系是相輔相成，相互統一的，也就是常說的“小河有水，大河滿;大河無水，小河干”。當個人利益與公共利益發生矛盾時，個人應該顧全大局，個人利益應該服從公共利益的需要，做出必要的讓步和犧牲。在這種情況下，強調個人利益就是自私自利，是極端個人主義的表現，是與社會主義道德規范不相符的。受這一傳統觀念的影響，很多群眾在自己個人利益與公共利益相沖突時，不敢主張自己的權利，在一定程度上助長了個別地方政府胡作非為的作風，于是他們便打著發展公共利益的旗號，大張旗鼓地廉價征收土地，用作它途。其實我們應該拋棄傳統觀念中不合理的成分，不應該過分強調公共利益而忽視個人利益，以犧牲個人利益來來促進公共利益無異于殺雞取蛋，是不可取的，也是違背比例原則和憲政精神的。個人利益同公共利益一樣應該受到重視。

四、人民政府的職能到底是什么

在拆遷活動中，許多問題本應該由開發商和被拆遷戶平等協商解決，但事實往往是因為有了政府的參與和干涉，就使得開發商和被拆遷戶本應該平等的雙方怎么也平等不起來了。政府的職能到底是什么?是不是什么都管的政府就是最好的政府?2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》給了我們很好的答案。綱要就政府職能的轉變提出了這樣的要求：“推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”這就是說，在拆遷活動中，政府不能既當“裁判員”又當“運動員”，而應當進行職能定位，把自己放在中立裁判者的位置上，對拆遷活動進行積極的引導，對房地產市場進行嚴格的規范。

五、憲法權利怎樣才能得以實現

西方有句法律名言：“有權利始有救濟”，換句話說，沒有救濟的權利不是權利。雖然憲法修正案已經明確規定國家保護公民合法的私有財產，但由于其具有原則性強、針對性弱的特點，使得其真正的精神并未被落到實處。筆者認為要實現公民的憲法權利，設立憲法權利救濟制度是必經之路。現實也證明如此，一些地方政府經常會把憲法放到一邊，用“地方拆遷辦法(條例)”等紅頭文件的形式為違憲的拆遷行為披上“合法”的外衣。實際上，這些辦法，條例和紅頭文件的效力都不能高于憲法，內容也不得違反憲法。但一些地方政府還是把這些違憲的法規作為自己執法的依據，我行我素。為什么許多嚴重違反憲法，侵犯公民憲法權利的地方性法律規范可以繼續存在?筆者認為主要原因在于憲政制度的不完善，在于我國目前缺乏違憲審查制度。要使憲法的權利從紙上的權利變為現實的權利，一方面應該以普通法細化憲法的原則和內容，另一方面應該加強憲法規范的可操作性，實現憲法規范的可訴性，建立適合我國國情的違憲審查制度。

綜上所述，筆者認為只有明確了拆遷的目的和基本原則，理清了公權與私權、公共利益與個人利益的關系，建立完善的違憲審查制度，才能避免拆遷悲劇的再次發生，改善干群關系，樹立政府的良好形象，才有助于全面推進依法行政，建設法治政府。