權力監督制約

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摘要：發展黨內民主涉及的內容是多層次和多方面的，在當前最為重要和根本的是構建黨內權力監督制約體系，建立健全各種相關制度，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展。本文探討了有效加強黨內權力監督制約機制的主要對策，對于新時期推進黨內民主建設、鞏固黨執政的基礎具有特別重要的意義。

關鍵詞：黨內民主；權力監督；制度創新

黨內民主建設一直是我們黨各項建設中備受關注和重視的課題。在當前，發展黨內民主的關鍵是合理構建黨內權力監督制約體系，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展，這對我們準確理解和把握黨內民主建設的基本規律，有效推進黨內民主建設，提高黨的執政能力、全面推進黨的建設新的偉大工程具有重要的理論意義和現實意義。

一、黨內民主的實質

黨內民主，是共產黨的政治本質規定性之一。黨內是否實行民主及實行的程度，這是關系到黨的性質和黨是否有生機與活力的問題。我們雖然經常強調發揚黨內民主，但對黨內民主的實質問題缺乏深入而系統的研究。根據列寧的意思，黨內民主的實質，就是指全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內一切事務，即黨員是黨組織的“主人”，黨內事務歸根到底由黨員當家作主。他指出：“現在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負責人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產階段政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進一步指出，“俄國社會是民主地組織起來的。這就是說，黨內的一切事務是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內民主，從根本上來說，是黨內生活中的基本政治原則和政治制度。其實質，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內事務。擴大和發展黨內民主，就是要加強制度建設，確保廣大黨員在黨內生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規定的黨員權利得到充分實現和確實保障，如果離開了這一點就不可能有真正的黨內民主。

二、真實有效的黨內權力監督制約體系是發展黨內民主的重要保障

中共黨內民主監督，是中共黨組織（特別是黨的紀檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導下，在黨內政治民主和組織民主的基礎上，依據黨規黨紀從黨組織內部對黨的執政行為、領導行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內權力監督制約機制則是指由黨內權力監督的主體、對象、內容、程序等要素構成的有機整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關系。中共早在執政之初就對黨內權力監督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，、劉少奇、鄧小平等黨的領導人強調黨要領導得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監督，包括黨內監督、派的監督和人民群眾的監督。改革開放以來，中共在恢復發展黨內民主和黨內監督方面取得了明顯的進步，主要表現是：（1）全黨對于黨內監督的重要性的認識更加深刻；（2）建立健全了紀檢監督機構，擴大了黨的代表大會的職權；（3）黨內監督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規黨法；（4）狠抓黨風廉政建設，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內的某些不正之風和違法亂紀行為等等。

可見，改革和完善黨內權力監督制度，強化黨內權力監督制約機制，是執政黨防止重大決策失誤，保證黨的團結統一，加強黨風廉政建設，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的進一步發展，國內經濟成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、真實有效的權力監督制約機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，對推動新時期黨內民主建設具有特別重要的戰略意義。

三、合理構建權力監督制約機制，推動黨內民主建設

根據當前發展黨內民主面臨的問題，如何從體制和機制兩方面構造一個規范化的權力運行機制，強化對權力的制約監督，是擺在我們黨面前的一項重要任務。從目前情況來看，筆者認為主要從以下幾個方面合理構建黨內權力監督制約機制。

1．發展黨內民主是構建黨內權力監督制約機制的基本前提

黨的十六大報告指出，“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”[3]。黨的十六大報告關于發展黨內民主的決定，把黨內民主建設與制度建設有機地統一起來，注重從制度建設高度發展黨內民主，這既是對黨的建設長期歷史經驗的深刻總結，又是對新的歷史條件下強化執政黨監督制約機制的基本前提。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，如何強化執政黨監督制約機制，把我們的黨建設好，這是我們在新的世紀面臨的最重大的課題。

中國共產黨作為執政黨，需要黨內外群眾對黨和國家的各級領導機關、領導干部實行批評監督。因此，要加強黨內監督制約機制的建設，必須發展黨內民主，按照要求進行制度建設，科學地配置黨內的權力，要把本應屬于黨員的權力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內各種事務。發展黨內民主使得民主權利得到保障，法制法規更加健全，黨自我更新和執政能力更強，這一切既是黨執政的價值目標所在，又將有力地促進黨的執政方式的法治化、民主化和科學化的現代轉型。

2．健全法律法規是構建黨內權力監督制約機制的重要基礎

法律是具有國家強制力的社會規范，完善的法律制度是制約權力異化，消除權力腐敗的依據和保證。現代政治生活的實踐表明，健全的法制是對權力實行有效監督制約的重要基礎。建立一種以法制為主導的政治制度模式既是現代政治生活的普遍要求，又是發展社會主義市場經濟的現實需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的進一步發展，社會生活日益復雜化和多樣化，要適應社會發展的需要，就應該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經濟運作的安全閥和社會發展的穩定器，實現整個國家政權運作的制度化和法律化。

在目前，要加強對執政黨的監督制約機制，在健全法制方面，首先是要完善黨內制度法規。制度法規既是黨內生活的規矩，也是黨內監督的依據。黨內制度法規包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領導制度，如集體決策制度、分工負責制度等；三是工作制度，如請示匯報制度、辦事公開制度、職務開銷制度等；四是生活制度，如權利保障制度、民主生活制度等；五是監督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度、家庭財產申報登記制度、家庭重大事項報告制度等。目前制度法規還不夠完善，我們還要結合社會的現實情況進一步完善黨內制度法規，使它從內涵和外延方面建立起比較完備的法規體系，同時，我們還要充分發揮制度法規的作用，必須力求實現制度法規的完整性、統一性和可操作性，從制度法規上保證有法必依，違法必究，確保制度法規的權威性和有效性。

3．改革監督體制是構建黨內權力監督制約機制的治本之策

中國共產黨建設和發展的實踐證明，加強黨內紀律監督對保證黨內民主建設和發展至關重要。改革開放后，黨恢復了黨的紀律檢查委員會監督體系，并使其在實踐中發揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀律檢查委員對中央委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級單位及其成員監督難。[4]黨內監督制度對于加強黨內監督至關重要，但如果沒有比較完善的黨內監督領導體制，這些監督制度就不能充分發揮作用。黨內監督制度是黨內監督的基礎，而黨內監督的領導體制則是核心。黨內監督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內監督領導體制。因此，必須進一步完善黨內監督的領導體制，為各項具體制度充分實現其價值創造條件和提供保障。對此，《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確要求要改革和完善黨的紀律檢查體制。這就要改變現行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制。目前紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但實際上卻是以同級黨委領導為主，紀委成員中的提名、任命、調動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀委監督制約職能的發揮，特別是很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，因為紀委監督制約的有效性往往取決于同級黨委的態度，而同級黨委的態度又取決于主要領導的素質。這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其領導成員的監督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監督體制。按照列寧當年的思想，紀委不僅由同級黨的代表大會選舉產生并對它負責，而且改革受同級黨委領導為同級黨的代表大會領導，對黨的全國代表大會負責。確認紀委受代表大全的委托，實施對黨的執行機關的監督制約，與執行機關具有平等的地位、平行的權力。執行機關受代表大會的委托，在政治上對檢查機關實施指導，以保證執行機關與檢查機關能夠協調一致地圍繞黨的中心任務開展工作。在檢查機關內部實行垂直領導的體制，紀委系統不再受同級黨委領導，各級紀委經費來源、干部配備使用和待遇等都由紀委系統統一管理，以保持相對獨立性，這樣紀委的權力也加大了，地位也提高了。紀委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調離現任工作崗位，從根本上保證紀委能夠獨立地行使檢查權。

這個體制變化的核心就是把黨委領導具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領導。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內的地位與作用；二是在不屬一級政權性質的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀委的監督就能在黨的整體領導體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現更為有效的紀律監督的同時，推進黨內民主的發展。

4．完善監督機制是構建黨內權力監督制約機制的重要任務

要使黨不斷地自我發展和完善，關鍵在于理順構成監督制約機制各個要素之間的相互關系，健全黨內監督制約機制。指出：“要切實加強黨的集體領導制度，健全監督制約機制。”[5]為此，筆者認為應做到以下幾點：

第一，充分發揮輿論監督的作用。“所謂輿論監督，就是社會公眾依據憲法和法律賦予的民主權利，通過輿論機構或借助輿論工具，從善治的角度對社會公共事務管理中的權力組織和決策人物的言行予以道義上的審視、評價和督促，尤其包括對官僚主義、缺德行為等社會不良現象的批評指責。”[6]從20世紀90年代以來，我國的輿論監督隨著政治經濟環境的寬松、政務公開的擴大和民眾政治參與的有序發展而逐步發展起來，越來越受到中央和國家的高度重視。從中共“十四大”報告到“十七大”報告，都強調了輿論監督的重要作用。盡管輿論監督在反對專制作風、遏制腐敗、推動民主和法治、保持黨和國家的活力等方面發揮了重要作用，但在目前依然存在著新聞輿論監督疲軟和輿論監督法規不健全等問題。為了加強黨內監督，我們必須確保黨員在法定的范圍內有了解黨內事務的權利、黨員發表意見的權利、黨員對黨內重大決策的運作實施監督的權利等等。

第二，逐步完善黨內選舉制度。黨章規定，黨的各級領導機關，除了它的派出機關外，都應由選舉產生。各級黨的代表大會在進行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領導成員時，應認真審查產生這些人選的選舉程序，對那些不符合選舉程序的組織和成員不予承認和批準，堅決擯棄用直接委托取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。在逐步擴大直接選舉的同時，不斷完善差額選舉。沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。差額選舉比等額選舉優越，最根本的是它給選民提供了自主選擇的可能性，保證選民充分行使自主選擇的權利，舉優汰劣，保證選出最優秀的人才。

此外，還要真正實行競爭機制。建立和完善公平、公開、公正的競爭機制有利于選民和選舉單位對當選代表的監督。當選代表在競選過程中對選民和選舉單位所作的承諾和保證，將成為選民和選舉單位對其進行監督的重要依據。實行差額選舉在客觀上為代表候選人的競選活動提供了依據和可能，使我們黨的干部制度真正成為出人才、出政績、出效率的制度，從而為干部隊伍茁壯成長注入新的生機活力，為優秀人才脫穎而出開辟新政治渠道。

第三，切實保障黨員民主權利。黨員民主權利是以黨和黨內其他法規形式確認黨員應享有的權力和利益，它是黨內民主的基礎，尊重和保障黨員民主權利的目的在于使每個黨員都能關心、參與黨內事務，發揮黨員的積極性、主動性，保證黨的事業的發展。堅持黨章規定的所有黨員無論職位高低，權利和義務一律平等的原則。對于在遵守黨紀的前提下，對黨內事務發表不同意見的黨員，不得采取任何形式加以打擊；對于在黨的會議上或在給黨的組織的報告中，對黨的組織和個人提出批評意見的黨員，不得采取任何形式加以壓制，否則必須依據黨紀嚴肅處理。為了實施有效的監督，在不斷提高廣大黨員的監督意識的同時，必須加強監督保障制度建設，切實保障廣大黨員行使申訴權、控告權、檢舉權，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之后不受打擊壓制，并使違法亂紀的行為受到應有的制裁，使堅持原則敢于監督的黨員得到應有的支持和表彰，從而調動廣大黨員參與監督的積極性和主動性。

第四，有效開展民主評議活動。在黨內，黨員是黨的主人，是黨的決策主體。黨內民主的本質就是由黨員決定黨內重大問題和管理黨的事務。通過個人述職、黨員評議和組織考察，力求客觀公正地對干部作出評價。對違法亂紀、嚴重失職的領導干部應當及時予以罷免，以便體現監督制約的剛性。實踐表明，黨內監督的重點是黨的各級領導干部，黨的各級領導干部手中都掌握一定的權力，而權力作為一種強制力量只能以強制力量來制約。如果離開了這種強制，只停留于一般道義上的譴責，監督制約就失去了權威性，失去了威懾力。

此外，加強黨內監督，還要強化領導集體內部的監督作用。各級領導班子要切實負起責任，帶頭開展批評和自我批評，及時糾正各種不正確的思想和行為。把黨組織的嚴格監督與黨員干部的認真自律結合起來。在從嚴治黨中，每個黨員干部要經常按照黨章和黨內的各項規定對照檢查，自重、自警、規范行為，嚴以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大執紀執法力度的同時，要拓寬監督渠道，充分發揮人民群眾的監督作用，要相信和依靠民眾，廣開言路，真誠歡迎各方面的意見和批評。

5．加強黨派監督是構建黨內權力監督制約機制的外在條件

“共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”，這是中國政黨制度的基本特征，這個“合作”與“參政”的一個基本體現，就是共產黨與各派“互相監督”，“互相監督”主要是派監督共產黨。但是，在我國政治生活中，派對共產黨的監督也不同程度地存在著“軟監”、“虛監”、“空監”的問題。因此，要強化執政黨監督制約，必須加強派的監督。

要提高派的監督的力度，必須加強派的自身建設。一方面，需要在派內部建立相應的監督工作機構。因為作為參政黨的派，其主要職能是參政議政和進行民主監督。目前，各級派內部絕大部分沒有負責參政議政和民主監督的專門工作機構，這與派參政黨的地位是不相稱的，實際上已影響了派監督作用的發揮。與建立專門的監督機構相適應的一個問題是必須加強派的機關建設。派機關作為各派的工作機構，是派聯系其成員的橋梁和紐帶，是派形象的代表和窗口，是發揮派作用的組織保證，同時機關也是實現多黨合作、政黨監督的樞紐。派機關工作搞的如何，直接關系到派監督職能的實現。另一方面，造就一批專門從事參政議政和善于進行民主監督的政治家隊伍。造就這樣一批政治家，必須加強派領導班子建設。派領導班子建設，重在建設、重在落實、重在真抓實干。要貫徹民主集中制的組織原則，建立、健全領導機制和工作制度，發揮集體領導作用；要牢固樹立“立黨為公、執政為民”的思想，維護和增強領導班子的團結，這是做好領導工作的重要保證。因此，加強派的監督，為我國的政黨監督創造一個良好的前提條件，這對強化中國政黨的監督制約機制至關重要。

6．完善監督體系是構建黨內權力監督制約機制的根本保證

構建一種科學、合理的權力結構和權力運行機制是非常重要的。制衡是社會主義政權本身應該具有的一種內在機制，也是約束權力、消除腐敗的先決條件。要在黨、人大、政府三分權力的基礎上形成有效的相互制衡機制。建立和完善監督制約的協調機制，科學界定各種監督制約主體的功能和職責，明晰監督制約系統的層次性和不同層次監督制約主體的職責權限，加強監督制約的整體協調，充分發揮監督系統的整體功能，增大監督系統的合力，在具體工作中要切實加強人大、政協尤其是人大對黨政機關的監督，從組織上鞏固人大的法定地位，依法落實人大的選舉和監督職能。此外，要加強社會輿論監督，制定和完善新聞輿論法規，在堅持黨依法管輿論的前提下，強化新聞輿論的監督功能，通過有效的形式把各種形式的監督有機結合起來，形成強有力的全方位的監督制約網絡，發揮監督制約的整體效能。

從國家的法律規范上講，人大與黨是互相監督和制約的關系。來自于黨內的黨規黨法，可以對政黨、人大、政府進行監督和制約，人大可以運用憲法和法律對黨組織和政府進行監督和制約。如果把運用黨規黨法對人大、政府權力進行監督和制約看作是中國民主政治的一個生長點，那么，各級人大運用憲法和法律對共產黨和政府進行監督和制約就是另一個重要的生長點。要構建一個理想的中國特色的政黨與人大、政府之間的權力監督制約關系，需要經過一個不斷發展的過程。而這個過程的發展,它首先要有黨內民主作保障。如果黨內民主生活不正常，民主集中制得不到很好的貫徹落實，那就根本談不上人大、政府之間的權力制約的問題。

總之，黨內權力監督能否落到實處，直接關系到執政黨能否實現決策的科學化和民主化，能否克服官僚主義、形式主義和腐敗現象等工作中的缺點和錯誤，關系到國家的民主政治建設和安定團結的政治局面能否得到鞏固與發展。積極探索并認真落實各種提高政黨監督實效的措施，必將推動中國的政黨監督向更廣闊的前景發展。

注釋：

[1]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.

[2]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.

[3]在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2002，52.

[4]宮杰、于賢成.新時期的黨內監督[M].北京：中央黨校出版社，1992，196.

[5].為把黨建設成為更加堅強的工人階級先鋒隊而斗爭[R].人民日報,1990.7.1,(1).

[6]尤光付.中外監督制度比較[M].北京:商務印書館,2003，410.