農(nóng)村社會保障體制建設(shè)

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七五計劃首次把建立社會保障制度提到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施的高度，明確指出：“七五期間要有計劃地建立起具有中國特色的社會主義保障制度雛形”。近年來，民政部門積極開展農(nóng)村社會保障體制的理論研究和試點實踐，一步一個腳印，取得了可喜的成就。本文擬就農(nóng)村社會保障體制探索中涉及的一些有爭議且比較重要的問題，談?wù)勎覀兊牟怀墒斓囊庖姡詾橐裰u。

1、我國社會保障的特殊性。保障制度的社會化需求是隨著自然經(jīng)濟(jì)崩潰、商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)和工業(yè)化大生產(chǎn)的形成而興起的，西方福利國家的社會保障更是出現(xiàn)在社會財富極大豐富、貧富分化、家庭解體、社會服務(wù)日趨強(qiáng)化的所謂后工業(yè)社會。我國還是一個以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主體的農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)階段我國的社會保障制度形成于自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中，特別是農(nóng)村生產(chǎn)力落后，商品生產(chǎn)還不發(fā)達(dá)，廣大農(nóng)民還沒有完全擺脫貧困、饑餓的威脅，社會財富遠(yuǎn)不充分。八億農(nóng)民的社會保障問題正是在經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步過程中提出來的，這就注定了中國農(nóng)村社會保障決不可能是一種以國家為主體，通過國民收入分配和再分配達(dá)到社會公平目標(biāo)的傳統(tǒng)福利體制。而只能因地制宜，選擇依據(jù)集體和民間力量，國家、集體和個人合作興辦保障事業(yè)的路子。這種官民雙重性質(zhì)的合作保障體制的特點主要表現(xiàn)在：（1）雙重性質(zhì)：傳統(tǒng)福利保障體制把社會保障定義為國民收入的純分配范疇，合作保障體制則著眼于分配和消費兩個方面具有兩重性。對國家和集體而言可以是一種分配關(guān)系；就個人方面來講，則屬于消費需要的一個重要部分，保障支出故然是個人的消費支出。（2）雙重目標(biāo)：即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平。社會保障雖然作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程提出來，但只有在服從于提高經(jīng)濟(jì)效率，發(fā)展社會生產(chǎn)這個首要任務(wù)的前提下才有可能成為現(xiàn)實。（3）雙重功能：即一方面保證全體公民的最基本的生存需要；同時滿足一部分高收入居民改善生活質(zhì)量，提高消費水平的要求。（4）雙重運行機(jī)制：即指國家保證的一部分，政府根據(jù)需要和可能，通過社會救濟(jì)等按需分配的形式定量配給；另一部分則以按勞分配的補(bǔ)充和個人消費的形式支出，以個人支付的多少確定享受保障的標(biāo)準(zhǔn)。（5）雙重管理體制：國家保證的部分由國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織管理；而對其余部分則只限于規(guī)定一些工作原則，提出參考意思，熱心服務(wù)，幫助實現(xiàn)科學(xué)化管理。據(jù)此我們可以給社會保障下這樣的定義：由國家、集體、家庭或個人合作興辦，通過國民收入的分配、再分配及個人消費支出，保證公民的基本生活需要，提高公民物質(zhì)、文化生活水平，且有利于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會福利和社會保險制度體系。它不僅有利于社會安定和精神文明，有利于勞動力再生產(chǎn)和勞動效率的提高，更加重要的是實現(xiàn)社會主義生產(chǎn)目的的一種手段，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。

2、社會保障制度的總體構(gòu)想。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會保障制度存在的基礎(chǔ)。建構(gòu)農(nóng)村社會保障體制必須與當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)條件和生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r相匹配，亦須考慮正在發(fā)展著的農(nóng)村變革以及這場變革的未來，并與之相適應(yīng)。鑒于我國農(nóng)村人口多、耕地少、手工勞動、分散經(jīng)營、各方面條件相差懸殊等特點在短期內(nèi)難以改觀，以發(fā)展專業(yè)承包、社會服務(wù)、多層次經(jīng)營為主要內(nèi)容的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形成亦能適應(yīng)遠(yuǎn)期大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化要求，既使從長期看，農(nóng)村微型社區(qū)利益結(jié)構(gòu)的基本格局不會有大的變化。與基本經(jīng)濟(jì)條件和社區(qū)利益關(guān)系緊密相關(guān)的社會保障體制必然以鄉(xiāng)村為主的微型社區(qū)為中樞，社區(qū)保障資金的籌集主要由集體和個人分擔(dān)，以社會保險為主體，不同社區(qū)規(guī)模不一、體制有別、各具不同特色。從目前全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村提供的試點方案看，一般都比較偏重于以基金為基礎(chǔ)的收入保障，但若把視野從不足1%的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村擴(kuò)展到整個農(nóng)村社會，收入保障恐怕不是方向。應(yīng)該充分認(rèn)識和發(fā)掘我國勞動力資源豐富的優(yōu)勢。因陋就簡，土法上馬，一般都有條件提供起碼的生活保障（如教育、醫(yī)療等）。建立和推廣社會保障制度，必須認(rèn)真抓好試點，積極宣傳鼓動，啟發(fā)群眾的認(rèn)識水平和參加社會保障的自覺性與主動性，在條件成熟的基礎(chǔ)上做扎實工作。對于某些特殊保障項目或保障對象（如優(yōu)質(zhì)對象、自然災(zāi)害等）可考慮更大范圍、不同層次的社會化管理。條件具備的，可拿出全國性的或地區(qū)性統(tǒng)一措施和辦法。這樣，農(nóng)村社會保障體制的總構(gòu)造可大致概括為：服務(wù)為主，自行產(chǎn)生、微型社區(qū)組合，伴之某些特殊保障項目或保障對象不同層次、更大范圍的社會化管理，以社會保險為核心的社會保障體制。

3、不同地區(qū)社會保障體制的選擇。我國農(nóng)民村各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，各方面條件差別明顯。社會保障體制的建立必須注意各地區(qū)之間的差別，處理好各地區(qū)之間的關(guān)系，選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)策略：（1）就收入而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村年人均收入在千元以上，低收入地區(qū)年人均收入則不足二百元。在保障體制的選擇上，高收入地區(qū)農(nóng)村應(yīng)以收入保障為主，低收入地區(qū)農(nóng)村則應(yīng)重點發(fā)展以普及初級服務(wù)為主要內(nèi)容的社會保障事業(yè)。（2）不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型的地區(qū)（如蘇南地區(qū)和溫州地區(qū)），由于生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)和利益分配結(jié)構(gòu)上的差異，也會對保障制度的建立產(chǎn)生較大的影響。蘇南以集體經(jīng)濟(jì)為主，實行按勞分配，集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，個人收入也較高且比較均衡，集體和個人都有參與社會保障的承受能力，比較適于建立一種以集體為依托，集體和個人合作興辦的社會保障制度。溫州地區(qū)家庭工業(yè)發(fā)展很快，自由市場活躍，個人手里有錢，但分布不均衡，集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱。這就比較適應(yīng)于建立一種以個人投保為主，政府予以適當(dāng)補(bǔ)足的社會保險體制。在前一種情況下（蘇南）還可考慮擴(kuò)大社區(qū)統(tǒng)籌范圍，后一種情況下則宜于較小范圍的保障區(qū)域。（3）從行業(yè)構(gòu)成上看，以工業(yè)為主的城市郊區(qū)等，一般收入較高，生產(chǎn)和生活服務(wù)的社會化程度較高，應(yīng)以收入保障為主，而以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村地區(qū)，一般聯(lián)系松散，收入不高，家庭保障起主要作用，社會保障宜于小范圍的服務(wù)保障型。（4）由于特殊的自然地理環(huán)境，亦會使社會保障體制獨具特色。在牧區(qū)，牲畜既是生產(chǎn)資料也是生活資料。物化（牲畜）資金投保在牧區(qū)得天獨厚，一可以抵銷貨幣貶值，二比貨幣資金增值要快，且牧民心理易于接受。此外，不同地區(qū)的民族、風(fēng)俗、文化、氣候等環(huán)境都可能特殊作用于社會保障制度。（5）從發(fā)展先后看，應(yīng)該以富裕地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)作為整個農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的突破口。高收入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村，各方面條件比較齊備和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的農(nóng)村社會保障制度，不受其它特殊條件的影響和制約。通過試點實踐找到有關(guān)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的一般的共性的原則和規(guī)律性，然后結(jié)合各個地區(qū)、不同類型農(nóng)村的具體情況，由點及面，逐步推廣，無疑是一種符合實際的、可行的辯證的選擇，此其一。收入保障的關(guān)鍵是資金問題，比較而言服務(wù)保障更加復(fù)雜，服務(wù)保障的實施亦有更大的難度。比如，向農(nóng)民提供最基本的教育、醫(yī)療服務(wù)，就必須有具備相應(yīng)素質(zhì)的、甚至是受到特殊訓(xùn)練的專業(yè)人才。這就非一日之功了。過去幾十年，我們在農(nóng)村大部分地區(qū)普遍建立起初級形態(tài)的義務(wù)教育和以鄉(xiāng)村“赤腳醫(yī)生”為主要內(nèi)容的合作醫(yī)療體系（目前已經(jīng)削弱，有些地方基本不存在了）。我們以為是有許多可貴之處的。總之，服務(wù)保障制度的建立是一個較收入保障更加困難的長期的過程。因而，以富裕地區(qū)農(nóng)村干部為突破口的另一面則指：收入保障制度的建立應(yīng)該在條件具備的鄉(xiāng)村先行一步，此其二。貧困地區(qū)應(yīng)該在總結(jié)富裕地區(qū)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，項目由少到多，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，逐步建立起適合自身特點的保障體制。

4、村本位好，還是鄉(xiāng)本位好？所謂微型社區(qū)組合的社會保障體制，其實已經(jīng)包含了不同規(guī)模的微型社區(qū)。村本位好，還是鄉(xiāng)本位好，沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具體情況，具體對待，宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，宜村則村。一般來說，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，人均收入較高的地區(qū)，社區(qū)范圍可以大一點；鄉(xiāng)村工業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，社區(qū)范圍亦可適當(dāng)大些；村與村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較平衡，利益關(guān)系比較簡單的鄉(xiāng)可以考慮以鄉(xiāng)為本位。反之，經(jīng)濟(jì)條件不好，人均收入低，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，村與村之間利益關(guān)系復(fù)雜的鄉(xiāng)不宜以鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從保障類型看，收入保障利益關(guān)系復(fù)雜，統(tǒng)的范圍不宜過大，相應(yīng)地服務(wù)保障牽涉關(guān)系簡單。從地區(qū)分布情況看，人口密集地區(qū)可考慮統(tǒng)的范圍大一點；而邊遠(yuǎn)山區(qū)，人口居住稀散，保障范圍可以適當(dāng)小一些。上述宜大宜小之間，錯綜復(fù)雜，僅僅提供了權(quán)衡利弊的方法。結(jié)合我國農(nóng)村社會保障工作狀況和我們在試點工作中的體會，我們以為目前不宜提倡鄉(xiāng)本位。其理由是：（1）農(nóng)村社會保障工作尚處在試點階段，無論是理論上的準(zhǔn)備，還是實踐經(jīng)驗都不充分。鄉(xiāng)級社區(qū)試點剛剛開始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（2）目前全國各地的社會保障試點工作比較多的集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村，這些農(nóng)村地區(qū)一般都處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的不穩(wěn)定成長時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跳躍性和波動較大，各種利益關(guān)系變動頻繁復(fù)雜，以鄉(xiāng)為本位就多一層利益關(guān)系，這就給方案的設(shè)計和之后的管理工作帶來許多困難。（3）以村統(tǒng)籌的試點探索工作抓得較早，關(guān)系簡單，能動性大，且已經(jīng)有了象“長源村”這樣的成功典型。因而宣傳和小范圍推廣村本位的社會保障體制的條件基本具備。應(yīng)該提倡、宣傳和推廣村級社會保障制度，積極探索鄉(xiāng)級社區(qū)社會保障體制。

5、保障對象和保障范圍的界定。社會保障制度作為社會制度的有機(jī)組成部分，是由于維護(hù)國家和社會公共利益的需要而產(chǎn)生，且不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。一定社區(qū)范圍內(nèi)保障制度一旦形成，該社區(qū)范圍內(nèi)全體公民都必須承認(rèn)和接受，并具有公意強(qiáng)制性。所有戶口在該社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民，均系社會保障對象，必須按規(guī)定加入保障組織，并享有獲取規(guī)定的各項保障權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的保障責(zé)任。

建立農(nóng)村社會保障的主要目的是為了保障農(nóng)民的基本生活需要和簡單再生產(chǎn)條件，因而保障的范圍只限于養(yǎng)老、醫(yī)療保健、文化教育（包括入托、入學(xué)、就業(yè)前職業(yè)教育和在職勞動者的各種技術(shù)培訓(xùn)）、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)（含扶貧救濟(jì)）、待業(yè)等保障項目。為滿足部分居民提高生活質(zhì)量的要求，可考慮在合作保險項目下設(shè)立級差保險或補(bǔ)充保險。保障項目不宜統(tǒng)一定死，應(yīng)根據(jù)各地的具體情況靈活決定，但要盡可能地避免單項上馬（如單項養(yǎng)老保險等），只有多個項目并舉，多種利益互相牽制，才可能使每一個社會成員都來關(guān)心并積極參與社會保障，使之充滿生機(jī)和活力；保障標(biāo)準(zhǔn)的制定一定要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，起點稍低，留有充分余地，不統(tǒng)一劃線；保障對象的范圍應(yīng)適當(dāng)縮小，有條件再逐步放寬。如養(yǎng)老保險的年齡界限可考慮適當(dāng)推后（如男65歲，女60歲），以減輕養(yǎng)老保險的壓力；為了避免因不同社區(qū)之間保障水平差別而引起的人口不熱向流動，還須規(guī)定在既定社區(qū)享受各種保險的必要勞動或居住年限。

6、保障基金的來源及其構(gòu)成。西方福利國家主要通過課征所得稅的形式籌集社會福利基金，實際上是一種通過國民收入再分配，以社會公共消費形式實現(xiàn)的收入均等化政策。我國社會保障基金則從三個不同性質(zhì)的來源產(chǎn)生：（1）通過國民收入分配渠道產(chǎn)生，以國家財政撥款形式，按照按需分配的原則實現(xiàn)的國家資助，屬于社會消費范疇；（2）從集體利潤中提留的稅前列支部分，主要作為按勞分配的補(bǔ)充形式實現(xiàn)的部分集體消費；（3）超出收入領(lǐng)域的個人收入提成，隸屬于個人生活消費性支出。前者主要用于支付社會統(tǒng)籌的部分保障項目，如自然災(zāi)害救濟(jì)；區(qū)域性扶助等，社會保險項目，由財政支付的部分很小；從地區(qū)布局上看貧困地區(qū)社會保障基金主要由政府提供，富裕地區(qū)的社會保障金則以后兩項資金來源為主，只有少量的鄉(xiāng)級財政提留補(bǔ)充進(jìn)出，基本屬民辦性質(zhì)。貧困地區(qū)集體和個人無力參加社會保險，社會保障體制改革至多可以考慮補(bǔ)助包干形式；在已經(jīng)建立或有能力建立以合作保險為主干的社會保障體制的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或準(zhǔn)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，保障基金來源基本相似，只是基金構(gòu)成上存在著差別。具體的基金構(gòu)成一般地取決于各地的經(jīng)濟(jì)實力及其基本經(jīng)濟(jì)格局：從總體上看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體或個人支付的保障基金越多；從具體構(gòu)成上看，集體力量雄厚的農(nóng)村地區(qū)，社會保障基金以集體支付為主（如蘇南），家庭經(jīng)濟(jì)興旺，個人富庶的地區(qū)，則以個人支付為主（如溫州）。很顯然，各地情況千差萬別，不可能有一個統(tǒng)一的基金構(gòu)成模式，但基金來源渠道卻是比較一致的；由于保障基金形成于不同層次的分配和消費領(lǐng)域，并不直接決定收入的變化和多寡，即使在同一社區(qū)范圍內(nèi)也不可能是明確一個基金構(gòu)成比例，這種比例只能是一個取決于其它因素的經(jīng)常變動的不確定關(guān)系，且這種關(guān)系必然是在社會財富分配關(guān)系的范圍之外；社會保障基金的構(gòu)成絕非自身的比例構(gòu)成，而是它與社會財富的生產(chǎn)及其所占的份額的關(guān)系，也即它與整個社會生產(chǎn)和人民生活的關(guān)系問題；由于社會保障基金是通過國家財政、集體提留和個人消費支出三條渠道聯(lián)系生產(chǎn)和生活的，保障基金的構(gòu)成問題也就相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為與上述三方面掛鉤的問題。

7、保障基金提成比以及國家、集體和個人的承受度。合理適度是建立社會保障基金的關(guān)鍵，也是公平和效率的結(jié)點。社會保障合理適度的關(guān)鍵又在于保障基金總規(guī)模。控制保障基金總規(guī)模的最佳途徑莫過于確定各項保障基金提取的比率。國家參與的部分是通過財政支出實現(xiàn)的，故需在當(dāng)年財政收入中提取相應(yīng)比率的資金，用于社會保障；集體提留的保障基金可分別按集體當(dāng)年的總產(chǎn)值、總收入、純收入、企業(yè)總收入、企業(yè)稅后總利潤等多種項目提成。由于農(nóng)業(yè)主要是分散經(jīng)營的，集體并不直接掌握，集體提成保障基金的對象只能限于集體經(jīng)營的部分，如集體經(jīng)營的工、商、服務(wù)等企業(yè)。一般來說，在完全市場競爭條件下，不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)及生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)之間的機(jī)會均等利潤是基本相等的，按產(chǎn)值和按利潤提成也應(yīng)該是基本相當(dāng)?shù)模壳拔覈l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)沒有統(tǒng)一的經(jīng)營帳目和嚴(yán)格的管理制度，企業(yè)在各方面（包括收入分配）都有較充分的自主權(quán)，企業(yè)利潤指標(biāo)的口徑又很不一致，按利潤提成雖然比較合理，但確實很困難。集體保留部分最好按企業(yè)的總收入提成，對個別經(jīng)營情況不好，提成確有困難的企業(yè)，可以考慮適當(dāng)調(diào)整，靈活掌握提成比率；個人支出的部分亦需要按比例提取，即按加入保障的勞動者的個人收入多少提成。在現(xiàn)實生活中，要準(zhǔn)確地統(tǒng)計每個勞動者的收入多少，也是很困難的，但結(jié)合其實際收入狀況，大致估計出當(dāng)事人所屬收入檔次則不難。因而，個人收入的提成辦法最好莫過于把社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民按收入劃分為若干檔次，然后確定不同收入檔次交納保障金標(biāo)準(zhǔn)。益陽市金花湖鄉(xiāng)把勞動年齡人口按所在家庭人均收入多少及其分布狀況劃分為五個等級，依次確定五個等級月人均交納保障金的批準(zhǔn)分別為1元、2元、3元、4元、5元。實踐證明這是一種比較理想、又切實可行的好辦法。到底提成多少比較適度？也即國家，集體和個人的承受能力有多大？此乃最為棘手的問題之一。

正確處理上述三者之間的關(guān)系，首先必須明確這一量的關(guān)系的內(nèi)涵，具體指：（1）國家、集體和個人的承受度，即鄉(xiāng)財政、企業(yè)總收入和個人收入中可以用于保障支出的份額。國家加入社會保障的部分資金下?lián)茑l(xiāng)財政統(tǒng)一支付，鄉(xiāng)財政提成比根據(jù)現(xiàn)階段財政每年實際用于各項社會保障的開支、機(jī)動財力、財力來源和結(jié)構(gòu)變動，結(jié)合各地的具體情況確定，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般可控制在10—15%左右，發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用；集體經(jīng)濟(jì)承受度的大小，一般依據(jù)集體實際用于社會保障的各項支出情況、集體積累及經(jīng)濟(jì)結(jié)余多少，按不影響企業(yè)發(fā)展的原則認(rèn)定合理支出規(guī)模，然后確定其在企業(yè)總收入中提成的最優(yōu)比率。從目前農(nóng)村試點情況看，按1%上下比率提取比較合理，相當(dāng)于按企業(yè)利潤提成5%左右（企業(yè)正常利潤率一般在20%左右）。由于不同企業(yè)的利益差別，實際執(zhí)行過程中，可以考慮按企業(yè)經(jīng)營情況好壞和承包條件適當(dāng)予以調(diào)整；個人承受度主要根據(jù)個人所在家庭經(jīng)濟(jì)狀況、收入結(jié)余和各項傳統(tǒng)保障（如婚喪嫁娶開支、迷信活動花費、請客送禮支出等）支出的部分可誘導(dǎo)開支確認(rèn)。一般收入在貧困線（年人均收入300元）以上的農(nóng)村居民開始具備一定的承受能力，收入越高，承受度越大。根據(jù)我們實地調(diào)查的情況，可按個人收入多少分別提取2—5%的保障金。（2）國民經(jīng)濟(jì)總體承度，即國民收入總額中可能用于社會保障支出的份額。西方福利國家社會保障支出一般都占到國民收入總額的25—30%，有些國家甚至高達(dá)40—50%（如英國）。借高額所得稅維持的龐大保障開支，抑制了私人投資，促使財富分散和資本外流，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮。可見，從宏觀上保證適度的保障開支至關(guān)重要。結(jié)合我國農(nóng)村實際的保障支出、經(jīng)濟(jì)狀況和用于傳統(tǒng)保障形態(tài)的可導(dǎo)向性支出等主要方面的情況，并考慮到留有較充分的余地，將社會保障支出的總規(guī)模控制在農(nóng)民純收入總額的5—10%左右比較適宜。（3）結(jié)構(gòu)效果。主要指參加社會保障的各方保障支出多少及其構(gòu)成所導(dǎo)致的多種利益關(guān)系的比較和選擇。很顯然，國家投資越多，更有利于調(diào)動集體積極性，提高個人滿意程度，社會保障會更有吸引力。但我國社會保障制度的建立主要依靠集體和個人，國家參與的力量微弱，是民辦公助的，這就需要周密細(xì)致和經(jīng)濟(jì)地考慮好各項基金的構(gòu)成問題，既使國家少花錢，同時能使集體和個人的投資熱情和能動性得以較充分地發(fā)揮。這個問題在不同富裕強(qiáng)度和不同經(jīng)濟(jì)類型地區(qū)表現(xiàn)非常突出；貧困地區(qū)主要依據(jù)財政拿錢開展社會保障，比較易于接受；富裕地區(qū)國家投資少，主要依據(jù)群眾的自覺需要。集體發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，主要依靠集體投資，很容易模仿城市傳統(tǒng)的大包攬福利體制，需要引導(dǎo)個人投資，發(fā)展保險型社會保障體制；家庭工業(yè)繁榮的溫州，國家投資的可能性少，集體缺乏實力，單純依靠個人投資自保，無異于金融保險。這類地區(qū)社會保障如何開展，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)實難題。我們以為從家庭企業(yè)收入和其它個人收入中適量征收部分“地方稅”或“管理費”工“集體提留”是非常必要的。這樣就可以把一部分收入從個人手里轉(zhuǎn)移到集體手里，集體再投資興辦社會保障事業(yè)。取之于民用之于民，同時可改變單純的利益結(jié)構(gòu)，使社會保障體制得以成立。這種辦法著眼于利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重新構(gòu)造，又不侵犯利益主體，相對于“儲蓄保險模式”是否更符合科學(xué)？

上述思想的要意就是各項保障基金來源與當(dāng)年現(xiàn)金收入直接掛鉤，并使各項保障基金來源實現(xiàn)了按一定比率提成。這就區(qū)別于先確定各項目保障標(biāo)準(zhǔn)，然后考慮協(xié)調(diào)各種變動關(guān)系的通常做法，而是先按需要和可能確定保障基金來源和固定比率，然后定項目和支付水平，從而避開了物價等因素變動的直接沖擊；由于各項提成比率化，使得各項支出及相應(yīng)地總支出規(guī)模相對穩(wěn)定在一個適度的范圍內(nèi)，不至于出現(xiàn)社會保障“超負(fù)荷”現(xiàn)象；隨著各項收入增長，水漲船高，保障基金增多，保障水平穩(wěn)步提高，且能有充分的回旋余地。

8、儲備積累和現(xiàn)收現(xiàn)支——兩種基金運行機(jī)制的比較。儲備積累，亦稱預(yù)先提留。即指同代人自籌保障金。年老前逐年交納保險費，年老后領(lǐng)取養(yǎng)老金。現(xiàn)收現(xiàn)支，指以征稅和集資方式建立基金，幾代人交善負(fù)擔(dān)，這一代人交納的保障金除自己享受醫(yī)療、教育等部分外，余者主要用于上一代年老者。兩種機(jī)制在具體運用中各顯其利弊。采取現(xiàn)提現(xiàn)付方式，按當(dāng)年物價水平的保障基金支付總額核算，及時調(diào)整提成比率，能夠保持收支平衡，也就避免了和物價、利息等指標(biāo)掛鉤的困難。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)常性波動，保障基金提成比率需要不斷地調(diào)整，不甚繁瑣；一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯甚至萎縮，人口老化等問題出現(xiàn)，勢必提高各項收入提成比率，大幅度增加保障基金規(guī)模，不僅影響人民生活，而且導(dǎo)致超過國民經(jīng)濟(jì)承受能力的保障負(fù)荷，妨礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。儲備積累方式的特點是在事先預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定收費標(biāo)準(zhǔn)，貯存將來足以支付的資金，收入高的時候提成也多。在這期間還可用這筆資金投資生息，運用得好，比較易于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)波動的影響和保障金開支一時膨脹的局面。但是，儲備積累方式過份依賴預(yù)測，直接與非生產(chǎn)性的價值指標(biāo)（如物價、利息、利潤）掛鉤，風(fēng)險性大。一旦出現(xiàn)通貨膨脹，將會造成積累基金不足，收支失衡。歐美國家現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度一般采取現(xiàn)提現(xiàn)付方式。日本原為儲備積累方式，無法預(yù)見的社會變動，和實際的經(jīng)濟(jì)困難，導(dǎo)致日本政府的養(yǎng)老金儲備幾乎虧空，迫使其對既定保障基金運行模式進(jìn)行反審，并作出新的選擇。我國通過各種渠道，以多種非正規(guī)名目支出的保障金一向也是現(xiàn)收現(xiàn)支，量入為出。這次岳陽會議，集中反映出各地在建立社區(qū)型、保險型、基金型基層社會保障體制的理論研究和試點實踐中取得的新成果，提出一批比較成功的試點方案。這些方案中提出和實施較早的“長源村級社會保障模式”基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付型；“溫州市栂頭鎮(zhèn)養(yǎng)老儲蓄保險方案”屬于比較完全的儲蓄積累型，相對于金融保險有更高的期望利益值，因而對投保人具有更大的吸引力；“益陽市金花湖鄉(xiāng)級社會保障方案”的設(shè)計，堅持以收定積的原則，保障基金的發(fā)放與保障金的來源掛鉤，基本保障金和永久性保障金的統(tǒng)一，舉利避害，取長補(bǔ)短，有利于社會保障制度長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，亦為社會保障基金的籌集和管理提供了又一種新的有益的選擇。

9、社會保障和家庭保障關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會保障制度的建立意味著保障的重心已經(jīng)由家庭轉(zhuǎn)向社會。家庭保障的作用將逐步減退，社會的保障作用逐步加強(qiáng)。同時必須看到，這種轉(zhuǎn)化作為一個過程將是長期的、漫長的，在這一過程中，家庭保障功能將繼續(xù)發(fā)揮積極作用，并逐步走向制度化：一方面，由于受既定社會經(jīng)濟(jì)條件的限制，社會保障范圍較窄，標(biāo)準(zhǔn)偏低，實際上還不可能完全起到保障的作用；另一方面，家庭保障的某些功能（如精神保障、家庭服務(wù)等）事實上難于被取代，這就注定了傳統(tǒng)家庭保障功能在現(xiàn)有保障制度體系中的特殊作用：①家庭作為最基本的社會單元和初始的結(jié)合利益層次，是其成員最直接的利益體現(xiàn)和責(zé)任承擔(dān)者，無疑負(fù)有最直接的各項保障責(zé)任。②家庭利益受到自然災(zāi)害的影響，或遇其它方面困難，除社會可能提供的資助以外，家庭自身是最首要和最基本的依靠力量。③老人生活贍養(yǎng)照料是子女及其家庭保障功能的基本方面，和子女生活在一起的老人必須受到尊重，并享受同等的生活待遇；凡與子女分居的老人生活，應(yīng)相當(dāng)于所在鄉(xiāng)村五保戶的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，其保超過養(yǎng)老金基數(shù)的部分，規(guī)定由子女負(fù)擔(dān)補(bǔ)差。④家庭保障發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，對各項社會保障起重要補(bǔ)充作用。繼續(xù)發(fā)揮我國家庭、親友和鄰里間互助互濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)。⑤對不履行家庭保障義務(wù)者按有關(guān)立法和社區(qū)公意性強(qiáng)制措施辦理。⑥加強(qiáng)家庭保障、社會保障和商業(yè)保險的聯(lián)系與配合。逐步提高家庭自我保障的能力。

在這樣的基礎(chǔ)上建立的社會保障制度必將使家庭保障的作用得到充分發(fā)揮，并使之成為新型社會保障體制重要組成部分，實現(xiàn)社會保障和家庭保障的有機(jī)結(jié)合。

10、配套改革及其政策措施。社會保障制度的建立，旨在為全方位變革舊的社會經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)造一個穩(wěn)定寬松的社會環(huán)境和社會心理基礎(chǔ)，改革過程中各項政策的制定也必須充分考慮到與建立社會保障制度的配合與銜接。（1）制度總體上的平衡與協(xié)調(diào)。所謂制度總體上的平衡與協(xié)調(diào)，一方面是保障方案的設(shè)計要與整個社區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和局部利益關(guān)系層次結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，與整個社區(qū)社會經(jīng)濟(jì)制度的變革同步協(xié)調(diào)發(fā)展。既要在發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等各項事業(yè)，維護(hù)社區(qū)根本利益的前提下，明確社區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，步調(diào)一致，配合得力措施。另一方面是在全社會大系統(tǒng)之中，考察社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)外部關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系，即在符合發(fā)展社會主義有計劃商品經(jīng)濟(jì)的大前提下，建立社區(qū)社會保障制度，充分估計并發(fā)揮社區(qū)社會保障對全社會的導(dǎo)向和示范作用。促進(jìn)社會兩個文明程度的提高。（2）基層政府和主管部門引導(dǎo)、支持和配合工作。我們黨和國家把建立具有中國特色的社會保障制度雛形作為我國七五計劃的二項重要內(nèi)容提出，各級政府，特別是基層政府必須視其為一項重要工作內(nèi)容，列入議事日程。認(rèn)真做好調(diào)查研究工作，宣傳社會保障的重要性，并結(jié)合本身的具體情況，提出本地區(qū)或基層社區(qū)范圍內(nèi)建立社會保障制度的具體方案和設(shè)想，委任專人或組成專門班子負(fù)責(zé)工作，注意調(diào)動各方面的積極性，配合、支持建立社會保障制度。主管社會保障工作的民政部門要著重抓好宣傳，引導(dǎo)工作和各方面的配合協(xié)調(diào)工作，特別要搞好調(diào)研試點工作，重視試點單位的示范作用，積極支持和扶植先進(jìn)典型，總結(jié)推廣經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)并及時解決各種問題，大膽嘗試，逐步擴(kuò)大試點工作面，建立健全社會保障制度體系的科學(xué)化模式。（3）各項具體政策的配套與銜接。與建立社會保障制度相聯(lián)系的各項具體政策的配套與銜接主要包括：①財政稅收政策。社會保障制度的建立，要求財政稅收政策予以支持配套。即指國家在國家有限有財力中拿出一定資金支持改革社會保障制度，建立新的社會保障體系，各級地方財政也應(yīng)在地方機(jī)動財力中提成一定比例的社會保障基金，作為本地或基層社區(qū)范圍內(nèi)建立社會的必要保障制度補(bǔ)充資金來源；在稅收政策上實行特別優(yōu)惠政策，企業(yè)和個人提取的社會保障基金通過稅前列支，減免國家稅收；對于社會福利企業(yè)以及其它用社會保障基金投資興辦的企業(yè)實行財政扶植和免征稅收政策；有社會保障基金入股投資的工商服務(wù)企業(yè)，適當(dāng)預(yù)以稅收優(yōu)惠。②儲蓄信貸政策。為了支持社會保障事業(yè)的發(fā)展，銀行應(yīng)開設(shè)社會保障基金專項有償貸款，對存入銀行的社會保障基金規(guī)定享受最優(yōu)惠儲蓄利息，同時作為專項資金貸款，發(fā)放給保險、穩(wěn)妥、贏利較多的部門或行業(yè)，建立相對獨立、高效率銀行有貸渠道；對于興辦福利保障企業(yè)或社會保障設(shè)施，銀行優(yōu)先給以優(yōu)惠低息或無息借貸款項。③商業(yè)保險政策。商業(yè)保險是一種以營業(yè)為目的的社會保障。它以人民生活達(dá)到相當(dāng)水平為前提，系完全自我保障，不具有強(qiáng)制性和廣泛性。相對我們講的社區(qū)社會保障是兩種居于不同層次、不同性質(zhì)，并側(cè)重不同方面的保障制度。金花湖鄉(xiāng)兩種保障并存，需要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，互相配合、合理分工。社會保障制度的建立，要特別注意區(qū)別和處理好與商業(yè)保險的銜接關(guān)系，商業(yè)保險政策的制訂和實施要重視與社區(qū)保障制度的配套，使兩種制度互相影響，互相推動，以利提高全民社會保障水平。④計劃生育政策。社會保障制度的建立要有利于計劃生育基本國策的施行，計劃生育政策在建立起社會保障制度的基礎(chǔ)上得到更有效地貫徹落實。如實行養(yǎng)老保險、五保供應(yīng)制度，使養(yǎng)兒防老的現(xiàn)象逐步淡化，獨生子女享受幼教、醫(yī)療等項保障優(yōu)待，為少生優(yōu)育，創(chuàng)造了更為有利且實在的條件。⑤文化教育事業(yè)發(fā)展政策。文化教育保障是社會保障制度的一個重要組成部分，建立社會保障制度，必須根據(jù)一定時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時調(diào)整文化教育保障的項目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。文化教育事業(yè)發(fā)展必須輔之相應(yīng)地配套政策措施，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會保障制度相適應(yīng)。⑥分配獎罰政策。社會保障從某種意義上講是國民收入再分配的一種形式，并通過這種形式的再分配，保證社區(qū)范圍內(nèi)全體社會成員基本生活保障的需要。同時還必須體現(xiàn)各個社會集團(tuán)和個人之間物質(zhì)利益的差別性，一方面獎勵對社會貢獻(xiàn)大的那部分社會集團(tuán)及其成員，體現(xiàn)按勞分配規(guī)律的要求；另一方面，對那些逃避社會責(zé)任，不愿盡義務(wù)的不稱職公民，予以恰當(dāng)懲處，充分表現(xiàn)出各種利益層及其差別。把社會保障制度和以按勞取酬為核心的分配，獎懲制度結(jié)合起來。⑦社區(qū)性公意強(qiáng)制和必要的鄉(xiāng)規(guī)民約。社區(qū)社會保障制度體系及其各項具體措施不直接具有法制性質(zhì)，但具有社區(qū)性公意強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力涉及的各項具體內(nèi)容，對社區(qū)范圍內(nèi)每一個社會成員具有同等的約束作用，同時輔之以必要的鄉(xiāng)規(guī)民約，有助于社會保障制度體系的形成、發(fā)展和權(quán)威的形成，為今后其它相關(guān)配套工作打好基礎(chǔ)。

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