公共管理下內河航運安全風險探究
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摘要：航運安全風險治理是交通運輸管理歷久彌新的永恒課題，是治理能力現代化的題中之意。當前內河航運安全風險治理存在風險預警-評價-消除三個主要環節銜接不暢、機制模糊的問題。本研究運用參與式觀察、既有數據分析、典型調查等研究方法，從風險預警中的社會控制、風險評價中的新技術應用、風險治理的多層次協同三個維度提出了相應的政策建議。
關鍵詞：內河航運航運安全風險治理
總書記強調，“人民安全是國家安全的宗旨”，“要堅持人民至上，生命至上”。2020年10月，交通運輸部印發《關于推進交通運輸治理體系和治理能力現代化若干問題的意見》，提出要“完善交通運輸安全與應急管理體系”。本研究以內河航運安全風險治理為研究對象，通過參與式觀察、既有數據分析、典型調查，綜合分析內河航運安全治理存在的問題及原因，尋求解決策略，為推進交通運輸治理體系和治理能力現代化這一大課題提供實證依據和理論建議。
1.內河航運安全風險治理現存問題
1.1風險預警觸發隨機性
風險感知（riskperception）是起源于20世紀60年代的心理學概念，指人們對于客觀風險即將到來的可能性、風險類型、風險程度等風險要素的信息接收和心理預判。風險預警是風險治理場域的觸發環節。目前內河航運管理部門主要有3個風險感知渠道：上級通報、市民投訴和行業檢查。上級通報和市民投訴的風險預警都具有偶發性、被動化的特點，需要被動依賴第三方提供風險信息，一旦無人告知風險，則有可能錯過最佳的風險應對時機。行業檢查屬于主動發現問題，這類風險感知具有主動性、前瞻性。在對行業主管部門人員和航運企業人員的調查問卷中，安全生產檢查對行業安全生產的促進作用都得到了肯定。但是，目前除了水路運輸年度核查是交通運輸部年度要求、“雙隨機、一公開”是南寧市年度要求外，其他類型的安全生產檢查尚未形成嚴格執行的周期性檢查，也缺少統一檢查標準。
1.2風險評價開展經驗化
內河航運安全風險評價包含三個層次：一是行政主管部門對于企業的安全風險評價；二是企業對于船員的適任能力評價；三是船員對于航次、航道、船舶的安全風險評價。航運風險是諸多自變量交互作用的結果，因此運用指標體系對風險程度開展評價是科學判斷風險程度的必然邏輯。吳軍認為，經濟增長、產業結構等宏觀因素對安全生產具有不同的分布滯后效應，構成生產安全事故發生的本質原因。在行政主管部門對航運企業的安全風險評價中，由于沒有進行風險源的確定，內河航運安全風險評價還是以傳統的經驗判斷為主，沒有構建風險分級評價模型，主管部門通常采取傳統的經驗做法，通過翻閱文書檔案結合工作人員自主判斷開展檢查。實踐中，時常有以行業經營資質檢查代替安全生產檢查的偏向，即經營資質檢查為主，安全生產檢查居次要地位的傾向。表明主管部門——企業——船員三個層面對內河航運安全風險評價的重要性和緊迫性認識尚有不足。
1.3風險消除行動協同性不足
公共管理中一個常見難題就是協調職能不同的各方聯合開展步驟協調的集體行動。奧爾森曾提出，相比小集團，大集團更難步調一致地開展集體行動。中國，基于專業化分工的功能性分權，讓單個職能部門“法無授權不可為”。正如美國哥倫比亞大學教授邁克爾·赫勒在《困局經濟學》中所言，當資源需要整合起來才能實現有效利用時，產權明晰可能導致各方都無法有效使用資源。美國《聯邦黨人文集》提到，“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能夠管理被統治者，然后再使政府管理自身”，即“有為政府”應優先于“有限政府”。專業化分工的治理權力分散，提高單個治理單元治理效率的同時，降低了相鄰部門之間的聯動程度。管理功能的橫縱向分散，增加了協調的行政成本，降低了治理主體的效率和權威，從而弱化了治理主體應對復雜風險的能力。我們認為，為提高專業化效率而進行治理權專業化分配是必要且重要的，值得深入探討的是如何平衡協同與效率間的張力。
提出，“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責”，“要完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制”。內河航運風險治理研究場域中，風險治理資源集中固定與風險暴露分散隨機是固有矛盾。因此航運風險治理尤其需要注重“科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰”。
2.1強化風險預警中的社會控制
航運安全治理得當只能產生隱形的經濟效益；治理失當負外部性則很大，涉及經濟損失、生命安全、行業形象甚至是社會穩定，因此特別需要強化社會控制與社會管理。控制論的兩大支柱理論是“韌性社會”和魯棒自適應控制(RobustAdaptiveControl)，是指對那些存在不確定性的系統進行控制。自適應性強調系統能夠根據外部擾動做出相應的調整，魯棒性強調系統的健壯性，指在異常和危險情況下系統生存的能力。內河航運安全治理應提高自適應性和魯棒性，加強內河航運安全環境的塑造。福柯以“公共管理”探源現代西方治理的真相。他認為“治理也是生產，生產法令、制度、權利、社會組織和社會力量等，這些生產出來的總和，我們稱之為國家力量”，也就是治理權威和治理效能。即使是西方自由主義學派理論下的市場經濟，依舊保留了政府作為“守夜人”的規則維護者地位。
2.2加強風險評價中的新技術應用
大數據、互聯網等新技術通過虛擬路徑拉進了治理主體、治理客體的物理距離，使抽象的風險點變得可視化，具備實時性、共享性的技術稟賦，擴大了管理的幅度和深度。因此，將技術領域的發展前沿引入協同治理實踐是推動交通運輸治理體系和治理能力現代化的必然邏輯。我們應致力于實現理論發展與公共管理實踐進步之間的良性互動，航運安全風險實務者也應加強從國內外先進實踐經驗中汲取智慧支持，推動安全風險治理的良性互動。具體來說，可以嘗試建立事故大數據庫，對已發生的航運事故數據進行分類，為各類事故因素配置權重，通過智能分析、綜合判定，列出事故風險計算公式，用來預測事故發生概率。
2.3重塑風險治理的多層次協同
新形勢下，協同治理的關鍵已經不再是建立對話磋商機制，而是解決行動中的指揮、內生動力挖掘和結果評價等問題。“法約爾跳板”是協同協商研究場域的常客。但法約爾跳板式的協同治理仍然存在一些缺陷：忽略了集體行動中的秩序性問題，溝通達成后，如何開展協同行動，由誰牽頭？臨時的組織架構除了缺乏清晰的領導權，也缺乏正式的組織激勵和績效評價。法約爾跳板沒有解決集體行動“為誰工作”和“誰來認可”。實踐中，部門間橫向溝通時，目標錯位情形并不鮮見。單一業務的跨部門協同，類似數學中的“提取公因數”，意指各相互獨立的政府部門，對同一個重要的子項業務負有監管責任時，可以該子項業務為抓手，將其從各部門中抽取出來，整合成立一個跨部門的協同治理平臺，與過去常提到的協同治理不同的是，單一業務的跨部門協同要明確頭部部門一定的業務領導權，明確成員單位的權責及績效評價標準，確保治理行動開展的組織內生動力。
3.結論
內河航運安全風險治理現存問題及其原因主要有：航運安全風險預警觸發存在隨機性、航運安全風險評價經驗化、安全風險治理行動碎片化。目前治理實踐偏重理性主義范式，形成安全治標(器物本質安全治理)的路徑依賴，容易陷入“治標——維穩——再治標”的怪圈循環。應從社會控制、新技術應用、多層次協同三個維度構建全環節的標準治理流程。
作者:孫藝菱 單位:南寧市港航發展中心
