旅游發展規劃管理
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把握一套系統科學的制定過程，對于規劃中的旅游發展戰略的制定來說是至關重要的。本文在對大量旅游發展戰略規劃文本制定的思路進行研究的基礎上，提出了規劃中旅游發展戰略制定的“一般過程”，那就是：基礎研究——系統分析——確定目標——制定戰略，并對這“四步工作法”的各個步驟給出了解釋和說明。
規劃；旅游發展戰略；“一般過程”；“四步工作法”
一、引言
隨著旅游業的迅速發展和激烈競爭的需要，旅游發展戰略題目已成為各級政府和眾多學者關注的熱門題目。旅游發展戰略涉及旅游全局性和長遠性發展的根本題目。制定科學、明確的旅游發展戰略，就可以把握旅游發展的主動權，從而促進區域旅游業實現快速、持續、健康的發展。
經濟全球化和中國加進WTO要求區域旅游發展具有更寬廣的視野，而旅游要發展，規劃須先行。發展戰略又是規劃的重中之重。新的歷史條件和經濟環境下影響旅游發展的因素日益復雜，客觀上要求戰略的制定工作有更強的系統性和科學性，這就使得對規劃中的旅游發展戰略的制定過程進行理論剖析顯得十分必要。假如再能夠從中總結出規劃中旅游發展戰略制定的一套行之有效的方法，這對于今后規劃中旅游發展戰略的制定無疑是具有指導性意義的。
二、戰略和旅游發展戰略
“戰略”一詞來源于希臘語的“Stuatege”，原義是“將軍指揮軍隊的藝術”。將“戰略”應用到軍事研究之外的時間并不長。巴納德(c.I.Bemad)為說明企業組織決策機制，創造性地在企業發展研究中加以應用，并總結進西方經營名著《經理的職能》中。自1965年美國經濟學家安索夫(H.I.Ansoff)著《企業戰略論》一書問世后，戰略題目才在企業經營中得以廣泛應用，并延伸于社會、經濟、文化、教育和科技等領域。戰略定義至今尚未同一和規范，回納一下前人對戰略的熟悉，主要有兩種：一種是對戰略的基本性質的界定，以為戰略就是決策，是為達到產業長遠發展目標所制定的治理方針及對產業資源的分配等戰略決策；另一種是對戰略的基本內容的界定，以為戰略就是戰略規劃，包括規劃產業發展目標以及為達到目標所必須的資源取得、使用及處理方針。
我國自古就有“戰略”一詞，最早是指對戰爭全局的籌劃。上世紀70年代末，我國一些經濟學家開始將“戰略”一詞引進經濟學。1981年，中國社會科學院等單位發起定期舉辦中國社會主義經濟發展戰略題目座談會，并邀請一批美國發展經濟學家在京舉行經濟發展戰略研討會。1982年黨的十二大在論述我國社會主義現代化時，正式使用了“戰略”一詞，并明確提出我國到20世紀末的戰略目標、戰略方針、戰略重點和一系列戰略措施。80年代以來，全國掀起一股戰略熱，各大中型企業也都在研究和制定自己的經營發展戰略。這種研究***后來延伸到區域產業題目的研究之中，并得到產業經濟學家的普遍認同。
戰略研究在經濟領域的廣泛運用是當今社會的一種潮流，而旅游產業發展戰略是在1986年旅游經濟納進我國國民經濟總體發展計劃后提出的。回納前面人們對戰略的熟悉，結合我國旅游產業的具體情況，本文以為旅游發展戰略是在社會主義市場經濟條件下，根據產業內外環境及可取得資源的情況，為求得產業長期穩定持續的發展，對產業發展目標、達成目標的途徑和手段的總體謀劃，它是產業經濟思想的集中體現，同時又是制定產業規劃和計劃的基礎。
國家旅游局在2000年頒布的《旅游發展規劃治理辦法》第十八條中將旅游發展規劃的內容擬訂為7個方面，其中第三方面就是“確定旅游業發展戰略，明確旅游區域與旅游產品重點開發的時間序列與空間布局。”旅游發展戰略在旅游規劃中的地位舉足輕重，它是旅游規劃的靈魂，是規劃思想的集中體現，貫串了整個旅游規劃的始末。那么在現實當中，這個靈魂式的東西是如何制定出來的呢?
三、規劃中戰略制定的兩種思路
現實中，很多旅游規劃中的發展戰略制定是“按需規劃”，它的出現是地方政府由于迫切的發展需要而開展的。因此，規劃戰略的制定具有強烈的目的性。從目前的情況看，可以把旅游發展戰略的制定思路回納為兩大類：一類是為解決當前題目，一類是為實現預定目標。我們把它回納為題目導向型與目標導向型，由此引出旅游規劃中戰略制定的兩種思路。
1以題目為導向的制定思路
有些地方編制旅游規劃是要解決旅游事業發展中碰到的某些題目。以題目為導向的思路如圖1所示：
這種研究思路的出發點是題目診斷，采用的方法有踏勘現場、查閱資料、市場調查、座談訪談、征詢意見等，主要從背景環境分析和發展歷史研究中尋找題目，發現題目，即從背景環境分析中發現自身的劣勢與面臨的威脅、從旅游地發展歷史研究中發現自身題目，題目可能涉及到各個方面，如市場定位、功能定位、旅游產品設計、旅游形象塑造、旅游支撐系統等。它關注的焦點在于針對旅游地發展中存在的主要題目進行分析，找到突破口，在此基礎上確定核心策略，形成旅游發展戰略，解決旅游區后續發展題目，達到促進旅游地進一步發展的目的。
2004年中山大學旅游發展與規劃中心為贛州市旅游局編寫的贛州城市旅游概念規劃中就使用了這么一種研究思路來制定贛州城市旅游發展戰略。該中心在題目診斷中通過對贛州城市背景環境的分析和旅游業的發展歷史分析以為：贛州市區旅游資源豐富，擁有大量保存完好的宋代古建筑，形成了獨具特色的宋城文化，贛州市也早在1994年就被評為“國家級歷史文化名城”。“上個世紀90年代以來，贛州市依托宋城文化資源，旅游業開始起步。經過十多年的發展，盡管近年來外部交通條件得到較大改善，社會經濟發展以及城市建設都發生了日新月異的變化，但贛州市旅游仍未實現真正意義上的騰飛，這與眾多當地領導、專家學者對贛州旅游抱有的厚看相往甚遠。”
接著，題目便相繼而來。題目一：以宋城文化為主導的贛州城市旅游為何難以支撐起贛州旅游的大發展?題目二：宋城文化究竟能否支撐起城市旅游發展?遠景如何?
分析以為，形成題目的原因主要有三點：
缺乏世界級及國家級的一流資源，旅游資源吸引力不足；城市的經濟功能相對薄弱，對旅游支撐程度不足；內生型增長的旅游發展模式本身發展較慢。
分析同樣以為，解決題目的辦法也主要有三點：城市性質功能的進步，購物旅游、會議旅游、商務旅游、休閑旅游、節慶旅游的同步發展；政府對城市旅游發展熟悉水平的不斷進步；新項目的開發建設。
在此分析的基礎上，規劃組制定了贛州市城市旅游發展戰略。
戰略思想：找準重點，求異出新，科學分析，高水平策劃，不斷提升城市形象，努力尋找旅游發展突破點，把贛州市建設成為以宋城文化為特色，客家文化為基底的，以休閑度假功能為主的，集觀光、尋根、商務、會議、購物為一體的綜合型旅游目的地。
戰略目標：規劃期末進選“中國最佳旅游城市”；不斷提升旅游業在城市社會經濟中的地位和作用，優化旅游產業結構和城市經濟體系，有效發揮旅游業的產業功能和經濟上風，帶動城市社會經濟的全面快速發展；強化旅游業在挖掘歷史文化，展示城市個性
，進步居民素質，提升城市形象方面的作用，在旅游業的推動下把贛州市建設成為弘揚宋城歷史文化，展示贛南客家新風尚的窗口；通過旅游發展有效地保護和優化贛州市的自然資源和城市環境，促進贛州市的可持續發展。
戰略重點：贛州城市旅游形象的提升和大型度假旅游項目的規劃建設。
戰略階段：近期(2005-2007年)、中期(2008-2010年)、遠期(2011-2015年)。
戰略措施(核心戰略)：
城市旅游形象戰略：原有形象不突出，應在城市旅游形象定位中加進休閑度假因素，新的旅游形象應圍繞“古城新韻”展開，在舊有的宋城歷史文化旅游的基礎上用觀光游憩、貿易和會議節慶等進一步豐富贛州市的旅游形象。
重點項目拉動戰略：確定峰山旅游度假區作為近期啟動的主要項目進行規劃建設，項目建設要堅持“高出發點、大手筆、精策劃”的原則，有關部分應對項目投資及規劃建設進行嚴格治理，力求將其建成贛州市區旅游發展的新興龍頭產品。
“三帶三區”空間戰略：在旅游發展空間布局上形成“三帶三區”，其中“三帶”是古城墻休閑觀光帶、濱江城市游憩觀光帶和環城游憩帶，“三區”是文清路游憩貿易區、濂溪路一中山路游憩貿易區和南市街文化旅游區。
客源市場需求導向戰略：把珠三角作為最重要的客源市場，圍繞以休閑度假為主要訴求的中近程出游需求的特殊性，開展針對性的城市旅游形象宣傳、產品設計，以及開展相關的目標市場營銷活動。
2以目標為導向的制定思路
以目標為導向的制定思路使規劃區域領導和規劃編制小組意識到，要進步區域的旅游綜合競爭力，需要公道新奇的戰略思路。以目標為導向的旅游發展戰略制定有兩種情況，一種情況是規劃區域的發展目標已基本明了，戰略制定任務是將其進一步具體化，然后集中研究為實現這些戰略目標的對策和措施。
如九江市的旅游發展目標就相對比較明確，那就是要打好廬山牌，把九江建設成為世界級的山水文化旅游城市。在中國人民大學區域經濟研究所為九江市旅游局編制的《九江市旅游發展總體規劃(2003-2020)》中則進一步對這一目標進行了具體化，把旅游業定位為：面向國際、國內兩個市場，依托優美的自然山水，悠久的歷史文化，特殊的生態環境，現代化的交通運輸體系和完善的接待服務設施，把九江打造成為世界級的山水文化旅游城市。把戰略總目標定為：經過20年的艱苦努力，擴大旅游產業規模，進步旅游產業效益，培育出大型的旅游企業團體，建立起全國乃至世界著名的旅游品牌，形成發達、完善的旅游產品系列。充分發揮旅游產業的綜合帶動功能，帶動九江市各個產業的協調發展，使旅游產業成為九江市的重要支柱產業。規劃期內，把九江建成旅游強市，并力爭在全國旅游重點城市的排名中上一個檔次，達到國內領先水平。在總體發展目標中還把目標細化為經濟目標、環境目標和社會目標。在把發展目標明確和具體化之后，規劃組針對發展目標，制定了實現這些戰略目標的一系列對策和措施。包括品牌戰略、產品開發戰略、政府主導戰略、精品名牌戰略、特色旅游戰略、旅游市場開發和促銷戰略、大旅游發展戰略、區域網絡化發展戰略、全面創新戰略和可持續發展戰略等。
另一種情況是規劃區域的旅游發展目標還很模糊，戰略制定要從區域目前的背景環境和發展基礎來確定新一輪的旅游發展目標，然后提出對策和措施。如2001年江西省旅游規劃設計研究所編制的《江西省青原區旅游業發展總體規劃(2002-2020)》就屬于這種情況。江西省青原區旅游業在規劃之初尚處于起步階段，旅游形象尚未建立，發展目標十分模糊。經過規劃組對青原區旅游業發展的背景環境和資源基礎條件進行分析研究之后，把發展目標確定為：以歷史文化積淀和生態環境相結合，打出廬陵文化牌，塑造“佛禪祖關，天祥故里，宗祠王國，香樟之鄉”品牌，打造“井岡山下廬陵文化游”的青原區旅游主題形象。到2020年，讓青原區成為贛中旅游集散地和南昌——井岡山——贛州——瑞金省級旅游黃金線中地位重要、全國著名的旅游目的地，旅游業成為青原區最具活力和生命力的經濟增長點，成為第三產業的主導產業和國民經濟的支柱產業。為了實現這個發展目標，規劃組把發展指導思想概括為：建立網絡，突出形象，政府引導，轉動發展。并制定了包括可持續發展、市場主導、精品開發、產業聯動、突出重點和搭船出海在內的六條旅游發展戰略。
從上面的分析中我們可以知道，以目標為導向的旅游發展戰略的制定思路是以宏觀目標為切進點，進行調查分析，確定發展目標，制定實現目標的戰略，進而推出實施策略和支持措施。以目標為導向的旅游發展戰略制定思路如圖2所示。它關注的焦點在于目標的確立：根據規劃區域背景環境的分析和旅游發展基礎分析，公道確定旅游發展目標，這實質上就確定了旅游發展的方向和要達到的水平。戰略的確定：根據旅游發展目標基礎和條件，瞄正確立的目標，制定為實現旅游發展目標需要采取的戰略，終極形成規劃區域的旅游發展戰略。
四、規劃中旅游發展戰略制定的“一般過程”
那么，以上兩種思路能不能進行有機整合，從中找尋出一個所有規劃中旅游發展戰略制定普遍適用的一個“一般過程”呢?答案是肯定的。
我們知道，區域旅游發展戰略的制定是根據區域旅游競爭力條件和進一步發展所面臨的機遇和威脅，對區域旅游發展所做的高層次、全局性的宏觀謀劃。旅游發展戰略制定的最高宗旨在于為區域旅游確定最佳的發展目標，并引導其進進最佳的發展程序，通過夸大區域旅游發展中的上風、劣勢、機遇和威脅分析，達到把握機遇，發揮上風，轉化劣勢，逃避威脅的目的，實現區域旅游持續穩定發展的終極目的。所以，制定科學的發展目標才是制定整個旅游發展戰略的重心，其他工作要么是為了找到它，要么是為了實現它。
這就使得我們把上述兩種規劃中旅游發展戰略制定思路進行整合成為可能，而整合的關鍵就在于發展目標或稱其為戰略目標。規劃中旅游發展戰略制定的“一般過程”的具體框架結構可用下圖表示：
圖中發展戰略制定第一步“基礎研究”不是對規劃地旅游發展現狀的描述和現實題目的簡單羅列，它包括系統研究和針對研究兩部分。在系統研究中，重點分析的是區域旅游的綜合發展能力，這種綜合發展能力確切地說就是對旅游競爭能力的評價和對未來發展環境的評估。在旅游競爭能力評價中可以包括對資源基礎、區位基礎、市場基礎、社會經濟基礎等等基礎條件的評價，而未來發展環境評估則包括政策環境、人文環境、競爭環境等內容。而進行系統研究，由于在市場化背景下區域旅游的競爭越來越激烈，區域旅游的競爭上風逐漸取代比較上風而成為決定區域旅游發展的關鍵性因素，競爭能力的保持和提升已成為實現區域旅游可持續發展的唯一有效途徑，而未來發展環境評估也是旅游業進一步發展所不得不考慮的因素；在針對研究中，主要是針對區域旅游發展中有重大意義或能體現當地特點的專題進行專門研究，如旅游主題形象研究、旅游特色資源開發研究、旅游客源市場研究，等等。
戰略制定的第二步是“系統分析”，系統分析是基礎研究與確定目標之間的聯系橋梁，包括系統題目診斷和系統目標辨識。通過區域旅游競爭力的分析和其他分析，即基礎研究這個步
驟找出區域旅游發展的現實優劣勢、潛伏優劣勢和進一步發展面臨的國際國內機遇與挑戰；明確制約區域旅游發展的主要瓶頸，探詢題目的根源，為發展目標與發展戰略的制定提供依據。系統分析是一個探尋題目的實質、突破的關鍵。后面發展戰略制定的好壞與這一步驟有著直接的關系。在這一步中可以用到的方法主要有SWOT分析法、系統研究法，等等。
第三步“確定目標”可以看作是題目導向研究思路與目標導向研究思路的結合。它是對規劃區域未來旅游事業發展程度和水平的設想。提出一個總體符合實際、切實可行、有戰略意義的目標是這個步驟的頭等大事。通過系統分析中的題目診斷和目標辨識兩個子環節，區域旅游發展可以建立一個系統性總目標。總目標提出的是規劃期末規劃希看實現的綜合地位，在總目標下面還應設立若干個分目標將總目標具體化。分目標主要目的是分別就旅游活動的經濟、社會和環境等影響因素提出需要實現的藍圖，并按階段建立分期目標，以便于日后目標的逐步落實和動態調整。
“制定策略”是整個過程的最后一步，有了前三步做展墊，到了這里可以說是水到渠成。具體來說，就是依據基礎研究、系統分析所得出的結果確定目標之后，為落實這個目標所采取的手段和方法，在內容上包括制定適合本區域旅游事業發展的戰略思想、戰略目標、戰略重點、戰略階段和戰略措施和對策，有時還有戰略背景、戰略依據、戰略布局等構成要素。
五、結語
基礎研究——系統分析——確定目標——制定戰略這四大步驟可以稱之為規劃中旅游發展戰略制定的“四步工作法”。相信只要我們的規劃隊伍采取認真嚴謹的態度，保持腳踏實地的作風，運用科學系統的方法往發現題目、研究題目、解決題目，就一定能夠繡出旅游規劃中的“慧眼”，進而為規劃地旅游事業的發展插上騰飛的翅膀。
