取消農業稅對農村基層政府影響
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一、導言
針對近幾年全國農民人均收入連續增長放慢等問題，2004年1月，中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央關于農業的第六個“一號文件”。在該文件中，黨中央國務院鼓勵有條件的地方取消農業稅，讓農民休養生息[1]。在2004年的“兩會”上，總理宣布中國將在5年內完全取消農業稅。從2004年各地的行動來看，國家在農業稅改革方面取得的進展是令人鼓舞的。然而，由于長期以來農村基層政權依賴于農業剩余而運作，農民依賴于農業剩余而生存，因此，取消農業稅在很大程度上是個加減法的問題，取消農業稅后，農民負擔會減輕，但原先依賴農業稅的農村基層政府收入將會減少。盡管中央決定，由此造成的財政缺口，中央將針對不同省份的情況，分別給予一定比例的轉移支付。但是轉移支付能解決基層政府的財力缺口嗎？如果解決不了，我國能順利在5年之內在全國范圍內取消農業稅嗎？為了研究這個問題，我們近期對在中西部地區率先取消農業稅的陜西省延安市進行了考察。
陜西省延安市轄13個縣區，共有151.83萬農村人口。2002年農村稅費改革時，延安市應征農業稅3869萬元，農業特產稅3751萬元，“兩稅”附加1297萬元，合計8917萬元。近年來，由于國家對延安油氣資源的開發給予一定的優惠政策，延安經濟發展較快，財政收入逐年增長。2003年，全市財政收入達到37.29億元，其中地方財政收入20.1億元，有6個縣財政收入過億元，農業“兩稅”僅占延安地方財政收入的3.9%。由于農業稅在地方財政中所占比例已經很小，而征收成本又很高，延安市政府有取消農業稅的積極性。
從目前來看，雖然取消農業稅后延安市地方財政整體上受影響不大，但在不同區縣卻存在很大的差異。（1）延安地區北部的安塞、子長等原來的貧困縣，由于本來農業稅的絕對量就較小，地方財政在近幾年依靠油氣資源超常規增長后，農業稅占地方財政收入的比重已經很小了，個別縣甚至不到1%，取消農業稅對這些縣影響很小，因此，市政府也要求這些區縣自行消化財政缺口。（2）延安東部沿黃河的幾個經濟相對落后的縣，如延長、延川等縣，由于缺乏油氣等資源，農業稅占地方財政收入的比重基本在10%~20%之間，取消農業稅將會使這些縣的財力出現一定的缺口，而其又無力自行消化，市政府將在中央和省上轉移支付的基礎上，進行支付。（3）延安南部如洛川、黃陵等對果業嚴重依賴的幾個縣，由于原來地方財政對農業兩稅嚴重依賴，如近幾年洛川縣財政收入的40%以上依賴于農林特產稅，取消農業稅后，這些地區的財政收入立即形成了巨大的缺口，影響很大。
若從對農業稅的依賴程度來看，延安的北、東、南部不同區縣的情況分別類似于我國東部、西部不同省份的情況。延安市取消農業稅的難點在東、南部區縣，尤其是南部各縣，而全國取消農業稅的關鍵則在中、西部，尤其是西部各省。延安市政府的角色頗似中央政府，面對財政狀況不同的地區時，其政策也有所區別。正因如此，我們認為，延安市盡管只是一個地區，但其取消農業稅的經驗教訓對全國也具有一定的借鑒意義。
二、取消農業稅對農村基層政府的影響
從延安市的情況來看，2004年取消農業稅后，農民人均減負58元，因此得到了一定的實惠，農民衷心擁護和支持中央取消農業稅的政策。但取消農業稅同時也對地方政府產生了很大的影響，主要表現在兩個方面：
1．在目前的財政分權體制下，地方政府財源必將受到一定的影響，基層政府債務會不斷加重
1994年分稅制在我國實施之后，中央對我國的財政體制進行了重大變革，中央和地方的財源被重新劃分，中央政府逐漸將財權上收，事權下放。中央政府的做法很快為下面各級政府所仿效，客觀上形成了對財權爭奪和對事權推諉的現象，在這種背景下，農村基層政府的財源普遍緊缺。然而，在我國當前的行政管理體制下，下級政府與上級政府的談判能力是很弱的，下級政府即使不滿上級政府的做法，卻也對其無能為力。因此，政府級別越低，經費相對于事務就越少，日子就越難過。在1994年分稅制中，農業稅被劃為地稅，若單從征收效率的角度來看，農業稅被劃為地稅是合理的，因為地方政府在為自己征收地稅時，積極性才會更高，而且地方政府在和農民打交道時的信息、組織優勢也是明顯的。但由于農村稅源基礎薄弱、稅收零星分散，“稅不夠、費來補”成為基層政府解決經費不足的主要出路，基層政權運轉對“三提五統”和向農民集資、攤派依賴嚴重，結果使農民負擔越來越重，農民在某種程度上處于“水深齊頸”的危險境地，農村的穩定也因此受到影響。隨著中央對涉農收費的逐步規范，尤其是農村稅費改革后，農村基層政府收入來源萎縮，但相應的行政管理職能卻未調整到位，“上面開口子、下面拿票子”，基層政府仍必須提供類似“普九”等公共產品，但卻缺乏相應的資金，從而造成基層財政滾存赤字越來越大，債務累積規模居高不下的現狀。以延安市為例，截至2002年底，平均每個鄉鎮負債151.03萬元，負債最多的鄉鎮債務高達1823萬元，按鄉鎮財政供養人員計算，人均債務19741.57元；每村平均負債5.69萬元，按農村人口計算，人均負債129元。而從全國范圍來看，延安市的情況還不算嚴重，我國不少縣赤字達到數千萬元甚至上億元，鄉鎮和村級組織的情況也不容樂觀。據農業部對十幾個省份的調查，截至1998年底，我國鄉鎮政府平均負債408萬元以上，村級組織平均負債約21萬元，且有不斷惡化的趨勢[2]。
由于經濟落后，從其它方面獲取財政收入較少，近些年來延安市東、南部各縣的財政收入主要依賴于農業稅和轉移支付，即同時向農民和上級政府伸手。這其實也是我國中西部大多數經濟落后地方的財政收入現狀。取消農業稅后，伸向農民的手要收回來，基層政府的唯一希望就在于轉移支付了，但目前的轉移支付力度并不能解決問題。表面上看，由于中央將對因取消農業稅所造成的財政缺口的80%進行轉移支付，省、市兩級政府也要對剩余的20%的缺口予以填補，基層政府的財源好像不受影響，實際并非如此。因為國家依據的是2002年農業“兩稅”的征收額進行轉移支付的，而2002年稅費改革已使基層政府的財力有所下降，例如，延安市因此減少了3424萬元財政收入，其中受影響較大的洛川縣下降845.75萬元。所以，維持在2002年水平上的轉移支付是低于稅費改革以前的農業稅費收入的。但在2002年以后，洛川縣地方財政的支出以年均超過15%的速度在剛性遞增，收入的下降與支出的增加形成了巨大的反差。因此，若國家的轉移支付維持在2002年的水平，2004年以后，洛川地方財政將不可避免地出現嚴重的虧空，而且隨著時間的推移，虧空必將迅速增加。在目前財政管理體制下，當縣級政府財政出現困難時，層層截留勢必要發生，鄉、村兩級的日子就更難過了，最后很可能再次向農民伸手。
由此可見，取消農業稅后，由于轉移支付并不能解決收不抵支的問題，基層政府的財源將會進一步減少，本來就十分嚴重的農村縣、鄉、村債務問題將更加惡化。但是，地方政府債務如果得不到解決，不僅會影響地方政府形象和公信力，而且會影響當前農村基層組織的功能，這樣勢必會造成新的問題。解決老問題的同時又造成了新問題，這顯然不是理想的選擇。所以，盡管取消農業稅是一個必然趨勢，但由于會使縣、鄉、村三級組織形成巨大的財力缺口，很可能會影響取消農業稅工作的順利實施，尤其是經濟越不發達的地區，地方財政對農業稅的依賴程度就越高，農業稅就越難取消。國家要在5年內取消農業稅費，就必須設法解決縣、鄉、村的收不抵支問題，否則，這個目標就缺乏可行性。
2．為農村基層政府改革提供了契機
從在延安的調查來看，取消農業稅后，農村基層政府的工作量已大幅減少。改革開放以來，農村基層政府的工作被形象地用八個字進行了概括?D?D“刮宮流產、催糧要款”，據延安地區一些農村基層干部反映，其中催糧要款占鄉鎮政府工作量的80%以上。其實，基層政府對此事也十分頭疼，對于基層干部而言，如果不是上級層層壓任務，他們也不愿意向農民催糧要款，尤其是當他們不得不面對那些所謂的“釘子戶”時。在調查時可以明顯看出，延安市的基層干部在面對取消農業稅的既定事實時，顯得相當矛盾，他們既為再也不用向農民“催糧要款”而高興，同時又擔心自己以后干什么。令人憂慮的是，這時，他們常常會創造出“工作”來。例如，2004年延安市全市取消農業稅后，延安市各縣的鄉鎮財政所主要任務從以往困難的“催糧要款”變為容易完成的發放糧食直補款。發放直補款后，本來已無事可做，但實際上，基層財政所仍按延安市的統一部署，按照陜西省2004年的全省統一降低農業稅一個百分點的標準計算出農民的應繳稅款（當然，這部分稅款已由上級財政代繳了），并逐戶由農民確認簽字，結果卻使農民對延安市是否真正取消農業稅產生懷疑。顯然，基層財政所的人員在做沒有任何意義的事情。調查中，延長縣某鄉的財政所長反復地向我們強調他們工作的“努力”，但是，這種“努力”并不能改變他們目前所面臨的尷尬處境。
在這種背景下，改革開放后存在了近20年的農村基層治理結構必將會發生一定的變化。近些年來，縣、鄉、村三級政府的冗員問題飽受批評，但不可否認，正是“刮宮流產、催糧要款”給了農村基層政府冗員存在的理由，也正因如此，我國的鄉鎮政府人數才從改革開放初期的二、三十人迅速增加到目前的上百人，個別地方鄉鎮政府甚至上千人，僅一個鄉財政所就有上百人[3]。為了維系龐大的機構和行政開支，農村基層組織很容易運用政權的力量向農民伸手，增加農民負擔，甚至到了不計代價、不管農民死活的程度。從目前來看，我國農業稅制已喪失了其存在初期為工業提供積累資金的功能，而演化為日益膨脹的縣鄉兩級政府“吃飯財政”的收入來源。但即便如此，縣、鄉、村三級組織仍然是債務重重，究其原因，在于“生之者寡，食之者眾”，當國家的基層政權組織膨脹到社會難以承受的程度時，其所依賴的微薄的農業剩余已不足以維持其運轉，負債運轉也就成為必然。
由此可見，如果取消農業稅不能與農村基層政府機構改革同時進行，則取消農業稅的成果將很快不保。我們的擔心并非多余，延安市稅費改革辦公室的高主任也向我們表示了他的憂慮。據我們調查，在延安地區的延長縣，農民農業稅負擔的減輕立即被子女教育費用的增加而抵消了，農民負擔并未真正減輕；吉林省撫松縣在2004年夏季國家取消農業稅和農林特產稅后，剛到秋季，基層政府又開始向農民收各種費了。由此可見，一方面，取消農業稅使農村基層政府冗員存在的理由將不復存在，從而為農村基層政府改革提供了有利條件，另一方面，農村基層政府機構改革則是取消農業稅的必要條件。
三、對策與建議
取消農業稅無疑具有劃時代的意義，體現著中央減輕農民負擔的決心。但是，應該看到，中央從80年代起就注意到減輕農民負擔問題并為此下發過一系列的文件，1990年后幾乎每年都要發文件強調減輕農民負擔，但農民負擔卻在每次文件下發之后不減反增，農村改革陷入了困境。在中國歷史上，“并稅制”改革多次出現，一般來說，在改革初期都可以做到“向來從弊為之一清”；但其改革的中長期效果，卻無一例外地與初衷相反[2]，關鍵問題在于，沒有從根本上深化配套改革，正因如此，多次改革才以失敗而告終。我們認為，要深化配套改革，就必須從兩個方面同時著手：
1．對現有的財政分權體制進行改革，為基層政府確定合理的收入來源并逐步消化其債務
目前除了中央政府之外，從全國范圍來看，省、市兩級政府的債務較少，省一級甚至還略有盈余，政府債務主要集中在縣、鄉、村三級[4]，但恰好是這三級地方基層政府的債務已經到了靠其自身已根本無法解決的程度了。因此，如果不對當前的財政體制進行變革，使事權與財權對等，問題根本不可能得到解決。我們認為，可供借鑒的思路有三種：
（1）維持目前的財政分權體制，但加大中央財政對中西部落后省份以及省級政府對縣、鄉、村三級政府的轉移支付力度，以使農村基層政府在處理地方事務時不至于財力上捉襟見肘。這是一種直接而且見效快的辦法。然而，正如賈康，白景明（2002）所指出的，中國現行的多層級分稅制下的財政轉移支付制度通常是不穩定的，下級政府獲得上級政府財政轉移支付的穩定性主要取決于上級財政的實際狀況和下級財政的公關能力[5]，而且，過于依賴上級財政轉移支付并不利于地方發展。另外，在通過轉移支付取消農業稅過程中，上級（如市、縣）財政能否不發生挪用，確保及時足額地彌補基層（如縣、鄉）財政缺口，其效率和可靠性還有待觀察。因此，轉移支付并非一個最好的解決途徑。
（2）維持目前的財政分權體制，但將部分事權上移，尤其是農村義務教育，應當由中央負擔。2002年全國縣級教育事業費1578億元，占全國縣級財政支出6313億元的25%，占全國預算內教育經費2582億元的61.1%，而中央只占10.3%[6]。將其上移可以大大減輕地方財政壓力，而且農村義務教育具有純公共產品的性質，其經費由中央政府負擔才合乎常理，也符合世界各國的慣例。這種辦法也可以使財權和事權對等，如果在短期內我國財政分權體制沒有大的改革，這應是一種可取之策。
（3）調整目前的財政分權體制，將中央和省級財權下移。尤其是對于中西部地區，要使基層政府在稅收分割中享受更大的比例，使財產稅等稅種成為基層政府的主要收入來源，徹底改變農村基層財政依賴農業稅的局面。應該說，無論是從理論上還是從世界上多個國家的通行做法來看，使中央、省、縣成為我國基本的三級政府，并擁有相對獨立的事權和財權，都是解決事權和財權不對應問題的根本出路。但由于其涉及到我國財政體制以及目前政府五級管理體制的根本性改革，因此，在短期內實施的難度太大。
2．積極穩妥地推進農村基層政府機構改革
在當前，“三農問題”、縣鄉財政困難問題和政府（特別是省以下）體制問題相互交織，大大增加了解決“三農”問題的難度。面對這種社會結構轉型從縣鄉財政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財政體制和政府體制全局求解[5]。所以，如果我國農村基層政府機構不大力改革，節約治理成本，不但債務問題無法解決，而且已有的稅費改革成果也有可能難以保全，農民負擔很可能再次加重。因此，取消農業稅必須與基層政府機構改革同時進行。
第一，改革縣級政府機構。從近期看，縣級政府機構應大力壓縮合并，例如，在縣級政府中，僅直接涉及農業的就有農業局、林業局、水產局、水利局、畜牧局、農機局、糧食局、土產公司、氣象局、煙草局等多個部門，應對這些機構大力合并。從遠期看，縣級政府應與地區（市級）政府合并，撤市留縣。截至2002年底，我國中央、省、市（地區）、縣、鄉的比例為：1/31/332/2860/44850，其中，市（地區）一級的管理幅度最小，功能最弱，是當前我國政府中最不應設的一級。如果裁撤這一級政府，省級政府的管理幅度可變成92。隨著交通、通訊的發展，這完全是可行的，而且裁撤市（地區）后除了能節約治理成本之外，還能有效地提高上傳下達的效率。
第二，精簡鄉鎮政府。鄉鎮政府盡管機構眾多，但大多是縣級政府的派出機構，縣級政府改革之后，鄉鎮政府必然要進行相應改革。當然，由于涉及到的人員、機構太多，因此，鄉鎮政府的改革應分兩步來走：在近期，要實現人員分流的目標，將臨時人員解聘，對于正式人員，可以采取離職退養或借鑒湖北咸安模式，即采取干部下海鍛煉的辦法；到遠期，要實現撤銷鄉鎮政府的目標，將鄉政府目前的職能收歸縣級管理。
第三，簡化村級治理結構。從我們在農村基層的調查來看，干部人數與履行功能的多少并無必然聯系。目前村、組的十幾個干部中，真正起作用的只有兩三個。由于干部人數眾多，干部報酬成為村級組織一個沉重的經濟負擔。簡化村級治理結構勢在必行，而且取消農業稅后，村干部的大部分工作也將不存在，因此，裁撤冗員以降低開支已顯得十分必要。從村干部所承擔的管理職能來看，一個中等規模的村莊有兩位男干部、一位女干部就足夠了[7]。公務員之家版權所有
總的來看，取消農業稅是一項利國利民的重大舉措。然而，由于目前農村的改革是牽一發而動全身，處處需要通盤考慮，因此，取消農業稅也必須充分考慮到社會各階層既得利益格局的剛性以及體制轉換成本，尤其是必須考慮到其對農村基層政府的影響。如果缺乏相應的配套措施，很難說我國這一次的稅制改革會不會再一次陷入“黃宗羲定律”的怪圈之中。所以，只有正視取消農業稅給農村基層政府在收支和治理結構上帶來巨大的沖擊，并對現有的財政分權體制和農村基層政府機構進行改革，才能保住取消農業稅的成果，也只有這樣，取消農業稅才能真正成為我國農村繼聯產承包責任制后的第二次革命。
