新階段三農理論和政策創新

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一、做出農業發展進入新階段的重大判斷

1998年底，中央在召開農村工作會議部署1999年農業和農村工作時，做出了農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷。經過20年的改革和發展，我國農業和農村經濟正在發生著新的階段性變化，主要農產品供給已由長期短缺變成總量平衡、豐年有余，農業發展不僅受到資源的約束，還越來越受到需求的約束。這次會議提出，要抓住機遇，適應階段性變化，在新的起點上把農業和農村經濟提高到一個新水平，把農業和農村經濟的發展切實轉到以提高質量和效益為中心的軌道上來。2000年初召開的中央農村工作會議，針對農業發展新階段的實際，又做出對農業和農村經濟結構進行戰略性調整的重大決策。2001年初召開的中央農村工作會議進一步提出，要把努力增加農民收入作為新階段農業和農村工作的基本目標。同時還指出，農民收入增長緩慢是新階段面臨的突出問題，是事關全局的重大問題，要以結構調整為主線，努力增加農民收入。2002年初召開的中央農村工作會議指出，在新階段發展農業和農村經濟，必須適應變化了的新形勢，轉變農業增長方式，由過去主要追求產量轉到在保持總量平衡的基礎上，更加突出質量和效益，更加注重全面發展農村經濟。

在2003年底召開的中央農村工作會議，又提出了新階段農業和農村經濟發展的六大變化：一是農產品供求關系發生重大變化。農產品供求大體平衡、豐年有余。二是農村勞動力就業格局和轉移動因發生重大變化。加快由種植業向養殖業轉移，由農業向非農業流動。三是農民收入增長的主要來源發生重大變化。農民收入增長來源日趨多元化、多樣化。四是農村發展對城鎮和國民經濟的依賴程度發生重大變化。城鄉發展的互補性、互動性增強。五是我國農業與世界農業的關聯程度發生重大變化。各國農業聯系緊密，農產品國際競爭加劇。六是農業和農村發展的內涵發生重大變化。更加注重提高效益和質量，保護生態環境，加快社會事業發展。

做出農業發展進入新階段判斷的基本依據是，20世紀90年代后半期，我國主要農產品供求關系發生重大變化。這表明，我國農業發展所面臨的問題與以往已有本質區別，農業的發展目標將由解決溫飽為主轉向適應小康生活的要求，如何增加農民收入的問題將越來越突出；農產品供求的主要矛盾將由總量矛盾轉向總量基礎上的結構和質量矛盾，如何滿足人民對高品質、多樣化的食品的需求的問題將愈來愈突出；農業發展的制約因素將由過去主要受資源約束變為受資源、市場和環境約束，市場需求對農業發展的約束作用將越來越突出。

形勢是確定任務和制定方針政策的依據。農業發展進入新階段的重大判斷，引起農業發展的思路、目標和政策措施的一系列變化。從此，我國農業和農村經濟發展開始出現巨大轉變：過去為解決溫飽問題而主要追求產量增長的農業生產，在保持總量平衡的基礎上開始突出質量和效益；過去由于短缺而以提供初級產品為主的農業，現在有更多農產品用于發展畜牧業和各類加工業，農產品轉化增值規模擴大，農業正成為有活力的現代產業；過去迫于生存壓力而過度開墾的土地，現在可以有計劃、分步驟地退耕還林、還草、還湖，逐步恢復生態的良性循環，實現可持續發展；過去相對滯后的城鎮化進程，現在正在加快步伐，隨著鄉鎮企業和小城鎮的發展，農業人口的比重逐步下降。對此，中央做出了對農業和農村經濟結構進行戰略性調整的重大決策，明確提出要把增加農民收入作為新階段農業和農村工作基本目標。近幾年中，中央出臺了一系列促進新階段農業發展的政策措施，這對我國“三農”工作取得新的成就發揮了重要作用。

二、明確“重中之重”戰略思想

中央把解決好“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”，既是“三農”工作的指導思想，也是全黨工作的重要戰略部署。黨和政府歷來高度重視“三農”問題，始終堅持“農業是國民經濟基礎”的方針。我國的改革是從農村開始的。中央科學地總結歷史經驗，理性分析發展現實，著眼未來宏觀目標，在2003年初的中央農村工作會議上提出，把解決好“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”。2004年在十屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》中又提出，把解決“三農”問題作為政府全部工作的“重中之重”。這些提法表明，黨對“三農”工作的認識進一步深化，指明了全黨工作戰略部署的重點。

“重中之重”戰略思想，對于做好新階段“三農”工作，推進農村小康建設，促進經濟和社會協調發展，構建社會主義和諧社會，意義重大而深遠。首先，解決好“三農”問題，是全面建設小康社會的必然要求。我國13億人口，9億多農民；沒有農村的現代化，就不會有全國的現代化；沒有農民的小康，就不會有全國的小康。我國農業勞動生產率低，農村生產力落后，農民的生活水平明顯低于城鎮居民，農村教育、科技、文化和衛生等事業的發展水平也明顯落后于城市。全面建設小康社會的重點和難點都在農村。要加快全國建設小康社會的步伐，必須更加重視解決農業、農村和農民問題。其二，解決好“三農”問題，是保持國民經濟持續、健康發展的必然要求。農業是“安天下”的戰略產業。雖然我國經濟不斷發展，農業在國民經濟中的比重逐步下降，但農業的基礎地位并沒有改變。目前，我國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變。農業不僅要為人們提供生存資料，還要為工業和其他產業的發展提供重要原料。如果農業發展不能滿足社會的要求，農村繁榮、農民富裕和整個國民經濟的持續、健康發展就會受到影響，甚至可能出大問題。其三，解決好“三農”問題，是建設社會主義和諧社會的必然要求。“三農”問題不僅是一個經濟問題，而且是一個重大的政治問題和社會問題，直接關系到國家的長治久安，關系到社會的和諧發展。只有加快農業和農村經濟發展，增加農民收入，農村基層民主政治和精神文明建設才有保障，廣大農村才能形成和諧安定、健康向上的良好局面，廣大農民才能安居樂業，農村社會穩定才能有扎實的基礎，國家長治久安也才能有可靠的保障，建設社會主義和諧社會的目標才能實現。

“重中之重”戰略思想的提出，是黨對“三農”工作認識的進一步深化，表明了黨在發展戰略決策上的科學性和先進性，展示了黨和政府解決“三農”問題的決心和信心。按照這一思想，國家近幾年來進一步加大了對“三農”的支持和保護的力度。2004年和2005年連續兩年下發“中央一號文件”，出臺了一系列更直接、更有力的支農、惠農政策，形成了新階段“三農”政策的基本框架。各地都按照這一思想的要求，高度重視“三農”工作，加大農業投入，采取更加有力的政策措施，加快農業和農村發展。

三、實行“多予、少取、放活”方針

“多予、少取、放活”的方針，是新階段“三農”工作的重要指導方針。“多予”，就是要增加對農業和農村的投入，加快農業和農村基礎設施建設，直接增加農民收入。“少取”，就是要切實減輕農民負擔，推進農村稅費改革，讓農民休養生息。放活，就是要深化農村改革，認真落實黨在農村的各項政策，放活農村經營，把農民群眾的積極性和創造性充分發揮出來。

“多予、少取、放活”的方針，最早是在1998年10月十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出的。該《決定》指出：“堅持多予少取，讓農民得到更多的實惠。”2002年1月召開的中央農村工作會議提出，新階段增加農民收入總的指導思想是“多予、少取、放活”。2002年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳召開的全國減輕農民負擔工作電視電話會議，再次強調“多予、少取、放活”的方針。2003年7月出臺的《國務院關于克服非典型肺炎疫情影響，促進農民增加收入的意見》和2004年“中央一號文件”等又一次強調這個方針。“多予、少取、放活”，已成為指導“三農”工作的重要指導方針。

實行“多予、少取、放活”的方針，是從新階段“三農”工作的實際出發做出的重大決策。首先，這是新階段鞏固農業基礎地位，促進農業和農村持續、健康發展的要求。雖然我國農業發展取得了巨大成就，但與整個經濟和社會發展相比，農業和農村依然是薄弱環節。農業投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產、農民增收的長效機制并沒有建立，制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除，農村經濟和社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀。解決好這些問題，必須適應經濟發展階段性變化的要求，從整個經濟、社會發展戰略和全局的高度，改變過去對“三農”給得比較少、取得比較多、管得比較死的做法，實行“多予、少取、放活”的方針。其二，這是解決新階段農業和農村經濟發展中出現的新情況、新問題的必然選擇。我國農業和農村最突出的問題是農民增收困難，這既是農業和農村經濟結構性矛盾的現實反映，也是國民經濟發展長期積累的深層次矛盾的集中體現。受城鄉二元經濟結構影響，農業、農村和農民在資源和國民收入分配中長期處于不利地位，農村土地、資金、人才等要素外流嚴重，過多的勞動力滯留在越來越少的土地上，致使農村基礎設施落后，農業勞動生產率較低，農村第二、第三產業發展緩慢。促進農民增收，必須在工業化、城鎮化和農業現代化過程中，加強對“三農”的支持和保護，加快農業和農村發展。這是在現代化進程中回避不了的現實問題。因此，中央提出實行“多予、少取、放活”的方針。其三，這是堅持“以人為本”，保護農民權益的需要。堅持“以人為本”，是科學發展觀的本質和核心。在“三農”工作中堅持“以人為本”，就必須維護好農民的根本利益。這就要求把農民增收作為實現農民根本利益的核心，采取綜合性措施促進農民收入較快增長。因此，必須適應全面建設小康社會和農村全面、協調發展的要求，對“三農”進行支持和保護，實行“多予、少取、放活”的方針。

“多予、少取、放活”方針的實施，帶來了“三農”工作的新變化。一是推動了“三農”政策措施的創新。按照這一方針，各級政府出臺了一系列支持“三農”的政策措施，例如，推進農業和農村經濟結構調整的政策措施；推進農村稅費改革的各項政策措施，特別是實行減免農業稅、取消除煙葉以外的農業特產稅的“兩減免”政策；對農民實行補貼的政策措施，特別是對種糧農民直接補貼、良種補貼和大型農機具購置補貼的“三補貼”政策；以及實行最嚴格的耕地保護制度，加大農業投入，嚴格控制農業生產資料價格，實行糧食最低收購價，等等。二是引起了農村體制的重大變革，農村各項改革進一步深化。農村稅費改革，帶來了農村經濟、政治體制的深刻變化；糧棉流通體制改革和農村市場體系建設，有力地推動了農業和農村經濟的市場化；農村土地制度、金融體制、文化衛生體制等不斷完善，促進了農村社會體制的變革和創新。三是有力促進農業和農村經濟的持續、健康發展，加快了農村小康建設步伐。實行這一方針，有力地調動和保護了廣大農民的積極性，促進農業和農村經濟結構不斷優化，農民收入持續增加，農村各項事業全面發展。

四、實施統籌城鄉發展方略

統籌城鄉發展方略，是黨和政府在新時期解決“三農”問題、加快國家現代化的重大方略。其實質就是要把農業發展放在整個國民經濟發展中統籌考慮，把農村繁榮、進步放到整個社會進步中統籌規劃，把農民增收放到國民收入分配總體格局中統籌安排，把農村和城鎮作為一個有機統一的整體統籌協調，形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的體制和機制。黨的十六大報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”這是這一方略的最早論述。黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面協調可持續發展的科學發展觀”和“五個統籌”要求，即“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。”“統籌城鄉發展”成為“科學發展觀”的重要內容和首要要求。2005年的“中央一號文件”提出：“堅持統籌城鄉發展的方略。”統籌城鄉發展，是新時期解決“三農”問題、加快國家現代化的重大方略。

確立統籌城鄉發展方略，是經濟和社會全面、協調、可持續發展的客觀要求。從我國的發展實際看，城鄉二元經濟結構制約了農業和農村的發展，城鄉發展差距不斷擴大。1997年以來，城鄉居民收入差距不斷擴大，2003年達到歷史最高點，為3.23：1。如果再將住房、醫療、教育、交通以及公共服務等非貨幣因素考慮進去，同時剔除農民收入中的實物部分，城鄉居民間的收入差距還要大。目前，我國城鄉消費水平和社會發展水平相差10~15年。占全國人口近70％的鄉村僅消費了社會消費品零售額的36％，而僅占全國人口30％的城市卻消費了社會消費品零售額的64％。在教育方面，農村人口中初中及以上文化程度的僅占39.1％，遠低于城市人口占65.4％的水平。在醫療方面，農民個人支付的醫療費用占總醫療費用的比重高達90％，而城市個人支付的醫療費用僅占總醫療費用的60％。在社會保障方面，城市實行了基本社會保障制度，絕大多數人享受基本社會保障，而農村社會保障只在個別地方起步。這些差距的存在，影響經濟和社會的全面、協調、可持續發展。農業和農村經濟發展進入新階段后，“三農”問題與整個國家的經濟和社會發展聯系更加緊密，迫切要求把城鄉發展統籌起來考慮和安排。只有實施城鄉統籌發展方略，加快農業和農村發展，逐步縮小城鄉發展差距，實現城鄉協調發展，“以人為本”的科學發展觀才能真正得到落實。從國際經驗和教訓看，凡是在工業化中后期堅持統籌城鄉發展、處理好城鄉關系的國家，發展都比較快，經濟和社會也越來越發達；反之，則城鄉差別不斷擴大，經濟和社會發展就會陷入困境。

實施統籌城鄉發展方略，是我國新時期對“三農”發展理論和思路的重大創新。實施統籌城鄉發展方略的近期目標，就是要縮小城鄉差距，加快實現城鄉一體化，使農村在2020年如期實現小康。這是科學發展觀的重要組成部分，是加快農業和農村發展、保護農民權益、富裕廣大農民的重大舉措。這標志著黨和國家已經把解決“三農”問題放到整個經濟和社會發展的全局和戰略高度來籌劃，開始從“三農”外部尋求解決“三農”問題的對策，開始加快打破長期約束“三農”發展的城鄉二元經濟結構和體制，探索從根本上解決“三農”問題的有效途徑，這已經并必將進一步帶來“三農”工作思路、政策和措施的重大變化。按照這一方略，這兩年國家出臺了一系列打破城鄉二元經濟結構的改革措施，制定和實施了一系列扶持“三農”的重大政策，大幅度增加農業和農村投入，進一步深化農村改革，這對促進“三農”工作發揮了至關重要的作用。實施統籌城鄉發展方略，必將有助于建立新型的工農關系和城鄉關系，實現工業化、城鎮化和農業現代化同步推進。

五、做出“兩個趨向”重要論斷

黨的十六屆四中全會指出：“農業是安天下、穩民心的戰略產業，必須始終抓緊抓好。縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”這就明確提出了“兩個趨向”的重要論斷。2004年12月召開的中央經濟工作會議再次強調：“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農’發展。”

“兩個趨向”的重要論斷，是對我國經濟發展階段的科學判斷。從發展情況看，新中國成立后，我國在一窮二白的基礎上，主要依靠農業提供的積累，建立起比較完整的工業體系和國民經濟體系。農民為國家工業化做出了重大貢獻。但是同時，也出現了城鄉二元結構不斷強化、農村發展嚴重滯后的問題，對經濟和社會的協調發展產生了不利影響。黨的十一屆三中全會以來，我國從加強農業、搞活農村入手，推進改革開放，逐步調整工農關系和城鄉關系，全面發展城鄉經濟。經過20多年的不懈努力，不僅農業和農村發生了很大變化，工業和城市也得到了很大發展，綜合國力大大增強。2004年，我國國內生產總值達到13.65萬億元，第二、第三產業增加值占國內生產總值的比重達到85％以上，財政收入達到2.63萬億元，城鎮化率達到41．8％，已經初步具備了工業反哺農業、城市支持農村的經濟實力。因此，必須正確認識我國經濟和社會發展所處的階段，不失時機地轉向工業反哺農業、城市支持農村，努力形成工業與農業相互促進、城市與農村共同繁榮的新局面。另外，發達國家的實踐也表明，在工業化初始階段，農業在國民經濟中占較大比重，勞動力大部分在農業中就業，農業客觀上承擔了為工業化提供積累的任務。當工業化達到相當程度后，工業自身積累和發展能力不斷增強，具備了反哺農業的能力，就要適時調整發展政策，加大工業對農業、城市對農村的支持力度，促進工農、城鄉協調發展。在工業化進程中，適時推進由農業為工業提供積累向工業反哺農業轉變，是經濟和社會發展的必然要求，是工業化國家的普遍規律，也是加快推進現代化的成功之道。

“兩個趨向”的重要論斷，是新時期制定“三農”工作政策和措施的理論依據。我國正處在從人均國內生產總值1000美元向3000美元邁進的關鍵時期。許多國家的發展進程表明，這個階段既是經濟和社會結構快速調整的時期，也是各種利益關系復雜、社會矛盾凸顯的時期。如果發展戰略和政策把握得當，工農關系和城鄉關系處理得好，就能保持經濟快速發展和社會長期穩定；反之，就會造成收入差距和社會矛盾擴大，影響經濟和社會持續、協調發展。因此，必須把“兩個趨向”的重要論斷作為指導我國經濟和社會協調發展的戰略思想，作為制定農業和農村發展政策的基本依據，通過實施積極有效的政策和措施，處理好工農關系和城鄉關系。2005年在十屆全國人大三次會議上的《政府工作報告》提出：“要適應我國經濟發展新階段的要求，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針。”這是貫徹落實“兩個趨向”重要論斷的重大舉措，必將對解決好“三農”問題產生巨大的推動作用。

“兩個趨向”的重要論斷，也是對發展經濟學理論的科學運用。早期發展經濟學家大都把工業發展等同于經濟發展，把農業在經濟發展中的作用看作消極的。20世紀50年代，著名發展經濟學家劉易斯提出二元經濟發展模型后，發展經濟學開始重視從工農關系和城鄉關系的角度研究經濟發展問題。20世紀60年代，拉尼斯和費景漢在劉易斯模型的基礎上建立并發展的二元經濟發展模型，強調工業與農業的平衡發展，認為農業不僅為工業發展提供勞動力，而且還要提供農產品剩余。如果農業不發展，或發展緩慢，就不能為工業提供所需的農產品剩余，從而使工業擴張受到阻礙。在整個國家工業化過程中，必須高度重視農業發展，處理好工農關系和城鄉關系。20世紀80年代初，發展經濟學家再次強調農業發展，并從宏觀的角度探討了糧食政策、糧食保障以及農業持續發展等問題，提出國家應及時根據經濟發展特別是工業化程度調整農業發展政策，促進工農和城鄉協調發展。“兩個趨向”的重要論斷，正是從我國實際出發，對這些發展經濟學理論的科學運用。

“兩個趨向”的重要論斷和實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，充分體現了發展理念的先進性和科學性，是新形勢下對工農關系、城鄉關系在思想認識和政策取向上的進一步升華。這對于科學認識和把握經濟與社會發展規律，正確處理新階段的工農關系和城鄉關系，促進統籌城鄉發展，切實做好新階段“三農”工作，具有重大的指導意義。

六、實行“兩減免、三補貼”政策

“兩減免”是對傳統農業體制和政策的重大突破。我國長期以來實行對農業生產和經營征稅的制度，這對過去一個時期國家的經濟、社會發展和農村政權建設起到了重要的作用。但是，隨著國家經濟和社會發展，這種農業稅收制度的積極作用逐步消退，而其制約農業發展、增加農民負擔等消極作用不斷增強，且征收成本高，也與國際通行的政策不符合。目前，國際上除越南等極少數國家征收農業稅以外，其他國家都不征收農業稅。我國已經進入了工業化中期階段，并加入了世界貿易組織，已經有了改革農業稅收制度的條件。正是在這種背景下，中央決定出臺“兩減免”政策。2004年“中央一號文件”規定：“逐步降低農業稅，2004年農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉以外的農業特產稅。”2004年在十屆全國人大二次會議上的《政府工作報告》又提出取消農業特產稅，5年內取消農業稅。2004年，農村稅費改革進展出乎尋常地快，動作之大也是原先沒有預料到的。2005年“中央一號文件”進一步規定：“進一步擴大農業稅免征范圍，加大農業稅免征力度，在國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點，其他地區進一步降低農業稅稅率；在牧區開展取消牧業稅試點；國有農墾企業執行與所在地同等的農業稅減免政策。”2005年，取消農業稅的進度進一步加快。2005年在十屆全國人大三次會議上的《政府工作報告》又提出，原定5年取消農業稅的目標，3年就可以實現，2006年全部免征農業稅。這次農村稅費改革分兩步走：第一步是減輕、規范農村稅費；第二步是取消農業稅。“兩減免”政策只是其中的第一步。“兩減免”政策的落實，不僅減輕了農民負擔，而且帶來了我國農村體制和政策的重大變化。

“三補貼”政策使我國農業政策及其實施方式發生了重大轉變。一直以來，我國的農業補貼主要補在流通環節，補在糧食企業，包括糧食進出口企業，其效果并不是很好。實施“三補貼”政策，徹底改變了多少年來補貼流通環節、補貼城市消費者、補貼企業的做法，使農民成了國家農業補貼的直接受益者。實施“三補貼”政策，完全符合世界貿易組織《農業協定》（世界貿易組織《農業協定》規定：對農業的國內支持主要分為“綠箱”和“黃箱”政策，“綠箱”政策指與農產品價格沒有直接關系、不引起貿易扭曲的措施，沒有數量限制；“黃箱”政策指與農產品價格有直接關系、容易引起貿易扭曲的措施，對各國都有數量限制，我國的補貼不超過農業產值的8.5％）。發達國家均給予其農民以各種支持和補貼。據有關資料統計，一些國家農民每年人均享受到的各種農業補貼為：美國1．4萬美元，歐盟1．7萬美元，日本2.3萬美元；如果按照耕地面積計算，每公頃土地農業補貼的幅度是：美國100~150美元，歐盟300~350美元，日本600美元左右。而我國的“黃箱”政策空間較大，2001年為134.7億元，相當于農業總產值的0.58％，扣除農業稅后為負值；“綠箱”政策與發達國家差距也很大。因此，實施“三補貼”政策，是我國利用世界貿易組織規則加強農業保護的重要舉措。雖然這三項補貼政策的范圍和操作方式不同，但它們的共同點都是直接補貼，即直接補給農民，這是我國農業政策的一大歷史性進步。

實施“兩減免、三補貼”政策，預示著2000多年與農民相伴的種田納稅制度的歷史即將終結，標志著我國在統籌城鄉發展方面邁出了重要步伐，標志著我國總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，也標志著我國農業體制和政策正在朝著打破城鄉二元結構的方向邁進。

七、采取四項農業保障措施

為了確保在宏觀調控中加強農業的成效，國家采取了最嚴格的保護耕地制度、加大農業投入、嚴格控制農業生產資料價格上漲、實行糧食最低收購價格四項措施，構成了新階段“三農”政策的四項保障措施。

一是實行最嚴格的保護耕地制度。耕地是農業生產特別糧食生產的必需要素，也是廣大農民的“命根子”。近年來，耕地被亂占濫用的現象十分嚴重。根據國土資源部統計，1998~2003年的5年間，我國耕地面積由19.45億畝減少到18.51億畝，凈減少9363萬畝，平均每年減少1872萬畝。目前，我國人均耕地只有1．42畝，不到世界平均水平的一半。如果考慮同期增加耕地2901萬畝的因素，這5年間實際減少耕地面積12264萬畝，平均每年減少2452萬畝。而且我國耕地中的中低產田比例大，在18.51億畝耕地中，中低產田為12.20億畝，占耕地總面積的64.58％。針對這些情況，2004年，國家果斷暫停耕地占用審批，嚴肅清理各種開發區和園區，堅決制止和糾正亂占濫用耕地的現象，堅決守住基本農田這條“紅線”。國務院先后發出關于土地出讓金使用、制止占用基本農田植樹、盡快恢復撂荒地生產、妥善解決農村土地承包糾紛、深入開展土地市場治理整頓并嚴格土地管理等5項緊急通知，這5個通知構成了新階段“三農”政策中農村土地政策的核心內容。

二是加大農業投入。增加投入，加強農業基礎設施建設，是解決“三農”問題的基本支撐和保障。較長一個時期以來，雖然我國農業投入數量不斷增加，但投入不足的現象仍十分嚴重，國家財政用于農業的支出占財政支出的比重不僅沒有提高，反而有所下降。即使在全國固定資產投資超高速增長的大背景下，農業投資仍然增長緩慢，2003年，全社會農業固定資產投資僅比2002年增長3．7％。投入不足，農業基礎設施薄弱，農業社會化服務體系不健全，嚴重制約著農業的持續、健康發展。針對這種狀況，2004年“中央一號文件”提出：“增加農業投入，強化對農業的支持保護。”2004年，國家對農業、農村的基本建設投入明顯增加，全年中央財政用于“三農”的支出共2626億元，比2003年增長22.5％以上。另外，在國債資金總規模減少的情況下，2004年，中央農業基本建設投資規模達到550億元；農村“六小工程”（節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄）等小型農村基本建設的專項投入達到285億元；動物防疫體系建設、農業綜合開發、農村扶貧開發等方面的投入也繼續增加。國家還出臺了將部分土地出讓金用于農業土地開發的政策。這樣大的投入力度，為農業和農村經濟發展提供了有力的支持。

三是調控農業生產資料價格上漲。據有關部門初步估算，2004年，化肥及其他農業生產資料價格上漲使農民平均每畝糧食生產成本比上年增加約50元以上。同時，在種子、農藥、肥料和禽流感疫苗等方面存在著嚴重的制售假劣農業生產資料的行為，這樣勢必影響農民增加生產投入、發展糧食生產的積極性。對此，政府及時出臺了一系列對化肥生產和進口的稅收、價格優惠政策，明確了化肥的進銷差率、批零差率和零售的最高限價。政府通過大力整頓農業生產資料市場，嚴厲打擊隨意抬高農業生產資料價格和制售假冒偽劣農業生產資料的行為，加大對農業生產資料市場的監管力度，遏制農業生產資料價格上漲的勢頭，保護農民利益。

四是實行主要糧食品種最低收購價格政策。價格支持政策是世界貿易組織規則允許限量使用的“黃箱”政策，美國、歐盟、日本等世界貿易組織成員多年來均充分利用此項政策，采取各種措施對本國農產品實施價格支持，以保護農民利益免受市場價格波動的影響。例如，美國有“無追索權貸款”和“反周期補貼”政策，歐盟實行了“目標價格”、“干預價格”和“門檻價格”政策，日本對10類農產品實行了5種形式的價格支持政策。從發展趨勢看，這些國家的農產品價格支持政策所支付的補貼資金逐漸從原來的收購環節向生產環節轉移。因此，我國依照世界貿易組織的有關規則，根據國內糧食供求關系的變化，于2004年及時公布了早秈稻、中稻、晚稻和粳稻的最低收購價格，并完善了儲備糧調節制度。

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我國在“三農”政策的創新中，更加注重突出“三農”的基礎性和戰略性地位。通過調整公共財政的支持重點和支出結構，加大了對農業、農民和農村的支持力度，增強農業政策的反哺性和普惠性，為在工業化加快的條件下支持農業發展構建了政策框架，標志著我國“三農”政策開始從農村支持城市逐步向城市帶動農村轉變，表明了國民收入分配格局正在朝有利于“三農”的方向轉變。

農業發展進入新階段以來，我國農業和農村經濟的發展理念、發展戰略和發展格局正在實現重大轉變。隨著這種重大轉變，黨和政府始終圍繞著糧食穩定增產、農民持續增收、農業不斷增效，提出了把解決好“三農”問題作為全黨工作“重中之重”的戰略思想；圍繞城鄉社會和經濟協調發展，提出了“多予、少取、放活”的方針和統籌城鄉發展的方略；圍繞工業化進程中的農業發展問題，提出了“兩個趨向”的重要論斷和工業反哺農業、城市支持農村的方針。這表明，隨著“三農”工作實踐的發展，“三農”工作理論和政策也在與時俱進，不斷豐富和創新。