社會福利制度

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一、社區照顧及其目標和原則

在社會工作的理念里，社區照顧是指社區中的各方面成員——家人、親戚、朋友、鄰居、志愿者和社區領袖、社區積極分子等組成的非正式網絡，與各種正式的社會服務機構——醫院、養老院、福利院、精神病院及各種康復中心等政府的和非政府的機構相配合，在社區內對需要照顧的人提供服務的過程。在完整的意義上，社區照顧是“社區內的照顧”(careinthecommunity)和“由社區來照顧”(carebythecommuni-ty)兩方面的結合。它既包括由政府、社區甚至市場化的企業等各種非營利和營利的社會服務機構提供的專業服務，也包括由社區內的居民提供的非正式服務。

所謂“社區內的照顧”，就是指為了避免過去大型照顧機構那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的程式化的專業照顧帶來的負面效應，（注：臺灣學者黃源協說：“機構幾乎被視為即是建筑物(buildings)的同義詞，例如，精神病醫院、兒童之家、監獄等；機構化(institutionalisati-on)則往往被視為是一種令人感到不快的過程，且包括一些負面的現象，例如，冷漠、退縮、缺乏動機以及無助感，這主要是由于對其收容者之概括式的處遇(blocktreatment)、例行性，以及角色的剝奪。”）由政府及非政府的服務機構在社區里建立小型的、專業的服務機構，發展以社區為基礎的治療與服務設施、技術和計劃，使所提供的服務更貼近人們的正常生活，如建立社區活動中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務。而“由社區來照顧”則是指由家庭成員、朋友、鄰居和社區內的志愿人員所提供的照顧。它雖然是非正式的或者說是非專業的、民間的自我照顧的方式，但是卻能彌補機構照顧的不足，甚至代替機構照顧的許多功能。

社區照顧的目標是改善社會服務的質量，給予個人更多符合其需要的照顧服務，解除受照顧者生活的困難，以保證其基本生活的正常進行。同時，它又克服了“機構照顧”的缺陷，因而，它既體現了社會工作“助人自助”的價值觀和福利理想，也作為一種社會服務的模式被大力推廣，并且形成了一系列貫徹這種理想的實踐原則。根據有關文獻和國外社區照顧的實踐經驗，我們把這些原則概括如下：(1)向社會進行廣泛的宣傳教育，讓公眾認識全控機構（注：即大型的專業服務機構。）照顧的局限性和社區照顧的意義，了解危機人群的處境與需求；讓主流社會更多地傾聽弱勢群體的聲音，關注社區中的失能者（注：包括身體和智力的殘疾、疾病等，也包括那些心理和行為發生偏差的人。）及其家庭的困難；說服權力部門及決策人士運用國家立法的手段制定相關政策，引導社會支持和參與社區照顧。(2)合理分配社會資源，立足于社區中有困難而得不到照顧的大多數人的需要，避免機構照顧造成的資源浪費和受益面小的缺陷。(3)充分發揮社區非正式網絡的作用，配合正規的社會服務，建立以社區為基礎的有效照顧網絡；區分不同網絡所具有的功能，為社區居民提供不同種類的服務與支持，使受助者的困難真正能夠在社區內得到解決。(4)提倡自助和互助的精神，培養社區居民獨立自主的意識，使受照顧者在社區照顧的過程中減少依賴性，克服因接受照顧而機能退化的消極傾向，不斷提升自我的價值，不斷得到增能，也使社區更具凝聚力。(5)從受助者的實際出發，根據他們的實際需要確定照顧方案，使計劃切實可行；計劃既要發揮非正式照顧的特長，又不能排斥機構照顧的必要性，而應使照顧能有效滿足受助者的需要。(6)發揚民主精神，鼓勵社區居民為社區照顧服務計劃的制定提供意見，參與服務的管理過程并監督服務的執行，以保證服務的質量，使服務更具有便民、利民和從受照顧者的需要出發的社區特點。

綜合上述原則，社區照顧的根本宗旨就在于通過發展非正式的照顧，來彌補或矯正正式照顧的缺陷與偏差，在合理分配資源或資源的重新分配的基礎上，依靠社區自身的力量，發揮社區網絡的作用，以民主和參與的精神發展社區照顧事業，使受照顧者的權利和尊嚴得到體現，需要得到滿足，價值和人格得到尊重。

但是，從國外社區照顧的經驗來看，要貫徹社區照顧的理想不是一件容易的事情。其中，既有價值觀和權力關系的沖突，也存在實際操作上的困難。而這些問題，不僅引起關于社區照顧的政治上的爭論，也在實踐中受到人們的批評。

比如，在福利國家，關于社區照顧中價值觀和權力關系的沖突，人們出于不同的政治立場和對社會福利的道德考慮，常常會做出互相對立的解釋。政治上的左派認為，社區照顧只是一種二流的社會服務的雅稱，是政府逃避對人民的福利責任的最好策略；而右派則對社區照顧的政策持普遍歡迎的態度，因為它可以使更多的人承擔起照顧自己的責任，政府也可以從沉重的福利財政負擔中解脫出來。對于女權主義者來說，社區照顧則是家庭責任不平等的合法化，“女性除了照料家庭而沒有選擇，男性卻可以通過妻子和姐妹們的勞動而免除自己對家庭的責任。這一不平等的模式通過政府的輿論而得以強化。”因而，“照料活動限制了女性進入公共領域中有價值的社會性角色的機會，從而強化了其第二等級的社會地位。”

對于這種混亂和沖突，有人做了這樣的概括：對政治家而言，“社區照顧”是一個有用的修辭學片語；對社會學家而言，它則是一個鞭策機構式照顧的棒刺；對公務人員而言，它是個機構式照顧的廉價選擇，此類工作可交由地方當局執行——或根本不采取行動；對幻想家而言，它是一個新社會的夢想，在此新社會中，人們彼此均互相照顧；對社會服務部門而言，它則是一個提升公眾期望，但又無足夠資源去滿足此期望的攀魘。

從實踐的情況來看，社區照顧也存在許多需要解決的實際困難。比如說經費的問題，社區照顧也需要一定的經費投入，而且隨著照顧范圍的擴大、服務水準的提高，經費也會增加。這就需要有一個穩定的經費來源保證。因此，經費問題幾乎是各國開展社區照顧的頭等制約因素。

基于上述的問題，有人認為，“社區照顧是一個理想，但事實上做不到”，因為社區照顧的原動力來自地方當局，但是，地方當局往往把它看作最不重要的事情而不去做。這樣看來，對那些需要照顧的人來說，把他們“留在社區中而不聞不問，反而是更殘酷、更漠視的事”。從成本效益來看，“良好的社區照顧比良好的機構照顧，其成本要來得更為昂貴，因為它代表稀有技能及資源的分散，而非技能及資源之集中”。對社區照顧的種種批評說明，社區照顧仍然是一種有待完善的服務模式。

二、中國傳統的福利思想與社會照顧模式分析

在中國，社區照顧是一個既新鮮又似曾相識的事物。我們說它是一個新鮮事物，是因為它所使用的專業方法、組織形式和工作理念，對我們剛剛開始的社會工作來說，是全新的、需要認真學習掌握的理論和技巧。而我們說它似曾相識，則是因為鄰里相伴、守望相助的傳統在中國已有數千年的歷史；而以家庭為核心的福利保障與服務制度，又使中國從一開始就有了以家庭照顧為基礎的社區照顧的雛形。而這一切，在中國傳統思想里，都有過較系統的闡述。

例如，在儒家思想里，以“民本”思想為核心的社會福利思想，把“保息養民”作為統治者的責任，主張政府積極介入人民的福利與提倡民間互助互濟相結合（注：參見唐均：“中國的社會福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國社會福利》，香港中華書局，1998年版。），來實現“仁政”的政治理想和“大同”的社會理想。《禮記·禮運》篇就說：“大道之行也，天下為公……故人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養。”而《孟子·梁惠王》中則說：“鄉田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”

這些傳統的福利思想對中國社會福利的發展產生了深遠的影響。自漢以來，中國社會的福利照顧，就形成了以“國”為主導的政府福利照顧和以“家”為基礎的民間自助互助福利體系。在“天下為公”和施“仁政”的政治理念支配下，從漢朝起，統治者就以國家的名義建立起了以儲糧度荒為目的的“常平倉”、“義倉”等倉儲制度，興辦濟貧、養老和撫幼的慈善事業。如南北朝的六疾館和孤獨園，唐宋年間的“福田院”、“居養院”，元代廣為設置的醫療救濟機構“惠民藥局”等（注：參見唐均：“中國的社會福利概念”，載王思斌、唐均、梁寶霖、莫泰基主編：《中國社會福利》，香港中華書局，1998年版。），就是這種福利思想的實踐。民間以“守望相助，疾病相扶持”的理念為生活準則，形成了以家庭自我照顧和鄰里互助互濟為基礎的福利照顧網絡。正是在這個意義上，我們說中國自古以來就有社區照顧的傳統。

但是，這種傳統與現代社區照顧卻有質的不同。首先，社會基礎不同，中國傳統的照顧方式是適應自然經濟和專制的封建集權統治控制社會的需要，而現代社區照顧是建立在工業經濟和個人角色充分社會化、市民社會充分發育的基礎上的。其次，目的和要求不同，中國傳統的照顧是為了強化“國”或“家”的紐帶，而現代社區照顧是維系社會生活、保護個人權利與幸福的要求。第三，手段和理念不同，傳統照顧體現的是父權主義家長式的仁慈，而現代照顧追求的是平等和人的尊嚴；前者以權威和自發性來推行照顧，而后者靠理性和自覺來保證照顧的系統性與科學性。總之，傳統的照顧更多地體現了封建社會民本主義的追求，現代照顧則是在保障公民權利的前提下，追求社會公正的要求使然。

那么，傳統照顧模式有哪些是合理的，哪些是與現代社會不相適應的呢？傳統的照顧模式采取的是政府干預與民間自助和互助相結合的方式，以保證人民基本的生活安全，為老弱病殘和鰥寡孤獨提供必要的照顧，其基礎是家庭和鄰里的照顧網絡。正是這種照顧方式，形成了中國特有的家庭照顧制度（注：費孝通在《養老模式與養老問題》一書中，把中國的家庭照顧模式概括為“反饋模式”，以區別于西方的“接力模式”。中國的家庭是父母承擔養育子女的責任，而子女也要承擔贍養父母的責任；西方家庭的父母要承擔養育子女的責任，但子女卻無承擔贍養父母的責任。見中國老齡問題全國委員會政策研究室編《關心老年發展老年事業》，科學出版社，1988年版。）和以地域性社區（村莊、鄰里）或家庭（家族）為單位的自助式基本福利供應和生活安全保障制度。這種互濟互助的傳統，為我們今天開展社區照顧奠定了文化和社會歷史的基礎。

但是，我們也應清醒地看到，這種照顧模式是封建專制主義和小農自然經濟相結合的產物。封建制的國家是一個“以家為本位的社會”，“國”是“家”的延伸和擴大，“家”是“國”的基礎。“國”和“家”互相聯結，共為一體，構成所謂的“天下”。這個“天下”是“家國”結構的天下，是以私人關系（家庭關系）建構的天下。因而，在中國傳統文化里，沒有公共意識和社會觀念、公和私的分別，只是相對于“朝廷”和“家庭”而言。“國”為公，“家”為私。由此，林語堂說：“中國人是一個個人主義的民族，他們心系于各自的家庭而不知有社會。”[1]由于排斥了公共領域，與個人相對應的不是社會而是國家，決定了人與人之間的關系不是社會關系，而是剛性的“家”與“國”的政治倫理關系。因而，在人際交往中，人們往往以家庭的親緣關系定親疏，形成“親親”“疏疏”的人際關系圈，費孝通稱之為人際關系和責任的“差序格局”。在這種人際關系的定位下，社區照顧只能達及“圈內”的親友、熟人，而不要能給予互不相識的陌生人。由此而產生出來的福利與照顧行為，表達的是父權主義的“權威”與“仁慈”，而絕非社會福利或公共服務。它與現代社區照顧基于公民權利的福利思想和政治理念追求是完全不相適應的。因此，在繼承傳統文化的過程中，這些封建專制主義和小農經濟意識的影響，必須引起我們的注重。

三、當前我國福利制度的改革與發展社區照顧的探索

自新中國建立以后，我國長期實行計劃經濟，社會福利資源均由國家控制并進行統一分配，形成了一種高度集中的福利供應模式。在城市，公民的福利基本上由單位或民政部門所包攬，每個人的生老病死都有基本的保障。這樣的福利模式對社會安全和保障人民的基本生活需要起了重要的作用。但是，這種福利供應體制也存在重大的弊端。一是政府和企業包攬福利供應，造成巨大的財政和經濟成本負擔，不利于政府發揮宏觀調控的作用，也不利于企業的經營和發展；二是政府和單位包攬職工的福利責任，造成了個人對國家和單位的依賴性，以及平均主義思想的流行，不利于調動個人的工作積極性；更重要的是，由于福利資源的高度壟斷和供應模式的單一化，抑制了社會和各種社會中介組織的發育，也抑制了人的各種社會需要的發展，使中國社會長期處于市民社會發展的幼稚階段，直接影響了現代化的進程。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，單一福利供應體制的弊病不斷暴露出來，社會福利社會化作為適應市場經濟的必然要求也提了出來。正如民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》指出的那樣：

“隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、轉變職能，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能，大部分要由城市社區來承接。建立一個獨立于企業事業單位之外的社會保障體系和社會化服務網絡，也需要城市社區發揮作用。同時，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫療、養老、就業等各項制度改革的深入，城市居民與所在社區的關系愈來愈密切……推動社區建設，拓展社區服務，提高生活質量，已成為廣大城市居民的迫切要求。”

而在其中，發展社區照顧來承擔企業剝離出來的福利職能和政府分離出來的服務職能，對于“建立獨立于企業事業單位之外的社會保障體系和社會化服務網絡”，就顯得特別有意義。但是，發展社區照顧需要有廣泛的社會力量的參與，特別需要非政府和非營利的社會服務中介組織的介入。然而，由于計劃經濟造成的政府權力過度膨脹，公共領域，特別是公共服務領域嚴重萎縮，作為服務載體的社區，其功能也嚴重退化，這使得中介性社會服務組織很難有發展的空間。因此，旨在恢復和健全社區功能、使其擔當起社會福利保障和社會服務職責的社區建設，對于發展社區照顧就具有極大的迫切性。

從近幾年我國社區建設的情況看，通過推廣社區服務發展社區照顧，開始形成了一些符合中國國情的經驗。下面，我們以上海浦東的羅山市民會館和廣州文昌地區慈善會的個案為例，探討在我國的社區建設中，發展社區照顧的方法。

羅山市民會館是浦東新區社會發展局探討社會福利社會化的產物。在社區建設中，如何引進市場機制，將國家投資的公共服務設施委托給非政府組織經營，使之發揮更大的作用，以滿足社區居民社會服務的需求，是浦東新區在社區建設中改革與發展的重要目標。因此，當羅山街道社區于1995年建成時，社會發展局提出了一個新的社會服務體制改革思路，把閑置的公共配套設施改建成一個具有綜合社區服務功能的市民休閑中心。他們把這個中心命名為羅山市民會館，并選擇委托上海基督教青年會進行經營管理。

基督教青年會是一個具有100多年社會服務傳統與經驗的非營利民間組織。他們將會館4000平方米的占地面積和2260平方米的使用面積建成20多個室內外設施，開發出包括文化娛樂、康體、社區教育、社區衛生和社區照顧等在內的50多個經常性項目，為社區居民提供服務。政府對會館基本沒有日常運營成本的補貼，財政負擔需要青年會自行解決。為此，他們將所開發的項目分為微利、持平、差額補貼和全額補貼四類，嚴格管理。其中，屬于公共福利服務、需要全額補貼的項目，占項目總數的32.78%。從1996年到1999年，三年時間達到財政收支基本平衡。

羅山會館的經驗對于怎樣通過制度創新使社區服務成為非政府操作的獨立事業，具有重大的意義。

“將羅山會館與目前由街道承辦的社區服務中心作比較，可以清晰地看到政府角色的重大變化。街道承辦的社區服務中心，其所有權、運營權和管理權統統由街道辦事處壟斷。而街道辦事處是城市區級政府的派出機構，代行政府職能。在這種體制下，社區服務中心不可能成為獨立的社會主體，而與政府處于一種‘聯體’狀態。一方面政府可以直接干預機構的生產經營與內部管理，另一方面政府也可能陷入對機構承擔無限責任的境地。在機構內部，管理者可以在一定范圍內追求自身的利益。政府在監督機構管理者上的成本是很大的，機構管理者可以利用機構資源，以犧牲政府目標為代價來增加個人或小團體的需求滿足。而羅山會館卻沖破了這種舊體制，形成了一整套新的組織關系和組織形式。政府只保留所有者的權利，而將生產經營權交由一家體制外的社團獨立執掌，這就避免了上述弊端。”[2]

如果說羅山會館的個案，使我們看到了通過制度創新來推進社區照顧的可能性，那么，文昌地區慈善會的個案，則可以使我們看到，通過社區自己建立獨立的社區服務機構、向社區募集資源來組織社區照顧、實現福利社區化的成功案例。

廣州文昌慈善會是由逢源街道辦事處的干部發起并領導的、以社區服務為導向的非營利組織。逢源街道是一個人口密度高、中低收入者居多且民政服務對象比例較高的老城區，60歲以上的老人占總人口的17%左右。但是，這里可開發利用的經濟資源卻非常稀缺。街道轄區內沒有一家大企業，也沒有閑置的土地可供商業性開發。在經濟快速發展的形勢下，依靠退休金或民政救濟的人群生活非常困難，保障社區中弱勢群體的基本生活，為那些有社會服務需求的老弱病殘提供照顧服務，成為居民的迫切要求。而政府又無法提供足夠的財政支持來滿足社區的需求。在這樣的情況下，街道辦事處借鑒國際經驗，決定成立具有社會獨立法人資格的慈善會，組織動員社會力量，向各界人士募集資金，興辦社區福利事業。

慈善會的主要做法是：(1)組織慈善捐款捐物，為開展社區照顧籌集資源，從1996年到2000年4年間，共獲捐款捐物折合人民幣150萬元。(2)明確社區需求，針對社區突出問題開展福利服務和公共服務。在社區照顧方面，建立了社區敬老院，組織志愿服務隊為居家老人提供服務，對孤老、殘疾、特困和孤兒提供援助服務，組織社區開展助養、認養老人活動，以及情緒輔導和安慰等精神照顧服務；在公共服務方面，開辦了社區文化康樂、社區教育、衛生保健、法律和再就業等服務。(3)修建公共設施，改善社區環境，為社區居民提供醫療、康復條件。(4)組織志愿者隊伍，開展鄰里互助，使之制度化，建構起了源于傳統、又具有時代特征的社區照顧和服務的社會支持網絡。

文昌地區慈善會的經驗對開展社區照顧的意義是：在一個行政資源和經濟資源相對短缺、福利供應嚴重不足的社區，通過建立獨立于政府行政體制的社區中介服務組織，以多元化的方式組織民間的福利資源，為社區的弱勢群體提供福利服務，是一種觀念的創新，也是一種組織創新、制度創新。它對于我國目前的社區建設，因為體制限制和資源短缺而無法深入發展，無法走出原有的以政府出資、甚至包辦的形式開展社區服務的老路子的困境，是一個極好的啟示。

不僅如此，文昌慈善會的經驗還告訴我們，中華民族傳統的鄰里互助和家庭照顧模式，在現代條件下，仍然是我們發展我國的現代社區照顧的重要道德資源和文化資源。逢源街道在組織志愿者隊伍、募集資金的過程中，主要依托本社區的力量，發掘民間的福利資源，有錢出錢，有力出力，有物出物。提倡一方有難、八方支援的社區互助精神，使傳統的民風民俗與現代的社會意識在服務與被服務的互動中，整合在一起，形成了社區的合力；也使這個福利資源相對稀缺的社區，擁有了較高水平的社區照顧，既解除了政府的后顧之憂，也滿足了居民的基本福利需求。

社區照顧是社區服務的核心內容。社區服務如果不落實到社區照顧上，至多只是一些初級的便民利民服務。而從我國社區建設的經驗來看，社區的便民利民服務常常會走樣，變成以營利為目的的商業行為。因而，在過去，社區服務常常出現這樣兩種情況：一是把社區服務變成某些機構、個人或政府部門設租、尋租的手段；二是由于缺乏資源和社區群眾的參與，社區服務以轟轟烈烈開始，以冷冷清清告終。社區照顧使社區服務提升到以公眾利益為歸依的高度。它提倡發掘民間的福利資源，動員居民參與，通過非營利的中介服務機構的工作，使福利服務更貼近大眾，更能滿足群眾的基本福利需求。因此可以說，社區照顧是體現社區服務的福利性、自主性、大眾性和自助互助精神本質的內容，是社會福利社會化的主要表現形式之一。發展社區照顧是社區服務主要的目標，是體現社區服務的福利性的主要內容。

因此，在社區建設中，通過引進非政府的福利機構，或者依靠社區自身的力量，在政府組織的支持下，建立政府體制之外的民間福利機構，為社區居民提供福利服務和公共服務，應該成為我國發展社區服務，建立社區照顧制度的努力方向。當然，我們在提倡發展社區服務的同時，也應該強調政府的支持和介入。因為我國是社會主義國家，社會主義的宗旨就是要不斷地改善人民的物質生活條件和滿足精神生活的要求，而政府又是各種資源的最大擁有者，沒有政府的支持，僅靠民間的力量，很難證社區服務的水平。

總之，積極吸收和借鑒國外社區照顧的經驗，發掘中國傳統文化中的福利思想與實踐經驗，通過政府和民間力量的結合來發展社區照顧，將對我國的社會福利發展，起到積極的促進作用。