淺析利益導向和法制準備是西部大開發的根本

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摘要：西部大開發最缺少的是投資，而投資的主要來源應是國外國內的非官方資本。在市場經濟社會中，非官方資本的投向具有趨利性和安全需求，因此西部大開發的根本性工作是利益導向和法制準備。要按照市場經濟規則，以西部特有的投資利益去吸引國外國內的民間投資；同時做好有利于投資的立法工作，提供具有法治保障的安全投資環境和完善良好的法律服務。

在國內有關西部大開發的討論中，有關“西部怎么干”這個話題，許多論者提出了不少“根本”性的意見。如有人說“人才是根本”，有人說“科技和教育是根本”，有人說“基礎設施建設是根本”，有人說“生態環境保護是根本”，等等。

筆者對此有不同看法。吸引人才，發展科技和教育，建設基礎設施，都需要投資；而保護生態環境，除了需要投資外，則主要是個立法和執法的問題。因此筆者認為：西部大開發，“利益導向”和“法制準備”才是“根本”。

一、為什么要在西部大開發中進行利益導向和法制準備

(一)西部大開發最急迫的需求是投資

西部大開發最缺少的是投資。在已經過去的改革開放二十年間，西部地區不僅沒有能很好的吸引外來投資，而且在伴隨著人才“孔雀東南飛”的同時，本地資金也往外流。現在西部地區不要說搞大開發，連基本建設資金也十分緊缺。西部地區要在這次大開發的機遇中成長為經濟巨人，它沒有辦法在短期內自我供血，而必須從外部引來投資。人類社會經濟進步的機制歷來是先進“幫”后進、先進“帶”后進、先進“促”后進；沒有一種經濟是在完全封閉的環境中能夠全面快速發展的。吸引外來投資就是要在一個開放環境中尋求外來的幫助。

（二）西部大開發的主要投資來源：國外國內的非官方資本

在西部大開發的討論中，很多人都說現在國家經濟實力已大大加強，東部沿海地區也奠定了比較堅實的經濟基礎，國家有能力將重點轉向西部地區的開發，因此要積極爭取國家的投入。這個思路不甚妥當，有背于市場原則，是一個計劃經濟的思路。西部大開發應該是一種市場行為，其市場主體應該是企業而不是政府。更重要的是國家財力十分有限，面對廣大西部這條巨龍的“血盆大口”，國家投資可以說是杯水車薪，根本無法解決“大”開發的投資需求問題。現在中央財政一年的收入有6000億元，而2000年還本付息的債務已高達4000億元，1999年，中央財政赤字為1797億元，債務和赤字都達到了歷史最高點。因此2000年國務院的《政府工作報告》首次提出了警惕和防范財政風險的概念。若過量增加建設投入，赤字勢必繼續加大，將容易導致國家的信用危機和還債困難，從而影響國家管理職能的正常發揮，這不僅不能促進經濟的發展，相反會給經濟的持續發展帶來阻力。有人對財政轉移支付抱有相當希望，其實這個轉移支付也是十分有限的。因為在我們這樣的發展中國家，不僅西部要開發，東部沿海地區本身也是處在發展之中，不可能有大量的財政轉移。西部大開發作為一個國家大戰略，國家肯定會有不斷增加的?目前國外的非官方資本是非常巨大的，國際市場上的游資每年有幾萬億美元。國際上的非官方資本主要來自于發達國家的跨國公司。現在全球的跨國公司已有4萬家，國外分支機構有27萬家，他們控制了國際直接投資的80%。跨國公司的跨國經營和投資行為為發展中國家引進資金提供了極其有利的條件。我國西部大開發要做的關鍵工作是如何把國外的非官方資本大量吸引進來。吸引外資是鄧小平對外開放理論的重要組成部分，是我國對外開放的首要內容，也是建設有中國特色社會主義的偉大實踐之一。

西部大開發的另一個投資來源應是國內東部沿海地區的民間資本。國內東西部地區差距很大，而且這種差距直到1999年都還在擴大。如1999年貴州的人均gdp僅相當于全國的36.3%，1990年與上海的比是7.3倍，1999年擴大到了12倍。東西部地區的經濟差距說明東部沿海地區具有比西部地區大得多的民間資本，西部地區在大開發中不可忽視這一投資來源。

（三）利益導向的理論前提：非官方投資趨利論

西部大開發的主要投資來源是國外國內的非官方資本，但這些非官方資本的本性是趨利的，正如馬克思所說，“資本只有一種生活本能，這就是增殖自身，獲取剩余價值”。非官方投資是以利益為本，因此只有利益才能把非官方投資吸引過來。

在西部大開發討論中，人們常說“人才是根本”、“教育是根本”。其實在大開發的啟動過程中，人才和教育都不是根本。比如深圳從前有什么人才呢，可是后來人才都往那里跑；深圳直到現在都沒有一所名牌大學，可是名牌大學生占人口的比例在全國最高。最根本的是什么？最根本的是它那里有“利益”和能夠順利獲取利益的“市場機制”。我們有許多落后地區，它們并非不重視人才，遺憾的是它那里沒有“金礦”，因此“淘金者”不會到它那里去。如果一個地方找遍每個角落都讓投資者看不到一點利益，那么它就不要湊西部大開發的熱鬧，存留任何一絲吸引投資和人才的幻想；即使你懷著多么美好的愿望，市場機制也會無情地粉碎你的夢想。一個地方有利可圖，投資者來了，需要什么樣的人才企業自己會決定，企業自己會根據科研、生產和市場的需要又用利益去吸引人才，不用政府去操心。可見吸引人才、發展科技和教育，歸根到底還是一個利益的問題。做好利益導向，投資就來了；投資來了，人才就來了。可以說這是一個“利益——投資——人才”的良性循環機制。大開發沒有人才不行，但如果沒有利益，沒有投資，就永遠不會有人才。

東部沿海地區紛紛表示要積極參與西部大開發，但這些地區的決策者都強調：要按市場經濟規律辦事，只能在互利互惠的基礎上參與大開發。不少東部企業界的人士也認為，開發西部說白了是個經濟進程，企業作為市場主體在西部大開發中承擔著重要角色，但企業必須利字當頭，如果無利可圖，是不會去投資的。目前浙江商人在新疆從事經營的有8萬人，在陜西有12萬人，在西南各省有20萬人，在西藏地區也有數千人。他們不是政府安排去的，而是自發去的，原因只有一個，就是那里“有利可圖”。

目前我國經濟體制正在實現從計劃經濟向市場經濟的轉變，因此西部大開發不能重復過去計劃經濟時期西部“三線建設”那種以政府行為為主導的開發模式，而應根據投資的趨利本性,利用市場化手段來吸引國外國內廣大的民間投資。西部開發急需投資，而投資主要來自非官方資本，非官方資本的本性是趨利的，因此要吸引它必須靠利益作導向。

（四）法制準備的理論前提：投資安全需求論

投資不僅需要利潤，而且需要安全。任何一個投資者，在有利可圖的情況下，都希望把錢投到一個安全的地方，從而平穩地實現其利潤。如果一個地方雖然看起來有利可圖，但沒有安全保障，那么投資者就會裹足不前甚而斷然回首。投資的安全環境靠什么來提供，只能靠法制。在現代法治社會中，一個健康的投資人對法治安全的需求超過其對財富冒險增長的需求。現在的發達國家已經是成熟的市場經濟和法治社會，投資利潤不是通過原始積累時期那種無法無天的冒險來獲取，而是要在有利于投資的立法保障下，在良好安全的法治環境中來合法地獲取。因此西部大開發地區要大量引進國外國內的投資，就必須作好法制準備，提供一個讓外來投資能安全“圖利”的環境。

（五）投資定律

根據以上論述，可以得出這樣一個結論：在不同的投資環境，利益和安全都是一個變量，投資也是一個變量；但投資變量是由利益變量和安全變量決定的。根據這三者之間的關系，可以確立這樣一個并不表示確切量變但反映量變方向的投資定律——投資量=預期利益值／非安全系數，這個定律的含義是：如果非安全系數為確定值，則大量投資將涌向預期利益值大的投資環境(即投資量與預期利益值成正比，預期利益值越大，投資量就越大)；如果預期利益值是確定的，那么大量投資將涌向非安全系數小的投資環境（即投資量與非安全系數成反比，非安全系數越小，投資量就越大）。如果一個投資環境相比別的投資環境預期利益值要大、且非安全系數又小，那么它需要多少投資就將會有多少投資涌進來。一個最佳的投資環境是一個預期利益值最大且非安全系數最小的投資環境。投資者的預期利益值的確定主要是依賴于真實可靠的利益導向，縮小非安全系數則主要是依靠法制。因此這個投資定律提醒西部大開發地區：如果你的開發主要是需要投資的話，那么你要做的根本性工作就只有兩項——“利益導向”和“法制準備”。

就目前來講，國外國內投資者投資東部沿海地區的利益值和安全系數仍要比西部地區大得多。但隨著大開發的推進，西部資源優勢的逐漸顯露以及法治環境的不斷改善，這個差距一定會不斷縮小；如果這個差距不會縮小的話，那么西部就永遠不會有希望。但這個差距的縮小、甚至消除、甚至反過來西部投資利益和安全系數都超過東部沿海的前提是——要讓投資者明白獲取較大預期利益及其實現投資安全的極大可能性。要做到這一點，歸根到底要十分努力地做好利益導向和法制準備。

二、如何做好利益導向和法制準備

（一）如何做好利益導向

利益導向的含義是：按照市場經濟原則，充分挖掘西部的投資利益，以西部特有的投資利益去吸引國外國內的民間投資。用利益來吸引投資，其實質就是用利益來換取投資。利益越多，換取的投資就越多，因此要善于發掘出利益來。可是利益本身不會說話，不會主動向投資者招手，但利益又必須讓投資者了解和相信，這就要善于“包裝”和“推銷”利益。

第一，利益發掘

西部地區的利益發掘在于西部人要十分重視、不斷發現并深化認識其資源優勢、發展機會及創業者的事業成就感等。

西部地區多具有豐富的礦產、水能、生物等資源優勢。如投資西部辦廠，在生產要素的配置過程中可以大量節約資源的獲取成本。政府有關部門要進一步做好這些資源的勘察工作，將利用這些資源投資辦企業與發達地區相比可節約的成本和獲取的利潤進行盡可能詳細的可行性研究，然后運用適當的信息載體包裝起來，廣泛地推銷出去。西部地區具有廉價的勞動力資源，對發展勞動密集型產業可節約大量成本。這對投資者來說是個很大的利益，因為“發工資”始終是辦企業的一件大事。西部地區富有各具特色的旅游資源。旅游業是西部的朝陽產業，是西部經濟的一大特色，完全可以發展成為一個拳頭產品。政府要把這種利益發掘出來推銷出去，以此吸引民間投資來從事旅游資源的開發。西部地區具有廣大的市場。朱镕基總理在1998年九屆人大一次會議舉行的記者招待會上也講到“中國是全世界最大的潛在市場”。可以說現在這個“世界上最大的潛在市場”至少有三分之一（按人口比例）是在西部。這對投資者來說也是個很大的“利”。

中國的西部大開發將會更加激發人們的創造力和經濟活力，在未來的二十年、三十年之后，必將使整個國家的生產力和經濟布局發生徹底改觀，中國將會以一個無比強盛的國家形象出現在世人面前！獻身西部大開發無疑是一種空前的壯舉，愿意到西部開創一番事業的各地有識之士必定會有一種強烈而特別的成就感。這種成就感也是一種利益。如國家可考慮設立一個“西部開拓者成就獎”，這個獎的意義不在于錢，而是一個崇高的榮譽。利益并不完全都是金錢，要用這種“成就感利益”去吸引那些富有報國熱情、社會責任感和事業心的熱血投資者。

第二，利益包裝和利益推銷

在某種意義上可以說，投資的利益是一種客觀存在。但并不是所有客觀存在的利益都會被外界的投資者所了解和相信。這就需要對真實的客觀利益進行加工和包裝，然后通過有效的方式推銷出去，才能換回投資。

利益包裝就是要給原始的利益穿上華麗的外衣，對其形象進行細致的設計和藝術加工。利益包裝以利益的狀態、淵源、構成、形象為要素，以悅目和動心為核心。利益包裝以對利益的全面、深刻發掘和充分理解為前提。在深刻發掘和理解利益的基礎上，可以通過各種體裁的文字、圖形、圖片、動畫、攝影、錄像甚至于演說等各種形式窮盡地包裝自己所獨有的優勢資源、旅游景觀、商業機遇、民俗風情、歷史文化等各種利益內容。利益經過包裝之后就是一種利益產品，每個具有前述優勢利益的地區都應該要“生產”出自己的利益產品品牌。要能做出杰出的包裝工作，就必須要有一個包括記者、作家、攝影師、廣告師、網絡主頁制作者等在內的具有濃厚市場意識和商業敏感性的利益包裝“工程師”隊伍。利益經過包裝后應具有能打動投資者視覺的美感和心靈的內涵，使投資者心動并產生投資的欲望。

在利益推銷方面要充分利用各種傳統和現代的傳播媒體，報紙、廣播、電視、英特網等都要充分利用。計算機網絡媒體應作為利益推銷媒體的重中之重，現在沒有一種媒體形式象計算機網絡那樣能包羅萬象、覆蓋全球并具有多媒體形式、互動效果和快捷方便的信息下載功能。西部地方政府要舍得在上網工程上花錢，要密切注視信息業帶來的各種發展機遇。

（二）如何做好法制準備

法制準備的含義是：要建立完備的法律體系、良好的法治環境并提供完善的法律服務。法制準備是為利益導向服務的。對西部大開發來說，法制準備工作主要有以下三點。

第一，建立能促進西部大開發的法律體系

對西部大開發，全國人大應至少制定兩部法律。一部是基本法，可名為《中華人民共和國西部開發法》，重點是把西部開發作為基本國策之一加以界定，不能因任何領導人的變更而變化，把國家對西部大開發的資金支持和政策支持通過法律的形式確定下來；另一部是投資法，以法律保障吸引國際和國內民間投資并給予政策上的優惠。

西部地區應依據全國性的法律法規和國家開發西部的戰略部署，結合本地方實際，制定出切實可行、有利于吸引外部投資的政策法規。特別是要把已經發掘出來的利益通過法制“包裝”起來，使投資者能看到并堅信，只要拿出錢來投資西部，投資的利益收獲是有法制保障的。

西部地區有全國最多的民族自治地方政權，可在憲法、法律、行政法規的原則框架內，充分利用《民族區域自治法》所提供的有利因素和國家實施西部大開發所頒布的有關政策，最大限度地行使自治權限，制定出有利于吸引外資和非國有經濟發展的法規條例、行政規章和政策措施，對到西部開發的國內外投資者，給予最大限度的優惠待遇。

第二，優化法治環境

優化法治環境是一個全方位的系統性工作。一是要培育公眾的法治意識。公眾缺乏法治意識是違法和難以做到嚴格執法、形不成良好法治環境的根本原因。法治意識的培育不是一蹴而就的事，需要嚴抓、長抓不懈。二是要嚴格依法辦事。政府要嚴格依法行政，模范帶頭執法。但不能用搞運動的方式來搞所謂“加強執法”和“嚴打”。既然是運動就會有終結的時候，搞執法運動會在客觀上造成嚴打時犯法、不嚴打時不犯法，嚴打時犯大罪、不嚴打時犯小罪的狀況。法律是神圣、公正而公平的，不能象一年四季的氣候那樣冷熱不同，這樣會損害法律的威嚴。在引資過程中也要嚴格依法辦事，切勿饑不擇食，飲鴆止渴。你考察我的投資環境，我也要考察你的資質條件。我們在以前吸引外資的過程中，也引來了一些并不守法的投資者，他們進來之后，靠拉關系、走后門，大行其賄，大行其騙，有的把政府官員甚至高級干部拉下水，獲取非法利益，有的把錢騙到手后一逃了之。如果我們引資引來一些不三不四的投資者，結果反會被真正守法的投資者看不起，從而阻塞了引資的正當渠道。三是要搞好社會治安綜合治理工作，給全體公民和外來投資者提供一個人身和財產得到切實保障的安全環境。

第三，提供完善良好的法律服務

從廣義上講，政府所有部門提供的都是一種法律服務。服務者要熱情、周到，服務要完善、即時、優質。政府要樹立起執法、服務的良好形象。

狹義上的法律服務僅指由取得合法資格的專業法律服務人員提供的法律服務，這是法律服務的主體。西部地區與國內其它較發達地區的法律服務水平和質量尚有相當大的差距，而且由于國家律師行業準入制度規范嚴格，西部地區文化落后，能夠經過非常嚴格的全國統一考試進入律師行業的人數極其微小，因此專業服務人員數量嚴重不足。在市場經濟、法治社會、大開發綜合背景下，西部地方政府司法行政部門任重而道遠，必須加強專業法律服務人員的培養和隊伍建設，激勵那些具備一定條件的有志者努力加入到專業法律服務的隊伍中來，擴大法律服務范圍和完善法律服務體系。西部各地的中心城市區應具有能為外來投資者提供公司、金融、證券、國際經濟、國際貿易法律服務的高水平律師人才。要歡迎和引進港、澳、臺及外國律師事務所進到西部地區開設分支機構，增進法律服務交流，全方位提高法律服務水平。