異體多元行政管理
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摘要：目前在我國絕大多數行政機關中實行的是同體問責制，同體問責主體設置單一、缺乏制衡，存在著問責范圍窄、問責力度弱、問責效用差等缺陷。異體多元行政問責的價值理念是近代民主政治發展和共產黨立黨為公、執政為民思想的反映。構建以共產黨為核心、人大為中樞，派、社會團體、輿論媒體和公民廣泛參與的多元主體問責體系是多元問責價值理念的現實要求。要實現由同體問責向多元主體問責的轉變，就必須實現體系的制度化與法律化，著力培植多元問責土壤，培養公民問責意識，完善多元主體問責機制，形成多元主體問責網絡，確保行政問責制的有效實施。
關鍵詞：行政問責制；異體多元；執政理念
自從行政問責制提出并實施以來，中央和地方各級政府先后頒布了一些條例、法規、規定、辦法，通過行政問責追究了某些官員的責任，這在一定程度上整肅了官場之風，對行政權力的正確行使，增強監督合力與實效起到了一定作用。但是，就總體而言，行政問責制的推行與實施還存在著較大的困難和阻力，其中原因也是多方面的。我們認為，行政問責主體的同體單一化是其重要原因之一，而行政問責主體從同體單一向異體多元的轉化是行政問責制發展的必然趨勢。本文著重闡述異體多元行政問責制的價值理念及其構建問題。
一、從同體單一向異體多元問責制轉變的必然
同體單一問責是指在行政問責制的體系設計中，問責的主體是行政系統內的機關和相關人員，問責只是在行政系統內部進行，與非行政的外部機關、團體、組織無關或關系不大。目前，在我國絕大多數行政機關中實行的問責制主要是同體單一問責，主要有縱向問責、橫向問責和專門機關問責等類型。縱向問責主要指本部門內上級對下級的問責；橫向問責主要指本部門內不同職能部門之間的問責；專門機關問責是指系統內特設的行政監督機構進行問責，其相同之處都是問責主體單一。
行政問責制作為學術語境專用話語是一個舶來品。2003年“非典”之后，對它在理論和實踐的研究方面有了較大的進展，并且在行政權力監督、責任追究等方面發揮了積極的作用。應當看到，同體問責是一種主體單一的問責方式，問責方式主要是行政系統內的上級機構或領導
對下一級或同一部門內相關機構對責任的追究。同體問責有直接性、低成本、好操作、可控制的特點，它是現行行政問責體系中一種較為常見的問責形式。但是，同體問責的缺陷也很明顯，主要表現為：一是問責體制不科學。同體問責的主體設置比較單一，缺乏制衡。它主要是行政系統內的問責，對體系中更高一層行政權力往往缺乏有效問責，也就是人們常說的“一把手”的權力監督與制約問題同體問責無法有效的解決。單一問責主體設置還取決于政府官員的素質，特別是處于主要領導崗位上的干部的素質，直接影響著行政問責的效果。個人的責任心強，敢于和善于承擔責任，就會更多地將個人行為置于問責框架下，對自己的行為后果負責；相反，就會凌駕于組織、制度之上，將責任視為兒戲，同體問責約束力就弱。依靠個人修養的制度設計很容易造成官員行為的出軌。二是問責范圍較窄。同體問責易形成問責的內容狹窄，很多官員把問責的范圍僅僅鎖定在舉報、重大事故、媒體曝光，或者上級指定查處的人或事上，導致問責消極被動，使得行政問責難以常態化，問責成了一種無奈的應付行為。加之，很多官員對行政問責的內容缺乏全面的了解，認為問責只是針對特定人、特定事的，或有重大違法亂紀事件發生時才適用的，而屬于日常行政職責范圍內關系公眾切身利益、影響小的事件往往被問責所忽視，以至于造成了“不求有功，但求無過”的庸官，“大錯不犯、無所事事”的昏官則無法被問責的現象。三是問責力度較弱。首先，同一行政系統內部的縱向同體,導致下級只看重上級關注的問題與領域，甚至存在著為了投其所好或為了本部門利益，而有意規避和推卸所應承擔的責任，這在客觀上弱化了問責力度。同一行政系統內上級對下級問責還容易把個人感情摻雜在問責過程中，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護和息事寧人的現象，上一級的問責主體常常成為下級的保護傘和庇護神。其次，同一行政系統內橫向存在的不同部門，由于同處于一個利益共同體中，都是對同一個行政首長負責，各部門之間的關系復雜、利益緊密相關，造成問責中領導的意志和部門之間的利害關系影響很大、考慮過多，使問責力度大打折扣。最后，同一行政系統內部設立的專門問責機構，相對來說職責與任務更加明確，能夠解決某些問責主體缺位的問題。但是，問題在于這樣的問責機構還是行政系統內部的機構，行政隸屬于本部門領導，其問責的獨立性仍然要受到本系統領導的左右，受到部門內部各種力量的制約，使問責阻力較大，問責結果往往流于形式。四是問責效用難以發揮。問責的效用在于能夠使公務員的失責行為得以追究，并給予相應的處罰，以達到警戒預防的作用。懲罰只是手段，使責任得以切實履行才是目的，而同體問責卻使問責效用難以全面發揮。由于本系統、本部門內的同體問責缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行為，會使行政官員在承擔責任時避重就輕，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來規避法律責任，使問責的真正目的難以實現；失責行為難以界定，責任的真正承擔者難以懲罰，懲罰的措施也難以達到警戒的目的。五是問責缺乏程序性制度設計。在同體行政問責制中，往往由權力大的人來確定和追究權力小的人的責任，實際運作的結果是權力小的人，責任越大；權力大的人，責任越小。究其原因，就是因為缺乏程序性的制度設計，同體問責主體對問責的啟動、內容、方式、結果、效能的規定實際上不清楚。如果存在程序性的制度設計，問責的啟動是根據原則、按程序來進行的，就能避免了強者對責任的推卸與規避，對作為弱者的被問責方權力的保護也就有了依據。［1］目前同體單一問責中存在的職責不清、實效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度設計。
總之，同體問責由于本身主體的單一性造成了眾多的缺陷，很難適應當今中國特色社會主義民主政治的發展，與建立責任政府、法治政府、服務政府的要求相去甚遠。從行政問責制的長遠發展方向和趨勢來看，實現從同體單一主體向異體多元主體問責的轉變是一種必然趨勢。
二、異體多元行政問責的價值理念
異體多元行政問責是指在行政問責中問責的主體有多個，并且處在不同的社會組織和系統內，主要包括執政黨、國家權力機關、行政機關、新聞媒體、派、公民等。從廣義上說，它包括同體問責和異體問責。西方一些國家在民主政治建設中關于多元主體問責有較完整的論述，認為政府官員要受到四種力量的問責：一是民主授權的最高權力機關，二是政府專門的監督機構，三是行政系統內部機構，四是政府之外的監督系統，如司法、公眾、輿論等。這種問責不僅是系統內的問責，更是系統外的問責。這種以異體問責為主，同體問責為輔，兩者相結合構成的問責體系，可以較好地實現民眾對政府的監督問責。異體多元行政問責的價值理念是指在行政問責中遵循和體現的民主政治建設的核心價值觀。西方國家與我國在異體多元行政問責中的核心價值觀是不同的，所表現的價值理念也是有差異的。
異體多元問責是問責制進一步的發展，是民主政治發展的必然結果。西方國家的多元主體問責理論是建立在政治市場和經濟人假設基礎上的，認為政治家和官僚同樣是自私的，都會追求自身利益的最大化，政府權力容易被濫用，所以人民要對政府進行限制，否則政府官員很容易背離選民利益，走向民主的對立面，造成公共資源的浪費。行政問責的基本理念是實現從對上負責向對下負責的轉變，這源于現代政府責任的內涵，即現代政府的政策和行為必須以人民的意志為轉移，對人民負責，因為“只有受治者同治理者的關系遵循國家服務于公民而不是公民服務于國家，政府為人民而存在而不是相反的原則時，才有民主制度存在”［2］。這也是行政問責制作為一種民主訴求和政治制度產生的理論依據和現實根源。多元主體問責的價值理念是主權在民的思想。人民主權論是現代國家的基礎政治理論。盧梭認為，人民通過出讓部分個人權利締結成國家，國家的主權屬于全體人民，人民通過政府來行使權利，并用法律來限制政府權利的濫用，因而政府的權利屬于人民，政府的目的在于服務人民。人民通過選舉用議會制來監督政府，媒體通過自身的特點來揭發政府的不良行為，人民通過成立團體或是行使個人權利來質疑政府的不合理行為，如此問責的主體便走向了異體化和多元化。
在我國，異體多元主體問責的價值理念是立黨為公、執政為民。我們黨把立黨為公、執政為民的理念作為自己的最根本的執政思想。立黨為公還是立黨為私，這是無產階級政黨區別于其他政黨的分水嶺。立黨為公、執政為民，是中國共產黨的本質特征，是我們黨在長期的革命和建設中始終堅持的一貫思想。同志說：“共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”［3］“我們的責任是向人民負責，每句話，每個行動，每項政策，都要符合人民的利益。”［4］鄧小平同志指出，全黨要始終把人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應作為黨的一切工作的出發點和歸宿點。“中國共產黨員的含意或任務，如果用概括的語言來說，只有兩句話：全心全意為人民服務，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準繩。”［5］同志強調指出：“全黨同志的一切工作都是全心全意為人民服務的，都是為了實現好、發展好和維護好人民的利益。”［6］總書記在“十七大”報告中也指出：“我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”［7］立黨為公，執政為民，就必須監督政府的行為。為了更好地監督政府，就必須讓人民用更多的形式來監督政府，而多元主體問責就是監督問責的最佳選擇。立黨為公，執政為民，就成為了問責主體異體化和多元化的價值理念。
2004年“兩會”期間，國務院總理在《政府工作報告》中強調，“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”。2006年，在部署加快推進政府職能轉變和管理創新工作時，他又
明確提出，“增強責任感和使命感，努力建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府”。責任行政是現代民主政治的訴求，民主政治要求政府必須是負責的。責任政府是現代民主政治的價值導向，是一種對政府公共管理進行民主控制的制度安排。作為民主政治的一種基本價值導向，責任政府理念要求政府必須回應社會和民眾的要求并加以滿足，必須積極地履行其社會義務和職責；作為一種制度安排，責任政府意味著要保證政府責任實現的責任控制機制，意味著要強化對行政權力的監督和制約，如立法監督、司法、輿論、公民監督等等［8］。問責制是責任政府實現的有效途徑，而多元化的問責主體是問責制的內在要求，問責主體的異體化多元化是責任政府的必然要求。
近年來，公共行政所提出的“善治”理念，也為多元問責主體提供了一種價值解說。善治理論認為國家治理的主體不應該是單一的，而是多元化的，多元主體之間是權利依賴與合作的關系。它表現在機制上必然是一種資助自治的網絡，這一網絡要求各種治理主體都要放棄自己的部分權利，依靠各自的優勢和資源，通過對話來增進理解，確立共同目標并相互信任、相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯合體。［9］善治的理念是以公民權利為基礎，體現民主社會的發展，這個理念有助于公民社會的成長，促進民主多元化，加強對政府的監督。善治理論要求政府的監督必須是多元的、網絡的，這也為多元主體問責提供了理論支持。
當前，在我國民主政治建設和政府體制改革的過程中，異體多元問責制的發展有其必然性。一方面，多元主體問責是防止行政權利濫用的客觀要求。行政權力具有管理領域廣、能動性強、自由裁量權大、可以強制實施等特點，是最容易違法或濫用的一種權力。由于行政權利掌控著國家資源，如果利用不當，很容易造成行政機構膨脹，資源浪費，導致尋租行為的發生。因此“行政權的行使與其公益目的的相偏離的現象是無法完全避免的”［10］。孟德斯鳩認為，有權力的人們會使用權力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用權力制約權力，才能達到平衡。而多元主體問責的制度安排能夠較好地制約行政權力的擴張和濫用，而行政權力本身的特點就決定了問責主體必須是多元的。另一方面，多元主體問責是彌補同體問責缺陷的必然選擇。同體問責在實踐中的諸多缺陷，可以由多元主體問責來彌補。第一，多元主體問責可以減少人情行政。單一的同體問責易造成人情行政，造成行政責任的隱瞞，而多元主體的問責將問責的權力交給多個主體，因而減少了由于上級領導的偏好而造成行政責任的隱瞞。第二，多元主體問責可以明顯提高問責的效果。由于監督是多方面的，行政官員就會時刻約束和檢點自己的行為，否則就會被問責，這樣就在日常行政行為過程中實現了行政責任的明晰化，達到了通過行政問責提高行政效率的目的，更好地服務于人民。第三，多元主體問責可以彌補同體問責的制度缺陷。同體問責制下同一行政系統中的行政一把手，由于缺乏相對獨立的監督主體，常陷入無人問責的境地。而多元主體問責能很好地解決體制內最高領導無人問責的問題，把行政問責的主體從同體擴展到了系統外的異體，且問責主體不是一個而是多個，各個層級的首長和官員都是問責的對象，從而可以從制度上保證問責制的有效實施。
三、異體多元行政問責制的構建
從全國范圍行政問責制實踐的情況看，問責的主體還主要是強調同體問責，各地很少有關于異體問責的規定，更不用說多元主體問責。所以當前主要的任務是從建設中國特色社會主義政治文明和實現政府自身改革出發，構建異體多元行政問責體系，為行政問責制的有效實行提供理論指導。
1.構建異體多元的行政問責體系
根據我國社會主義市場經濟發展的現狀和當前的政治體制改革的需要，我國的異體多元問責體系必須建立在五種力量之上，政府行政行為要受到這五種力量的問責。第一種力量是我國的執政黨——共產黨；第二種力量是國家權力機關——人民代表大會；第三種力量是行政系統內的主管部門和專門機關；第四種力量是派；第五種力量是來自新聞媒體、社會團體和公民等。這五種力量相互補充共同構成我國行政問責主體的立體網絡，形成多元主體問責的格局。
要構建異體多元問責主體體系，需要有主有次，有所側重的逐步推進。體系構建必須以共產黨為領導核心，人大為問責主體中樞，并充分發揮公民和新聞媒體的輿論監督作用，增強派參政議政和民主監督的力度，加大司法審查的力度。如此的制度安排是由中國特色社會主義的具體國情和五種主體力量的各自特點決定的。
第一，共產黨是多元問責主體的領導核心。中國共產黨是我國的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，其政治地位決定了共產黨必須是問責體系中的一個重要組成部分。共產黨不僅在全國人民代表大會中處于領導地位，而且在政府管理中也發揮著極其重要的領導作用。發揮共產黨的問責作用，特別是政府外黨的系統對政府內黨員的問責，不僅會促進黨內民主的發展，更會起到領導示范作用，保證多元問責制的健康發展。共產黨的地位和作用決定了必須以共產黨為多元主體行政問責的領導核心。
第二，人大是多元問責主體的中樞。人大是我國的權力機關，代表人民行使國家權力。憲法規定人大具有質詢權、調查權、彈劾權等，人大又與其他的問責主體緊密相連，是其他問責主體權利的保證。公民通過人大來表達自己的意見與主張，人大則代表人民行使權力，輿論監督的最終目的在于引起社會特別是人大的重視，共產黨要通過人大來領導國家，而派最主要的參政議政的場所之一便是各級人民代表大會。人大是各個問責主體的樞紐中心，只有通過人大這個問責主體才能更好地發揮行政問責制的作用。
第三，司法審查是多元問責主體的法律屏障。司法檢察機關是一種重要的問責主體。特別是在行政問責懲罰手段上，行政責任不僅是撤職、罷免這么簡單的行政處理，對違法者還要移交司法部門，嚴格追究其法律責任。當行政權力侵犯公民的合法利益時，司法的問責顯得尤為重要，只有追究官員的法律責任，才能從根本上震懾那些不負責任和觸犯法律的官員。司法問責既是最有力度的問責手段，也是其他問責主體的最后屏障。
第四，派是多元問責主體的重要力量。派在國家政權中是議政和參政黨，在中國共產黨的領導下，參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定和執行。它們是接受中國共產黨領導的，同中國共產黨通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨。中國共產黨同各派團結合作，互相監督，共同致力于建設中國特色的社會主義和統一祖國、振興中華的偉大事業。派是我國政治生活中的一個重要組成部分，我國派多由高級知識分子和各界別代表人士組成。各類專家和各類精英云集，充分發揮派政治協商、民主監督、參政議政的重要職能，有利于更全面地監督政府行為，更好地發揮多元主體問責的優勢。
第五，社會團體和新聞媒體是多元問責主體的社會力量。社會團體和新聞媒體通過法定渠道和特殊手段對政府問責，是一種巨大的社會力量。社會團體是指社會上自發組成的、具有法律地位的一些團體、組織，它是政府外問責的主要力量。社會團體作為政府政策的直接受眾，對政府行為有著更為直接的感受，發揮社會團體的問責主體作用，有利于政府行為的優化，有利于行政問責主體的多元化。西方通常把新聞媒體稱為國家的第四種力量，并認為媒體是監督公共部門，保證政府及其人員履行公共責任的重要力量。真正的媒體問責是指媒體人能夠敢于且善于發現和揭露政府官員的違法行為，在責任追究過程通過發揮輿論監督作用保證問責的公開、公平與公正，使之成為問責體制中的一個重要組成部分。
第六，人民群眾是多元問責主體的基本力量。發揮公民的問責主體作用，是多元問責主體體系中的重要一環。只有公民問責廣泛化，問責體系的作用才能得到最大的發揮。公民問責常態化也是多元問責制完善的重要標志。事實表明，我國查處的官員腐敗案件中，絕大多數線索來自公民的舉報。東西方的民主理論家都承認，政府存在的目的是為人民服務，按人民的意愿行事，只有把人民納入到問責體系中，實現公民與政府的直接對話，才有利于政府政策的優化，才能形成公民和政府的良性互動。而目前，我國公民問責意識薄弱，公民問責缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護。所以，多元問責體系的建立，重要的一項工作就是確保和維護公民問責主體地位的確立。
2.發揮異體多元行政問責體系的功能
要發揮異體多元行政問責體系的功能，必須要使多元主體問責體系制度化和法律化，著力培育新型的多元問責土壤，革新原有的官僚思想，培養公民的問責意識和問責精神。
第一，實現多元主體問責的制度化與法律化。良好的制度設計是行政問責能夠有力推行的根本保證。只有把行政問責的理念上升到制度層面，才能確保問責主體的問責地位，問責才能有法可依，問責才能切實可行。如果沒有問責制度的確立，問責制不過只是一種口號，一種擺設，一個良好的愿望。“如果不能跟進制度保證和相應的配套措施，問責制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責任范圍的擴大，甚至掩蓋更大責任的工具”［12］。多元問責主體的制度化就是將多元主體問責體系的構想上升為國家意志，轉變成一種法律，一種現實的制度安排，同時實現五種力量對政府的監督。多元問責主體的制度化、法律化不是只強調其中的一個問責主體，而是五種問責力量綜合發展，只有這樣才能保障問責主體網絡的形成，多元問責效用才能發揮。只有盡快推出行政問責法律法規，將多元問責的一些可行意見、規定等轉變為法律，問責才有法可依，有章可循。
第二，培育公民的問責意識。多元主體問責需要有現代化的公民意識，這種公民意識是以馬克思主義的群眾觀和我們黨的根本宗旨為基礎的，國家是人民的，人民的權力高于一切，人民是國家的主人。只有這種觀念深入民心，人民才能踴躍參政，公民問責局面才能真正形成。在我國，長期形成的封建主義思想影響還很深，公民精神的養成需要一個漸進的過程。培養公民問責意識，可以從以下幾個方面著手：一要推進民主進程，加大民主宣傳和普法教育；二是繼續推行農村村民自治，加強基層民主建設，促進公民社會的形成；三是完善社會主義市場經濟體制，實踐證明，經濟越發達，市場經濟越完善的地方，公民問責的意識就越強。所以加快經濟發展，完善市場體制，也是培養公民意識的一個重要方面。
第三，加強政府行為的透明度。擴大政務公開，推行陽光行政。行政信息公開和政務透明是尊重公民知情權的重要體現，也是公民對政府和官員問責的重要前提。只有公民對政務知情才能對政府和官員的行為進行監督和評價，異體問責才能發揮作用。我國政務公開的范圍和程度還非常有限，政府公共資源的配置很少向社會公布，某些政府行為甚至還存在著暗箱操作現象。韋伯就曾指出：“科層制通過保守特有信息來源的秘密性來提高監督性，公務秘密概念是科層制特有的創造，沒有比科層制更熱衷于此的了”［13］。加強政府行為的透明性，實行陽光行政，政府就要定時向社會公布政務。首先，定時公布政府公共支出狀況，加大人民對政府支出的監督，加強對大額支出的管理，對每次的超過一定數額的公共支出都要由人大通過后政府才能實行；其次，完善電子政務，使政府活動能夠及時公開，增強行政行為的透明性，提高行政效率；加強人事任免的透明性、公正性，堅決杜絕買官賣官行為的發生。
3.完善異體多元行政問責機制
所謂異體多元行政問責機制是指能夠確保多元主體的行政問責體系正常運轉，發揮其功能作用的制度安排。異體多元問責機制的實質在于制定確保制度安排得以實現的途徑，實現從同體單一向異體多元行政問責的轉變，可從以下幾個方面完善和健全機制：
第一，確保共產黨核心領導作用發揮的機制。要充分發揮共產黨的問責作用，就必須繼續推行黨內民主。“十六大”報告提出“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”“十七大”報告又指出：“黨內民主是增強黨的創新活力，鞏固黨的團結統一的重要保證。”我黨為了更好地為人民服務，嚴格要求黨員，近年來推出了諸多黨內條例，例如《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《黨內監督現行條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》等，為問責提供了依據。要從機制上發揮共產黨的問責作用，就要從嚴治黨，努力從以下幾個方面改進黨的領導方式：一是加大對政府內黨員的監督、問責。按照我國政治慣例和干部組織原則，行政一把手往往又兼任黨委副書記，絕大多數的政府官員及公務員是中共黨員，只要黨管好了自己的黨員，建設責任政府就有希望。二是實現政府內黨員領導干部的專職化，提高行政效率，盡量減少在人大、政協和其他公共部門兼職的現象。三是加強黨內監督，實現黨內民主。執政黨的問責主要是加強各級黨委的領導，特別是要充分發揮黨的紀檢部門的作用來追究政府部門中具有黨員身份的行政人員的責任。四是進一步加強、改進和完善黨對國家、政府的領導方式。
第二，暢通人大問責的中心樞紐機制。人大是多元問責體系的中心，而現在我國人大監督問責權還不完善，人大問責作用缺失嚴重、機制運轉不靈，主要表現為人大主動問責次數少，問責的廣度和力度不夠。人大很少主動監督政府行為，我國人大的質詢權、調查權、彈劾權很少使用。所以要發揮人大的中心樞紐作用就必須對人大進行改革和完善。一是完善選舉制度，擴大差額選舉，擴大人大代表的代表范圍，體現人大代表選舉的公正公平。二是實行人大代表的專職化，逐步增大專職化人大代表的比例，提高人大代表的素質。現在的人大代表大都是地方骨干，公務繁忙，很少有時間專門研究問責，人大代表的專職化，有利于提高問責的針對性，提高問責的效率。三是細化人大問責的方式，完善質詢、調查的程序。我國憲法雖然規定人大具有質詢權和調查權，但不夠詳細，例如，若人大對質詢結果不滿意，具體應該怎么辦，法律沒有明確的規定。
第三，積極探索派問責的有效機制。探索派問責主體的有效機制，是多元主體問責制完善的重要方面。建國初期，我國憲法就賦予了派監督政府的職能，但在實踐中卻很少使用，主要原因是派監督問責缺乏科學機制。我國法律雖然規定了派問責職能，卻沒有對問責的范圍和渠道作詳細的規定，派的監督問責權限就無法落實，也就很難設置專門機構來實施問責，從而導致派的監督問責缺乏組織保障。所以，要發揮派的問責主體作用，必須從以下幾個方面著手：一是堅決貫徹“多黨合作、政治協商”的方針。各級政府應聽取各派的意見，特別是派專家的建議，充分發揮派的智力優勢、專業優勢，做到科學決策、民主決策。二是明確各派的問責權限，使派問責法律化、程序化。三是成立必要的問責專門機構，提高問責的效用，為問責提供組織保證。
第四，規范和加強媒體問責主體的機制。媒體問責是多元主體問責中的一個重要組成部分，媒體監督問責近年來有了顯著的加強，例如中央電視臺推出的“今日說法”、“焦點訪談”等節目，為媒體監督問責提供了很好的范例。但媒體問責作為多元問責的一個重要主體，與推進民主政治建設的要求還有一段距離。規范和加強媒體問責的機制，可從以下幾個方面著手：一是加大政府決策的公開性，保證媒體的知情權。政府決策只有公開、透明，才能保證媒體報道的及時性、公正性和真實性。二是在遵守行業規范和新聞法律的前提下，保障新聞報道自由，保障新聞機構正當的采訪權、報道權、批評權和評議權，特別是反面事件的揭露權。［14］三是制定《新聞法》，我國現在還缺少一步完整的新聞法，來規范和保證新聞媒體問責的權限范圍，監督問責程序。規范和加強新聞媒體的問責作用有利于給行政問責創造一個良好的問責氛圍，便于公民和政府的互動、溝通。
第五，確保和強化司法問責的有效機制。司法機關問責是追究行政機關及其公務員責任的底線，是其應承擔的最起碼的責任。在我國的司法實踐中，常常出現司法介入滯后于組織處理或行政處理的現象，甚至有些紀檢、監察部門越權或違法行使職權，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規避本應承擔的法律責任，導致司法問責的力度弱化，損害了司法權威。所以要擴大司法審查的范圍，強化司法問責機制，可從下面幾個方面完善：一是雖然我國憲法規定，我國司法機關有權獨立行使各種權力，但是實際行使中司法機關常常受到各種因素的干擾，為此，可以改由上級司法機關的黨組織直接對下級黨組織的領導，以免多頭領導的矛盾。二是改革司法機關的經費來源方式和人事制度。為保證司法的獨立性，建議全國各地的司法經費由公共財政統一支付。改進現有司法人員的選拔制度，司法機關的人員必須有自己嚴格的選拔制度和任職制度。三是必須建立檢察機關與政府監察機構、黨的紀檢部門的工作協調機制。
第六，保障和維護公民參與問責的機制。廣泛的公民參與是多元主體行政問責體系完善的標志。在我國，公民參與問責的意識還比較差，而良好的制度安排對公民問責的順利實行至關重要。當前，要保障公民問責主體地位，需要從以下幾個方面著手：一是拓寬公民參與問責的政治途徑，積極引導公民參與政治的熱情，形成一個政府與公民能夠互動溝通的秩序。“積極參與是以公民與政府合作為基礎的關系，在這種關系中公民積極地從事對政策制訂過程和政策制訂內容的界定和參與”［15］。公民積極參與政治，有利于多元問責主體的完善。二是健全信訪制度。信訪是我國公民表達政治訴求的一種合法手段，也是我國公民參與政治的一種方式。近年來，我國信訪制度逐步完善，通過公民的信訪，揭露和查辦了一大批有問題的官員，保護了公民的利益。但現有信訪制度還需進一步改善，例如應加強對上訪人的權利、人身安全等方面的保護，防止對上訪人的打擊報復。三是加大民意調查。只有真實地了解民意，政府才能更好地制定政策為人民服務。我國現在關于民意調查的機構還很少，調查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達，所以我們必須積極完善民意調查的機制，加大民意調查的范圍，讓政府政策能更好地代表和體現民意。四是繼續改進聽證會制度。要對聽證會制度的程序進行詳細規定，保證聽證中公民的意見能夠得到及時回應。［16］
總之，行政問責制是建設責任政府的必然要求，行政問責主體是一個多元的問責主體系統，既有同體問責，又有異體問責，各問責主體在其權限范圍內，組成一個相互補充的問責網絡，有效地限制政府權力的濫用。雖然當前我國問責制多為同體問責，但是向異體多元問責的轉變是一種必然趨勢，我們要積極創造條件，促進多元主體問責體制的不斷完善。
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