農民直接收入補貼國際對比及對意義下

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三、國外農民直接收入補貼政策對中國的啟示

中國對農民的直接收入補貼尚未列入財政預算科目，對農民的收入補貼主要包括對糧食、棉花的政府定價收購及保護價收購(1998年后政府逐漸縮小了糧食收購補貼范圍，一些地區的小麥和玉米已經退出保護價范圍)和農業生產資料價差補貼，以及對農田灌溉設施的投資補貼。前兩種屬于“黃箱”政策，后者屬于專門給予發展中國家的發展箱政策，這兩種政策都要承擔以后的削減任務。與歐美、日本等國家和地區相比，中國財政對農業的補貼主要集中在農業生產流通領域，補貼方式具有很大的隱蔽性，即使國家投入了大量補貼資金，農民得到的實際補貼卻很少。國外的直接補貼政策對中國具有一定的借鑒意義：

1．在政策思路上要從價格支持補貼轉為對農民的直接補貼

國外和國內長期的實踐證明，價格補貼政策不是一種好辦法。一方面，價格補貼政策效率很低。據經合組織測算，發達國家價格補貼的效率僅僅為25％左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農民獲得的僅僅是0．25元左右，同時財政也因為巨額的價格補貼背上沉重包袱：另一方面，價格支持容易扭曲市場信號，會造成不公正的市場和貿易競爭，以及對自然不合理使用、過度使用和浪費性使用等后果。第三，WTO要求在農業中采取更加自由化和市場化的政策，盡量少用或不用價格支持，在這種情況下，又不能使農民的利益受到損失，因此也要求改變對農民的補貼方法。從國內的情況來看，20世紀90年代以來，政府對農業的價格支持水平不斷提高。特別是近幾年，三大糧食品種按保護價敞開收購占用了政府大量資金。糧食產量確實增加了很多，但農民收入提高的幅度卻與政府支出不相稱，甚至出現補貼不斷增加，農民收入卻有所下降的情況。原因主要在于價格補貼的手段和補貼方式。中國采用的主要是在流通領域通過價格支持來進行補貼，補貼的主體是國有糧食收儲企業，由于自身利益的存在，國有糧食收儲企業無法避免尋租、侵吞國家補貼，侵占農民利益的行為發生，這種價格支持帶來效率損失是必然的，政府補貼和農民收入增加也不能對稱。同時，由于價格支持水平高于市場，誤導著生產者繼續提供超額的農產品，引發了持續的“賣糧難”和價格低迷，農民為了多增收就片面追求產量，過量使用導致環境污染的化肥、農藥等生產要素，使農產品質量下降，農業環境遭到破壞，尤其是對貧困地區的農民而言，這種現象更嚴重。

2．在實施操作方法上要以總產量作為補貼計算基礎

無論是美國的脫鉤補貼，還是歐盟的補償支付，都將耕地面積作為補貼基礎，而且考慮到了耕地質量的差別。一般來說，耕地面積越多，耕地的質量越好，即單位面積產量越高，所享受的直接補貼就越多。但美國的脫鉤補貼與歐盟的“藍箱”政策最大的不同之外是，一經確定，不再與當前生產掛鉤；而歐盟的“藍箱”政策仍然是以現在的種植面積為計算基礎，是與當前的生產相掛鉤，只不過計算中的單產不是單個農場的實際單產，而是一個地區的平均單產。由此可見，美國的脫鉤補貼與歐盟的“藍箱”政策相比，明顯具有操作簡單，節省管理成本，符合市場原則等優越性。

3．在補貼政策條件上要考慮農民比例和數量、國家財力、經營規模和方式等重要因素

歐美國家的直接補貼政策，是與其特殊條件相適應的：國家財政支付能力強，農民在社會中所占的比例很小，數量相對很少；每個農場的規模較大，土地連片，種植較為單一，易于準確統計；農民和有關農業部門的素質較高，制度嚴密，不大可能出現舞弊現象。在國內所有這些條件都是比較欠缺的，在借鑒歐美等國家的一些做法時要從國內實際情況出發。首先要保證直接收入補貼政策與政府農業發展目標相協調。現階段中國農業必須完成三大目標：一是農產品供給目標；二是農民增收目標；三是農業可持續發展目標。直接收入補貼與后兩項目標是完全協調的，而且有助于這兩項目標的實現，而與農產品供給目標有些抵觸，因為直接收入補貼對農產品產量存在負面影響。在目前糧食過剩的情況下，可以適當降低保護價水平，同時用直接收入補貼來彌補農民收入的下降，這將有助于穩定農民收入，同時保證產量目標的實現。糧食保護價不應該取消，而應該與直接補貼搭配使用。對于農民直接收入補貼的規模確定，中國加入WTO后對農民進行直接補貼的強度不會受到國際上的限制，對農業支持的真正限制來自于農業在國民經濟中的地位及政府的財力。在近期內，實施直接收入補貼的規模，可以根據目標的不同分別考慮。為減緩加入WTO后農民受到的沖擊，收入補貼力度可以參考生產者補貼等值；替代支持價格削減的收入補貼，可以參照近年的政府價格支持年度補貼額計算；以環保為目的的收入補貼，可以依據進入環保項目的土地為農民帶來的收益確定。在中國現階段土地產權、市場化條件、財政能力以及監督等方面具體因素的限制下，大范圍實施直接收入補貼政策還不成熟。考慮到實施直接收入補貼的目的在于幫助種糧農民減少調整成本，因此，直接收入補貼政策應先在糧食主產區實行，另外，糧食主產區農民比東部經濟發達地區和西部國家稅收減免或優惠地區農民的負擔更重一些，對糧食主產區優先采取直接收入補貼也是理所當然的。

4．中國實行農民直接收入補貼的基本思路

首先逐步實行直接收入補貼。中國應吸取和借鑒國外的經驗，盡早改變和改革低效率的價格支持政策，將節省下來的寶貴財政資源，轉為直接補貼等其他對農業的支持措施，轉為“綠箱”政策范圍的支出。其次要制定較穩妥的補貼方式和方法。在考慮對農民進行直接補貼時，可按以下先后步驟進行：①取消現行的“農業三稅”，即農業稅、農業特產稅、屠宰稅，由中央按核定的基期數額對地方政府進行轉移支付。②取消教育費附加和“五統籌”范圍的收費，對地方政府因此而減少的收入，由中央政府按有關指數重新核定之后向地方政府轉移支付。③要取消村提留，由中央及地方政府按村莊數量和人口多少核定固定補貼額，列入財政預算支出。以上3項，國家每拿出1元錢，農民就實實在在少繳1元錢，就相當于增收1元錢。也就是說，國家用于以上項目的支出，都相當于對農民的直接補貼。第三，直接收入補貼要與其他措施同步進行。中國要加大農民直接收入補貼之外“綠箱”政策的支出，尤其是大大加強農業科研和科技推廣、食品安全檢驗、病蟲害防治、基礎設施建設等公益性支出，加強資源和生態環境保護以及貧困地區發展等方面的支出。