土地制度改革管理

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一、結構轉型和市場經濟對土地制度的需求與土地制度的供給現狀

（一）現行土地制度供給結構的簡單描述

從土地資源的配置和利用來看，土地制度結構的主要內容為產權規定和配置方式。我們有必要以此為分析線路，將現行土地制度供給的結構進行簡單的框架性的描述。

憲法規定了中國目前土地的國有和集體兩種所有形式：即城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農戶使用和經營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。特別是農村，集體和農民不得私自改變土地的用途，并買賣土地或者以其他形式轉讓土地。

城市土地國家可以依法無償和有償出讓一定年限的土地使用權，農村土地耕地和宅地由農民經營和居住和使用，耕地有承包經營期限；國有土地使用權可以交易，但是用途轉變受到嚴格管制；城鎮住宅，視商品房、經濟適用房、單位改革房等等的不同，其使用權的出租和交易，特別是改變用途，在法律和法規上也受到嚴格的控制。

國家對土地資源的分配進行高度集中和嚴格的管制。一是國家規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格控制土地的用途的改變。城市編制城市用地規劃，改變用地性質地需要由土地規劃部門和土地管理部門批準；農村耕地，除了興辦鄉鎮企業、農民宅基地、農村道路等建設用地外，改變用途首先要經過國家征用變成國有土地后方可。二是高度集中土地資源的分配和管理權力。如《土地管理法》第45條規定：征用下列土地的，由國務院批準：（1）基本農田；（2）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（3）其他土地超過70公頃的。此3條規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

如果將中國目前的土地制度進行簡單的總結，可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。

（二）結構轉型和市場體制對土地制度的需求

中國的二元結構轉型對土地制度的供給提出了特殊的需求。經濟發展從農村社會向城市社會、從農業經濟向城鎮經濟的轉型，使城鎮人口比例逐年提高，10、30、50年后，城鎮人口和就業勞動力的比例分別會提高為50％、70％、90％；這種結構變動會使土地的利用結構、方式、使用者，在發展轉型的一個較長時期中，不斷地發生變化。城鄉土地的分配和利用將無不受這種結構劇烈轉型的深刻影響。一部分農村土地因城市化要通過交換和其他方式變成城鎮用地，一部分農民的宅基地和承包的耕地因到城市務工和居住而需要出租、轉讓和交易，一部分縮小甚至消失的村莊的公共用地也要通過出租或者交易配置到農場或者牧場中；隨著城市化進程，村社會組織和生產組織形式也可能發生變化；大多數村因人口的轉移要萎縮，一些村因擴大為小集鎮和小城鎮并且其企業也得以發展，土地所有形式也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地有關的二元結構變化，對土地制度的供給有著特殊的需求：即土地制度要有利于二元結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本，要有利于城市化進程，而不是成為城市化進程的障礙。

農業現代化也對土地制度有著特殊的需求。農業現代化的一個重要內容是土地規模經營、專業化種養。一部分農民的耕地，一部分原來村里的水利、田間道路等公用設施，要集中流轉到種田、養殖、植林等大戶和專業技術能手的農牧場中。這種變動對于土地制度供給的出租、交易、抵押等安排有著特殊的要求。而一部分鄉村向城鎮的發展，土地向非農業經濟配置，農民的大部分收益來自于非農業的收益，村里以企業的形式集中使用土地，并用非農業的收益來扶持低收益的農業，承包的耕地被集中，于是也需要土地股份合作制等新的土地產權形式來適應這樣一種格局。

由于人口的不斷流動和遷移，經濟結構的不斷變化，城鎮土地和與地有關的房產處于一個不斷被再配置的過程。在市場經濟體制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，是其基本的特征。因此，消費商品和資本、技術、勞動的供給與需求信號是橫向傳播和流動的，它們的配置也是由市場橫向調節分配的；同樣，體制的同質性決定了土地和房地產商品和要素的供給與需求信息不可能舍橫向傳播流動而采用綜向集中和下達，其調節還是要以市場機制為基礎，而不宜政府高度集中管理；否則，兩種不同質配置方式運轉的磨擦成本太高。

比如，就城鎮內房產的配置來看，農村轉移入城鎮的人口需要有住的地方，一些城鎮居民因人口增減和流動而住房發生閑置，一些居民因收入提高需要將面積較小的住宅變成面積較大的住宅，一些居民因工作地點的變動需要舍此地點和此城市住宅而求其彼地點和彼城市住宅，一些適于經商的住宅可能要改變用途等等，這些每時每刻發生的住宅供求，不可能通過高度集中的制度加以合理和及時地給予分配。因此，土地制度的設計和供給，也需要適應人口的不斷流動和遷移，社會經濟結構的不斷變化，以及總的配置資源的市場配置體制。

在為期不短的體制轉軌過程中，國有經濟布局要進行戰略性的調整，黨政社團機構在精簡，一些機關后勤服務在進行分離，一些事業單位逐步地進行企業化改革，一些原來在劃撥土地上建設的職工住宅隨著住房制度的改革和職工的流動要商品化和市場化配置，國防部隊也進行了幾次裁軍，并且部隊的后勤、服務、軍工也在社會化和地方化。如此等等，原先給這些國有企業、黨政社團、軍隊等等大量劃撥的土地和少量出讓的土地，要進行結構性的調整，要重新配置，這需要有將劃撥土地改變為出讓土地和土地重新配置的制度安排。這種制度設計，既要考慮國家、轉讓方、受讓方各方的利益和承受能力，又要促進土地的流轉，降低土地的閑置率。

另外，我國有大量的荒山、荒漠等劣質土地，并且每年優良土地荒漠化、水土流失、生態破壞和環境污染問題大量發生，優良土地的劣質化趨勢沒有得到扼制，并越來越嚴重；特別是西部大開發中，邊遠地區的一些土地需要投資和開發。如果用國家財政的力量進行投資加以改造、利用和保護，僅僅用政府投資基礎設施搞西部大開發，財力肯定有限，并且植樹種草完后，還會發生“公地的悲劇”，西部也會因企業投資少而發生基礎設施資本與產業資本的比例失調；而調動社會和民間的力量投資、改造荒漠和水土流失，保護生態環境，進行西部大開發，關鍵是要設計一種能吸引資金流入劣質土地和邊遠國土的制度安排和供給。

二、現行土地制度供給結構與需求的矛盾和沖突

以以上內容為核心要素的土地制度供給，與目前和將來經濟發展結構轉型，以及總經濟體制向市場經濟模式轉變對土地制度的需求，發生了尖銳的矛盾和沖突，陷入了現行土地制度運行的困境。

（一）集體土地所有權的虛無性及其衍生問題

現行土地制度架構中最大的困惑，是土地集體所有實際上的虛無并衍生出諸多問題。從所有主體來看，村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，作為當地村民的社區性自治組織，來充當集體土地財產的所有者代表。在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數人所有。這樣的問題相當普遍：即村長或者村委會少數人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調整，從中謀利等等。

目前，農民負擔沉重，而且屢減不少，減負和增負反復，實際上與土地集體所有與農戶承包經營制度為基礎的經濟關系有關。土地集體所有，農戶承包經營，雖然過去在打破傳統農村集體經濟、發揮農民積極性方面起了不可估量的作用，但是發展到今天，許多縣鄉村以土地集體所有權為強制手段，以農戶承包的土地為基數和借口，巧立各種名目，收取各種費用，土地集體所有和農戶承包實際已經異化為縣鄉村三級向農民進行各種稅費入畝、強制種農業特產并收特產稅等的一個搭車收費，并政權化、強制化、永久化的制度機器。

從集體所有的內部結構來看，可分為明晰每個農戶財產權的集體所有和不明晰每個農戶財產權的集體所有。就前者來看，由于農戶無法明確自己產權部分的價值、增值和收益，由于財產、收益的不透明性和不確定性，農民的工作動力和財產保護的自覺性受到極大的影響。

這就是我們20世紀70年代末期實行土地承包經營改革的原因。明晰每個農戶財產權，可分為明晰實物財產權和明晰價值財產權兩種路徑。在農村土地制度上，我們實行了明晰使用權的限定下，耕地實物承包使用這樣的財產權，即將土地的使用和經營權在一定的時間內歸于農戶。但是，這種實物長期使用權的每個農戶明晰和分割，也帶來一系列的問題：如果使用權的交易受到限制，規模經濟、專業化生產和現代家庭農牧場組織形式的發展必定會受到限制；在村辦企業較多的發達地區和城郊地區，土地的統一使用也受到限制；土地被用在非農業上的農戶和土地仍然被用于農業的農戶，無法均等地分享工業化和城市化帶來的收益等。

土地集體實際的所有權力受到國家的限制。按現行法律法規規定，村組織和農戶基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權。集體不可能將土地的所有權轉賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。耕地轉變為建設和住宅用地被國家嚴格控制，耕地和宅地基本上不允許交易?！稉７ā芬幎?，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押；雖然擔保法上規定集體建設用土地可以抵押給銀行而貸款融資，但是在實際的操作中，受到村鎮規劃、各法律條例之間銜接、程序規定的缺乏等等原因，根本不可能實施。財產只有交換，才體現和具有其價值。由于農村集體土地的用途變更受到國家的管制，不能交易和抵押，因此，農村土地除違法改變用途和交易的以外，基本上無價值可言；并且也是目前信貸資金難以融向農村和農業非常重要的一個制度性原因。

（二）集體土地被征用為國有土地的不平等性及其衍生問題

集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行。市場經濟中，土地作為財產如果屬于不同的所有者所有，則其交換雙方在經濟和法律地位上是平等的，雙方通過談判協商確定土地的交換價格；而多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水平。

但是，中國土地在集體和國有之間的交易，在法律上是不平等的。《土地法》規定：國家依法征用集體土地，按照被征用土地的原用途給予補償，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍。

國家給集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，即低價征用；而各地將征用的集體土地有償出讓工業、房地產、商業、金融和其他服務業時，高價出售。就一般耕地來看，全國根據地點的不同，集體大多數耕地得到的補償1畝地低在3000元，高在30000元不等。

國有土地出讓價一般1畝在10萬元左右，競爭價高的達到百萬元以上，甚至更高。中央到地方的各級財政、各有關政府部門在將集體所有的土地征用轉變為國有土地時，從集體土地中轉移了巨額的價值。并且，城市除了過去通過工農產品價格剪刀差從農村積累資本外，現在農村則更多地被迫通過土地的不平等交易向城市提供積累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用來建設公共產品或者發展國有企業，其中許多成了非國有企業，甚至私人資本的財產來源。

由于集體所有土地對于每一個農民實際上的不明確性和虛無性，一些農民從集體中分得少量的征地補償款后，成為了無土地、無工作崗位、無社會保障的流民。國家給集體的補償，就分配到農民手中而言，從中縣鄉村三級還要有各種提取，到農民手中每畝征地獲得的分配大約在2000元到30000元以下。農民與村委會就征地補償的分配進行了博弈：村委以要投資辦企業，加強集體經濟，防備村民吃光分光而無以后的保障等為由，盡可能多留一些；村民以村長和村委可能將征地補償貪污、挪用，辦企業中吃回扣、讓自己親屬就業，投資辦廠可能虧損等等為由，而盡可能爭取多分配到每個涉征農戶。博弈分配的結果：如果村長和村委力量強，村里多留后，由于村民與村長和村委之間委托關系的無約束，確實被村長村委投資虧損的，貪污挪用的，甚至被上級政府以各種名目提走的，占90％；而如果村民力量強，全部征地補償款都分給農民，則一是補償不足以養老保障和創業資本額，二是由于農民投資創業素質較低、甚至家庭預算的無計劃性，短期內可能將所得款消費盡，并且投資創業失敗，或者再找政府安置，或者成為無業、無資產、無保障的游民。據有關研究報告，如果這種征地方式不予以改變，按照經濟發展和城市化用地的需要，20多年以后，無地農民的規模將達到1億左右；并且，如果不能安排一種征地補償和土地增值收益與被征地農民社會保障掛鉤的制度，大規模、無保障的流民將成為一個影響未來社會穩定的巨大危險源。

（三）土地管制過度和管制失效并存

政府對土地分配、使用和交易管制過度與管制失效并存。過去土地管理組織和各種法律法規體現和內涵了這樣一些假設和精神：一是以為放任由市場為主配置土地資源，肯定會混亂，因此，要集中分配和管理土地。其建立在這樣的假設之上，假定分配和管理土地的機構和人員能預測千千萬萬種土地需求并及時地組織供給，假定這種土地縱向集中管理和分配的信息成本和運行的交易成本為零，或者比市場配置低；假定各種與土地有關的機構和工作人員沒有自己的私利，他們的利益與國家和社會的利益是高度一致的。二是各種與土地管理有關的法律法規中，其立法的嚴格保護耕地、確保糧食安全、平均農戶土地、制約農民進城等意圖很強，而對二元結構轉換趨勢、農村剩余勞動力向城鎮的轉移、總人口中城市化水平的提高等等考慮不夠，甚至許多立法意圖與之尖銳沖突。三是各種與土地有關的立法中，強化行政審批、強化審批權上收和集中、強化政府對土地的壟斷、強化各種收費、強化行政管制的意圖很濃，而對土地市場的放開搞活、居民的涉地民主權利、公共管理和公共服務性政府、政府土地管理立法行政監督三分離等精神體現的不夠，甚至與之尖銳沖突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供給，極不適應經濟發展和城市化的制度需求，并且阻礙農村耕地向規模、專業化家庭農場集中，阻礙土地向城市化和工業化分配，也阻礙了城鎮土地和房產的流動和再配置，加大了交易成本。在涉地的許多法律和法規中，切實保護耕地、嚴格控制農地轉為非農地的導向非常強烈；農民對承包的土地，不得改變作其他用途，宅基地不得轉讓；為了公平用地利益和防止土地兼并，對農戶擁有土地的最高面積進行限制（注：王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997版。）。在這樣重農思想的制度安排下，土地被用作城市建設和企業場地，受到嚴格的控制，土地制度中滲透著耕地為本、農業為本、限制城市和工商企業發展的立法意識；而隨著農民城鎮化的進程，如果不讓土地流轉，不讓轉讓宅基地，耕地撂荒和空巢住宅將越來越多；現代化農場的發展也將受到最高土地面積規定的限制。前面已述，土地征用的權力被國務院和省政府高度集中。實際上可以想象，城市都處于較好的地形位置上，也是一個整體地理形式，我們不可能為了不占耕地，而將其分散地建設在山坡、荒漠等處；也可能現有的城市所轄行政區地理面積較小，沒有山坡等非耕地可用，城市擴大只能占用耕地面積。實際的土地資源分配中，隨著農業經濟向城市經濟和工商業經濟的轉型，大量的違“法”將農村土地轉變為城市、住宅、工商業和服務業用地的情況比比皆是，到處可見，這到底是農業社會向城市和工商社會轉型的不可抗拒的趨勢，還是亂占耕地、土地管理失控的混亂呢？值得經濟學家、法學家和政府決策和管理者深思。

從土地資源流動和配置看，現行土地管理中的分配和控制制度不適應于市場經濟配置資源的需要，土地要素配置時間長、效率低、交易成本過高，并且土地閑置、浪費和稀缺并存。

由于征地審批權力的高度集中和涉地行政管理部門較多，一個項目用地從審批到開工建設，往往從基層上報到國務院和省政府批復，并由各規劃、計劃、土地、建設、外經貿、房地產、國資、環保等許多涉地行政管理部門認可后實施，需要蓋少則幾十，多則200多個公章，需要少則1年，多則3年，甚至更長的時間才能蓋完。改變土地用途的報告、轉讓土地使用權的申請等等，審批環節也很多，需要報批的部門也不少，各部門管理的規定時有沖突。投資者、建設者和其他土地變更事宜，需要支付打通各種關系的協商和談判成本，如果貸款還要支付貸款閑置時的利息成本，還要承受因時間太長而市場變化造成項目建成后虧損報廢的風險。

在政府管制過度的同時，也存在著政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改變、土地和房產轉讓等受到政府集中和管制過度的制約，而城市化和市場經濟對土地要素配置和高效率流動有著內在強勁的要求，于是集體土地聯建、化整為零審批、私下出租和交易房地、私自改變土地和房產用途等等情況防不勝防，管不勝管，最后法不責眾，不了了之。而就土地利用情況來看，在這樣的既管不了，又管不好，應該管的沒有管，不應該管的管了不少的土地集中和管制體制下，有的單位土地閑置，利用率不高，有的單位迫切需要土地，而得不到土地；土地審批中的腐敗久治不絕，而且越趨嚴重；有的開發商從土地倒賣、土地優惠中獲得暴利；一部分土地收益通過各種渠道流入審批、不法中介、私人開發商等等的手中；而且一些城市中的建設并沒有按照規劃嚴格得以實施，亂占亂建、容積率太高、城市功能分區混亂、農工商居政兵學等雜處的現象也不少見。

由于政府強制征用土地，國有的權利實際上又被多個政府有關部門代表和行使，政府各涉地部門為了本部門的利益，在管理征用、劃撥、出讓、規定用途、改變用途、建設、交易等等業務時，在土地和房產資源的分配和交易中，處處收費、時時收費、各環節收費、各項目收費。在地價和房價構成中，政府各部門的規費在1/5到1/3；其收入有的成了中央和地方各級財政的收入，有的成了各部門的收入，甚至成為部門福利、住房、獎金的資金來源。

政府各部門、各環節據地權隨意安排土地分配和管理中的收費性設置，是中國高地價和高房價的一個制度性原因。

（四）土地使用年期較短和使用權終止財產歸屬的不確定性風險

過去的經濟學家們在研究土地資源的分配和利用時，忽視了土地制度安排中土地使用者在使用年期終止時財產歸屬面臨的不確定性和風險。在所有和使用權分離的產權結構中，所有物的使用期限是一個重要的物權內容。就土地來看，轉讓使用年期越長，使用者對物的實際控制力越強，土地使用權的價值就越高；否則，反之。而土地使用者在使用權到期后，其對土地本身的投資積累、土地肥力積累、土地上的附著建筑和其他不可分離財產及為了提高土地的外部經濟而進行的土地周圍的投資，都面臨歸屬的不確定風險。這里稱之為土地使用年期終止財產歸屬的不確定性風險。

從中國目前土地使用權使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短，二是年期終止時使用者有關財產的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。從農村耕地農戶承包時間來看，20世紀80年代初規定15年期限，20世紀90年代中期時，又延長30年；從城鎮土地使用期時間來看，在40～70年之間。集體土地使用期終止，沒有明確的有關財產歸屬規定，有的按照國有土地使用權期滿規定參照執行。國有土地使用期的終止，在《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中規定，“土地使用權滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得”。此種制度安排導致這樣一些問題：首先，抑制了投資者投資于土地使用權、房地產和土地質量改善方面的積極性，越是快到期的土地，越是加速利用，但不予投入；導致建筑土地的供給和房屋供給過少，而建筑地段需求和房屋需求過旺，使建筑地段和房屋價格居高不下。其次，在農村要規模化和專業化經營耕地的農場投資者，不愿意購買使用年期過短的耕地，一是使用年期短于投資回收期，不值得投資，二是臨近到期，財產歸公的風險太大。再次，退耕還林、改善“四荒”地，改良沙漠等劣質地，由于周期長、投資大，財產又主要是地上附著物。因使用期太短，投入產出不合算，到期財產被充公的風險太大，投資劣質地投資者的短期行為較明顯。特別是臨界期，將會出現大規模砍樹、毀林、毀灌溉道路設施的現象。第四，住房土地的使用期為70年，按照終止期地上和附著財產要收回國有的規定，這種制度安排為以后剝奪私人消費和投資財產，將消費資料和投資資料實行公有制改造埋下了制度性的伏筆。第五，我們沒有利用土地財產權利的制度安排來吸引社會投資流入西部，因而不可能有縮小東西部發展差距的關鍵性措施，除了國家財政借債修道路、能源、水利等基礎設施外，因資金收益率比東部低而不能有效地吸引社會資金西進，西部大開發也不可能有實質性的進展。如果從地區發展不平衡看，經濟發達地區的土地價值要高一些，經濟不發達地區的土地價值要低一些；東部主要是以土地的收益率吸引投資，在西部則主要靠土地的使用年期財產權吸引投資。這樣，西部大開發從土地制度的設計和安排上講，要延長期土地使用年期，保護使用年期終止私人財產的安全性，才能大規模引導社會投資流向西部，促進西部大開發，最終縮小東西部發展的差距。歷史上美國西部大開發的成功，就是土地制度安排適應縮小地區發展差距需要的很好例證。

另外，在一些由私人和法人使用，但國有和集體使用權沒有出讓給私人和公司的領域，或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權快到期時，往往發生“公地的悲劇”。

國有和集體的草原過牧而沙化，集體耕地過度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被開墾、森林被砍伐、湖泊被填埋，集體原有的水利、道路等基礎設施被損毀，國土水體大面積被污染，如此等等，都是因為私人和法人在公共土地上盡可能多地獲得收益，盡可能多地將污染這樣的內部負成本直接轉嫁給外部公共環境所致（注：周天勇：《包地到戶，明晰產權，綠化河山》，《中國經濟時報》，2001年7月13日。）。在調節人口、資源、生態、環境協調發展上，我們總是在加強行政管理上下功夫，但沒有努力，也還沒有找到一種有效的，內在的，與土地財產權有關的制度安排和制度供給。三、功能設定與土地制度的選擇和安排

土地制度與市場供求機制的不同之處是，它不是一種自動形成的社會機制，而是一種需要由政府、民眾和社會各界共同討論協商制定，最后由國家提供的公共產品。土地制度的結構框架決定制度所具有的功能。因此，土地制度怎樣設計和安排，決定于擬定制度框架想具有什么樣的功能。這種功能的確定，既要符合客觀的經濟規律，也含有人們和決策者的價值偏好和主觀意圖。這是設計、安排和供給土地制度的基礎。

（一）土地制度的功能設定

合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經濟學思路來看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場自由調節。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經濟學界進行過長期的爭論。從各國的實踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應于由于社會經濟結構隨時變化而每時每刻發生的方方面面和成千上萬有關土地事項的及時處理，不適應于市場經濟對資源分配的要求，土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。

而純粹私人所有、市場調節的模式，因土地資源的數量有限性、面積不能擴張性、空間固定性等特點，而發生城鎮和生產力不能合理布局、私人土地位置壟斷性漫天要價、基礎設施等公共性產品的土地價格太高等問題。從目前一些市場經濟國家土地制度的安排來看，土地資源并不絕對是私人占有和市場調節，而大多是兩種模式的組合形式，只不過是國家所有和私人所有的比重、國家所有的內容、對私人所有的限制和計劃市場兩種調節方式的組合等等不同而已。因此，在實際土地制度功能的考慮上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市場調節造成的配置失效。這是我們設計和安排土地制度所需要思考的兩個方面的功能。

在中國農村社會向城市社會轉型和計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的時期，還需要考慮我們設計的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促進城市化進程、有利于農業的現代化、有利于生態環境建設和西部大開發、適應于市場經濟總體制等功能外，還包括：（1）對轉型中的人口有社會保障功能。需要安排一種制度，將農民承包的土地作為保障財產基礎，使進城務工和脫離土地的農民能獲得一定程度的養老、失業等保障。（2）

有利于節約利用土地。通過土地制度的激勵和約束，使衰敗的農村，其宅地、村公共用地通過復墾變成為耕地，抑制城鎮土地受讓和購買后不用或利用不高而浪費的現象。（3）有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正，并盡量借助于市場和社會的力量配置土地資源；同時，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權力尋租的設置。

（二）土地制度改革的路徑思考

就中國目前和未來的土地制度改革來看，走回過去的極端公有、集中分配的體制是不可能的，將大部分土地私有化、土地資源配置完全交由市場調節也不可行。從市場取向的改革看，有兩種可能的路徑可以選擇：一是對目前土地的兩種公有和資源配置及管理體制進行改良，完善土地國有和集體所有體制，尋求有效的土地集體所有組織形式，改進國家征用集體土地的制度，加大市場對土地資源的配置力度。二是全部土地資源屬于國有，取消土地集體所有；對農民的耕地、宅基地、林地，對“四荒”和荒漠等劣質地，對西部邊遠地區的土地，對居民的住宅用地，實行較長時間的土地使用年期制度；加大市場配置土地資源的力度。

我認為，繼續完善土地集體所有，沒有前瞻性的社會基礎，并且會使目前存在的一些問題在未來更加嚴重和惡化。理由是：（1）隨著城市化的進程，城鎮人口的比重要從目前的36％上升到20年后的65％左右，進入中等發達國家時，可能要上升到85％，甚至90％以上，村民社區組織和集體經濟的人口和勞動力基礎，將會越來越弱化；從二元結構轉型的過程看，一個時期中青年勞動力將轉移，再一個時期中青年家庭人口也將轉移，村子中的人口長期來看，將會越來越少，我們不能設想一個老年人多和精英人才較少的集體經濟體制。（2）如果沒有其他收益較高的產業，農牧業生產組織只能是家庭農牧場形式，集體經濟組織只能虛置，并且增加組織成本。一些學者和市縣領導以為，農業規模經營要回到集體經濟的體制上。

這是不可能的。因為就僅僅農牧業生產而言，如果沒有收益較高的其他產業，簡單的生產方式不能配以復雜的組織形式；否則，生產的收益低于組織的成本，其組織難以正常運轉（注：周天勇：《農業規模經營需要回到集體經濟體制上去嗎？》，《中國經濟時報》，2001年11月2日。）。（3）一些地處沿海、城郊等經濟發達的農村，其土地中建設用地越來越多，村民的主要收入來源于非農產業的收益，而不是農業的收益；如果村民的土地產權虛無，土地實際上將會成為村長所有和村委所有，發生雖然名義上是土地集體所有，但實際上收入分配不平等的情況；一些征地補償和土地用于建設的收入，“控制集體”的個人和團體，也將會憑權力而多分多占。（4）如果土地繼續集體所有，并強化集體所有的體制，建筑在土地制度基礎上的村、鄉、縣吃皇機構難以釜底抽薪，機構會越來越龐大，隨著農民向城市的轉移，將會成為國家財政和留在土地上農民的沉重負擔。（5）農村土地集體所有，是落后的農業社會主義的制度基礎。而土地集體所有與農戶家庭承包經營，實際上是在某一個經濟發展階段中，意識形態對于只有小農經濟適應于落后農業生產方式和人多地少國情的制度性妥協，這種模式并不是在農業和農村社會向工商業和城市社會轉變過程中的最佳選擇。

（三）土地制度改革的框架性設計和安排

在以上分析的基礎上，這里提出以下土地制度改革框架性的安排。

第一，取消集體土地所有權，考慮國土主權、公共產品用地、形成合理生產力區域布局和城市空間結構、防止土地私人壟斷等因素，確立國家對全部土地終極和強制所有權。在集體土地統一并軌為國有土地時，國家不收取土地所有制轉型的費用；以往的土地收益，仍然誰使用、誰出租，為誰所有。以后國家購買贖回集體公共年期使用權（如村里的道路、鄉鎮企業用地、村社廣場、集體林場、集體辦公用地等等）時，應當給予補償，補償應當量化到村社的每個個人。國家在交通道路等建設、城市按規劃改造、國防用地等等特別情況下，保留對所有土地占有權、使用權和處置權的強制收回權力。但對收回的土地，公共利益用地的，對附帶的財產要給以賠償，對于農民的耕地還要給以特殊補償；城市改造后給企業的用地，要按照國家限定的交易價購買土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和國家之間進行合理的分配。

第二，根據不同用地類型，分解土地國有權的所有、占有、使用、使用權處置等內容。

對于道路交通、城鎮基礎設施、國防安全、公益事業用地，實行國有、國撥、公用的制度；對于學校、醫院等半公共性用地實行劃撥或者優惠出讓的體制，土地實行國家所有和事業法人使用制度；對于工商、服務等企業性用地，實行國家所有，企業占有和使用，并使用者可以處置使用權的體制，土地資源市場化分配；對于已經由農民和投資者使用的耕地、林地、牧場、“四荒”、劣質地，實行國家所有、農民和投資者占有和使用的制度，國家劃撥和優惠出讓；對于宅地和房屋有關的土地，實行國有但居民占有（獨院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的體制。

第三，實行土地使用年期財產權制度，并延長有關土地使用的期限。對于已經由農民和投資者使用的耕地、林地、牧場、“四荒”，（注：農村已經承包的耕地、林地、牧場、“四荒”等，根據既定格局，減人不減地，增人不增地。）對于已經和擬投資改造沙漠、禿山、退化草原、戈壁的用地，對于城市居民住宅用地，實行999年使用期制度；工商、服務等企業性用地，實行99+99年期制度；農民對土地的使用年期財產權，不因其轉移到城市和城鎮和戶籍地點及性質發生變動而喪失；土地的年期使用權，根據所余時間的長短和對土地的投資大小，可視為一種有價值的財產。國家要以保護私人財產的角度出發，合理規定使用年期終止時財產的繼承、歸屬和補償，以及土地使用權的續租。較長時間的土地年期使用權，其功能主要是吸引資金改造劣質地、抑制“公地”的劣質化和政府部門設租的權力。

第四，將農戶土地使用年期財產權和目前國有企業劃撥的土地與社會保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區的農民沒有建立社會保障，因此，在國家賦予農民目前承包經營耕地和“四荒”999使用年期權的同時，將其作為財產視為農民社會保障的基礎。到城市里務工農民的土地年期使用權不予收回；如果在城市找不到工作，或者工資收入很低，或者由于務工時間短而沒能進入城鎮社會保障，土地就是農民的最后保障財產；無論是國家購買贖回農民的土地年期使用權，還是農民與企業和其他個人之間進行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強制地建立個人帳戶，納入養老、失業、醫療等保險基金；同時，國家拍賣城市以外土地所得收入，可考慮一部分用于建立農民的社會保障基金，用于償還國家過去工業積累從農村中的不平等轉移。

過去一些國有企業土地是通過劃撥方式取得的，考慮到其過去多年沒有給職工提取社會保障基金，在其重組、兼并、破產、聯營等等時，其土地應當允許出租、交易、入股，所得資金應當用于下崗職工的安置和其社會保障資金的來源。

第五，發揮市場機制對土地資源配置的基礎性作用。（1）土地對于企業來說，是生產要素；對于居民來說，是生活資料；在市場經濟體制中，土地使用年期是商品。放開土地和房產的交易，形成土地使用年期財產權和房產的出租和交易市場。農民的耕地、宅地、“四荒”，投資者投資的山林、草場、農場、牧場、林場，鄉鎮和城鎮企業的土地年期使用權，居民的房產，都可以進入出租和交易市場，并可以抵押融資。（2）發展土地使用權和房產交易出租交易中心、土地價格和房產價格評估事務所、土地和房產紀經公司、房地產同業協會、房屋物業管理同業協會等等中介組織和同行業協會，將政府的一些管理職能轉移給這些中介組織和同業協會，將政府直接管理變成中介管理和同行業自律。

第六，國家彌補土地資源市場配置的缺陷。（1）國家要制定國土利用規劃、城市建設規劃和村鎮建設規劃?？紤]城市化趨勢，規劃管理的重點在于城市和城鎮，村鎮規劃則要考慮村莊萎縮的趨勢。建設和其他用地要符合國土利用規劃和城市建設規劃。（2）政府要對用地附加生態環境等方面的指標，嚴格控制污染嚴重的企業買地建廠，利用土地制度設計和優惠政策引導資金投入治沙、治荒、植樹造林，改善生態環境。（3）政府要利用中介組織和各方聽證的方式，對各級地段的土地和房產價格進行評定，使土地年期使用權和房產以此為指導價格進行出租和交易，對于交易價格過高的，進行最高限價。（4）政府可以進行土地整理和土地儲備，為了降低交易談判費用，在涉及城市重大規劃建設、成片改造等土地資源配置中，可以集中購買和批租土地。但是，購買和出讓土地，都要以公開、公正、公平的方式進行，要以合理的價格進行購買，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用財產者和政府之間合理分配。（5）政府主要根據憲法、法律和法規對于用地和土地出租、交易等等，進行監督管理。減少行政審批和行政性收費，加強依法管理。依法抑制和打擊土地投機、欺詐活動。（6）國家對道路交通、水利設施、國防安全等公共事業無償提供土地，對基礎科研、義務教育、醫療衛生等公益事業無償和優惠提供土地，給城鎮低收入者提供低租和低價房，以實現社會的公正和公平。（7）改革目前建設用地到國務院和省政府審批的高度集中管理體制，利用遙感技術監控各地區和各城市按規劃用地的情況；廢除目前用地在小行政區內平衡的辦法，各種用地之間實行大區域內的平衡；國土規劃和城市規劃具有法律效力和權威，大的布局方面的事宜應當管住管好；具體事宜可放開搞活，政府不宜管得太死、太多、太細，盡量減少可能尋租性的制度設置，避免政府部門和工作人員的制度性腐敗。

簡單歸納，中國土地制度改革的框架性安排：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權，分解國家所有的占有、使用、使用權處置等權力，實行較長的使用年期財產權制度，農民和一部分國有企業的土地使用年期財產權與社會保障掛鉤，發揮市場配置土地資源的基礎性作用，政府管理主要彌補市場配置土地資源的缺陷。

（四）土地制度改革的過程安排

從反映出來的諸多的與土地有關的經濟和社會問題來看，土地制度已經到了非改不可的地步。從經濟分析看，改革過程要降低制度變遷的成本、規避制度改革的風險，并使社會保持穩定。

首先，逐步地實現三個并軌：集體與國有土地并軌，實行全部土地國有制；劃撥土地與出讓土地并軌，將城鎮國有和集體企業使用的土地從無償劃撥性質轉變為出讓性質；將一部分黨政軍和事業單位的劃撥土地，隨著其后勤社會化和事業單位企業化改革的進程，改變為出讓性質；居民住宅，將單位房改住宅產權、經濟適用房產權（許多經濟適用房通過各種關系被中高收入者購買了）與商品住宅產權并軌。土地年期使用權證和房產證統一由一個機構集中認證和發放。

其次，農村土地制度的改革，與精簡縣級機構、取消鄉級政權、減少村級管理人員、農村稅費改革、加強村民自治、建立農村社會保障等配套進行。精簡村鄉縣吃皇糧的人數，增加財政對縣鄉教育的支出，減輕農民的稅費負擔，并改費歸稅，輕稅薄賦；同時，清理鄉村債務，一些歷史債務沉重，沒有其他資產頂抵的村，可用國家賦予村社的土地使用年期財產權出售來進行抵債，而不應當將債務轉嫁給村民。

再次，清理土地方面的法律法規，一是廢除不適應于城市化、農業現代化、市場經濟和保護私人財產的條款；二是土地管理法、房地產管理法、耕地保護法、草原法、森林法、水利法和其他有關法律之間，及其實施條例之間，要相協調；三是根據國家所有、市場取向、政府彌補市場失效的土地制度安排原則，對現有的有關涉及土地的法律和法規進行補充修改。

第四，以土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監督三分離的原則，法律法規的起草和制定，從部門起草改由人大召集的有關各方參加的專門小組從事；考慮土地房產有有限性、固定性、不可增加性等特點，而且問題繁多，將土地使用、交易和行政的監督，從有關部門分離，成立土地管理監督管理委員會。

第五，采取先試點、后推廣的方式，積累土地制度創新的經驗和知識，修正改革試驗中制度創新設計的一些不可行和風險較大的路徑，降低制度改革的成本，減少制度變革的振蕩；同時，還要防止改革過程中套取土地使用年期財產權，避免前蘇聯和俄羅斯過程中一些部門和人員將管理權變成使用權、使用權再變成所有權，倒賣和變相倒賣土地，謀取土地制度改革暴利、大發土地制度改革橫財問題的發生和蔓延?！竻⒖嘉墨I」

[1]陳洪博：《城鎮土地使用的雙軌制及其隱性市場》，《經濟研究》，1992年第3期。

[2]駱友生等：《家庭承包責任制后的農地制度創新》，《經濟研究》，1995年第1期。

[3]黃少安：《從家庭承包制的土地經營權到股份合作制的“準土地產權”》，《經濟研究》，1995年第7期。

[4]王金霞等：《地下水灌溉系統產權制度的創新與理論解釋》，《經濟研究》，2000年第4期。

[5]Hardin，Garrett，1968，“TheTragedyoftheCommons”，Science，vol.162（Dec），1243～1248.[6]埃莉諾·奧斯特羅姆：《制度安排和公用地兩難處境》，1988年，載于《制度分析與發展的反思》，商務印書館，1992年版。

[7]《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國擔保法》，中國法制出版社，2002年版。

[8]編輯組：《房地產法律手冊》，法律出版社，2002年版。

[9]周天勇：《走出決策的經濟學誤區》，廣東經濟出版社，2002年版。

[10]王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，2003年第2次印刷。

[11]盧現祥：《西方新制度經濟學》，中國發展出版社，1996年版。

[12]史萬里等：《中國農村改革20年》，中州古籍出版社，1998年版。

[13]張紅宇等：《中國農村土地制度建設》，人民出版社，1995年版。

「內容提要」中國農村社會和農業經濟向城市社會和工商業經濟轉型，計劃經濟向市場經濟轉軌，以及可持續發展和西部大開發，對土地制度的供給及其功能提出了特殊的需求。就目前來看，兩種公有、高度集中和行政色彩較濃的土地所有和配置制度與結構轉型和市場經濟的要求發生了尖銳的沖突，特別是土地集體所有的虛無性衍生出一系列的經濟社會問題。據此，本文提出了中國土地制度改革的框架性安排：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權，分解國家所有的占有、使用、處置等權力，實行較長的使用年期財產權制度，農民和一部分國有企業的土地使用年期財產與社會保障掛鉤，發揮市場配置土地資源的基礎性作用，政府管理主要用來彌補市場配置土地資源的缺陷。

「關鍵詞」土地國家所有/使用年期財產權/年期終止財產歸屬風險