保護農民土地財產權益

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《農村土地承包法》主要從規范集體和農戶之間的關系出發對農民的土地承包經營權進行了文本上的界定和保護。由于農村社區內的人地關系和利益沖突不可能在短時期內得到有效化解，文本上的外在制度規則在短時期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規尚不完善，因此，農民的土地財產權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農民的土地財產權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。土地是絕大多數農民的主要財產形式，保護農民的財產權益，首要的是保護農民的土地財產權益。

（中經評論·北京）我國《農村土地承包法》的正式頒布和實施，改變了我國長期以來主要依靠政策規定、合同約定的方法界定和規范農民土地承包經營權的狀況，標志著農民的土地承包經營權獲得了直接的法律保護，這為穩定農村土地承包關系并在此基礎上賦予農民長期而有保障的土地使用權提供了法律保障，其意義重大而深遠。但是，我們也必須看到，《農村土地承包法》主要從規范集體和農戶之間的關系出發對農民的土地承包經營權進行了文本上的界定和保護。由于農村社區內的人地關系和利益沖突不可能在短時期內得到有效化解，文本上的外在制度規則在短時期內不可能完全內化為農村社區的內部制度規則，尤其是國家公共權力未能得到有效約束，許多相關配套法律法規尚不完善，因此，農民的土地財產權益勢必仍然要面臨來自多方面的侵害。全面保護農民的土地財產權益，仍然需要進行一系列的相關配套改革和法制建設。

一、農民土地財產權益保護現狀的評估與分析

（一）農民的土地財產權益在土地調整、土地流轉申仍然可能受到村集體的侵害

《農村土地承包法》對村集體調整、處置農民的承包地做了嚴格的限制，但是，農民的土地承包經營權并不會因此在短時期內就可免受集體經濟組織和村干部的侵害。這是因為：

第一，農村社區內部的人地關系和利益沖突不可能因為國家穩定農村地權關系的法律文本的出現而得以化解。雖然伴隨人口增長類型的轉變和農業、農村人口不斷向外流動轉移，我國鄉村人口在1995年達到最高值8．59億人之后開始出現下降的趨勢，2001年下降至7．96億人，農戶家庭數量增速也明顯放緩，這些都為穩定農村地權關系提供了一定的條件；但是，在許多地區農村社區內部的人地關系沖突和利益沖突不可能因為法律文本的出現而得以迅速化解，農村社區內部的土地調整不可能在短期內從根本上消除。只要土地調整存在，農民的土地承包經營權就有可能受到侵害。

第二，國家的外在法律制度規則內化為農村社區的內部制度規則需要時日。《農村土地承包法》雖然照顧到了農村地區的實際情況，但是，對于農村社區來說，這一法律畢竟是一項外在的制度規則。《農村土地承包法》以土地承包經營權物權化為基本立法取向，但是，在農村社區內部，基于平等的社員權，農民要求進行土地調整，而國家物權化的立法取向要求穩定土地承包關系，這二者之間必然會發生沖突。這就決定了外在的國家法律制度規則要真正內化為農村社區內部農民自覺的內在制度規則需要時日。

第三，在農地流轉的市場需求遠高于市場供給、流轉又缺乏第三方監督的情況下，集體經濟組織很容易在農地流轉過程中侵犯農民的土地財產權益。我國人多地少，城鎮化相對滯后，農業、農村人口向非農產業和城鎮轉移緩慢，由人口和勞動力流動、遷移拉動的農地流轉的市場供給遠不能滿足市場需求。在這種情況下，受利益驅動，集體經濟組織很容易憑借集體土地所有權強制性地要求農民轉移土地，從而使農民的土地財產權益遭受侵害。

（二）農民的土地財產權益在國家土地征用中事實上集體性地受到了侵害

我國現行農地征用制度是從計劃經濟時期延續下來的。在計劃經濟時期，我國城鎮各類建設用地一律由國家統一行政劃撥，建設用地增量則主要來自國家對集體和國有農地的征用。改革開放后，面臨耕地被大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協調城鄉用地關系，保護耕地，國家從法律上將農地統征制度鞏固下來。除鄉鎮企業用地、農村公共公益事業用地、農民宅基地外，所有新增建設用地需要占用農用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產開發等私人目的的需要，都借助國家權力來征用。在

1998年修訂的《土地管理法》中正式確立了土地用途管制制度后，農地征用制度與土地用途管制制度相結合，成為政府實施土地利用規劃管理和農地轉用管制的重要措施。

我們知道，在農地轉用過程中，由于土地用途發生轉換，土地價格會從農用地價格的水平上漲至建設用地價格的水平，從而出現土地漲價，即土地增值。這種土地增值發生在土地用途轉換的情況下，而土地用途轉換又以土地利用規劃和土地用途管制為前提。事實上，土地利用規劃由于限定了不同區位土地的開發利用方向，因此，也就預先設定了土地發展權。那些規劃待轉用的農用地，由于規劃允許進行開發建設，因此享有土地發展權，其市場價格就會升高至建設用地價格水平；而那些規劃禁止轉用的農地，由于不能用來開發建設，土地發展權受到限制，其市場價格會保持在農用地的市場價格水平上。這種在土地用途轉換過程中由土地用途價格差異形成的土地增值，與土地利用規劃限定的土地發展權相對應，也可稱為土地發展權收益。這種土地增值并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯系的建設用地稀缺性增值以及城市建設投資外部性增值。因此，這種土地增值應由社會共享，而不能由規劃待轉用農地的土地使用者獨得。

從理論上講，土地征用是實現農地轉用過程中土地漲價歸公的一個可選擇辦法。以土地征用的方式對農地轉用實行政府管制，有利于政府運用強有力的行政手段，按照土地利用規劃確定的土地利用方向，有計劃地控制農地轉用，保護農用地；同時，通過土地征用，能夠把土地利用規劃事先設立的土地發展權收歸政府擁有，由政府統一行使和處置土地發展權，從而取得土地增值收益，再將這種收益用于適當的分享人群。按理說，在這種土地增值收益中，來源于城市建設投資外部性引起的建設用地資本增值部分，應歸城市建設投資者分享；來源于土地用途管制下的建設用地稀缺性增值部分，則應當由農業經營者集體分享。這是因為，土地利用規劃和土地用途管制以限定農業經營者的土地利用方向、犧牲農業經營者的利益為代價，以追求當代人的食物安全、人類代際之間的公平和可持續發展為目標。我們沒有理由讓農業經營者承擔眼前和遠期公共利益的全部代價。試想，如果沒有土地利用規劃和土地用途管制，建設用地的市場供給就會增加，農用地的市場供給就會減少，建設用地市場價格和農用地市場價格就會通過市場均衡而趨向一致，這種用途轉換所帶來的土地增值就必然會縮小。

在我國實行城鄉二元土地所有制并實行土地所有權與土地使用權相分離的土地使用制度下，以土地征用實現土地發展權歸公和土地漲價歸公的制度安排，其現實的具體表現形式就是所謂的“轉權讓利”的制度安排。這種制度安排是指通過土地征用將轉用農地的集體土地所有權轉變為國家土地所有權，在轉權過程中，由國家向農民集體經濟組織以優惠的價格支付征地補償費用；而在轉權后，由縣（市）政府代行國家土地所有權職能向建設用地者出讓或劃撥土地使用權，并取得土地收益。

這種“轉權讓利”的制度安排，由于要將集體土地所有權轉變為國有土地所有權，而這種“轉權”又是在國家征用權的強力干預下進行的，因此，這種制度安排雖然能夠保證土地漲價歸公，卻不能保證土地漲價歸公后的合理分配，相反，直接誤導了土地增值收益在城鄉之間的不公平分享。土地征用后，由于集體土地轉變為國有土地，自然而然地按照理論邏輯，土地出讓時取得的純收益要歸于國家土地所有者；加上人們更多地從成本角度來理解土地的市場價值進而理解土地增值，把土地增值更多地視為城市建設投資效應外溢的結果，因而把城市建設投資者而非農業經營者視為理所當然的土地增值收益的主要分享者。在工業優先、城市優先的發展戰略下，縣（市）政府以公共管理者的身份按照農地價格以征用的方式取得集體農地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權人的身份向城鎮建設用地市場統一供應建設用地，在此過程中，縣（市）以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收歸公有。而在其具體使用上，每畝數萬、十幾萬、數十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（為1～10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6～20元/平方米，大城市地區最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，為5～75元/平方米）等投向了農業、農村。“轉權讓利”的制度安排以較低的農地價格轉移了集體土地所有權，根本沒有“讓予”農民多少利益，農民在農地轉用過程中應當集體享有的土地發展權和土地增值收益不同程度地受到了剝奪。

（三）農民的土地財產權益在農業公司化、企業化經營中很容易受到侵害

在農產品生產、加工、儲存、銷售等環節進行專門投資的農業公司、企業，是推動農業產業化的重要力量。農業產業化過程，實質上是通過合約形式將生產者、加工者、銷售者和消費者連接起來從而實現農產品鏈的延伸和市場自組織化的過程。農業產業化最基本的合約形式是產品合約和土地要素合約。在產品合約中，農產品是合約的主要標的物，公司、企業和農戶都是獨立的市場主體，農戶是土地的實際占有者和使用者，其土地不會暫時或永久性地讓渡。而在土地要素合約中，公司、企業不是購買農戶的產品，而是購買農戶的土地、勞動力，農戶不再自我雇傭，而是被雇傭的。

在農業產業化經營的投資決策和合約選擇中，分散、弱小的農戶與公司、企業的談判地位完全不同。對于農戶而言，其最常見的可投資的資本形態除了自有的土地之外，就是其勞動力。在政府實行土地用途管制和農村勞動力近乎無限供給的情況下，農戶沒有更多的投資選擇，其僅有的土地和勞動力資本近似于一種天然“沉淀”了的投資。而公司、企業的投資往往以貨幣資本、技術資本為主，其投資選擇是自由的。雖然與進入其他領域的投資一樣，進人農業領域的投資也可能面臨實物的、地點的、技術的等各種類型的由投資專用性引起的套牢問題，但是，總的來說，公司、企業往往由于具有資本、技術上的優勢和更多的投資選擇自由，在與農戶的談判中具有明顯的優勢地位。在大多數情況下，農戶由于別無選擇而只能被動地接受公司、企業提出的要求。如果土地利用規劃界定的土地用途不夠明確，或者土地用途管制執行不嚴，就很難保證進入農業領域的公司、企業其經營目的純正。如果公司、企業進入農業不是真心實意地經營、開發農業，而是為了能夠長期支配土地并最終圈占土地，并利用政策和體制上的漏洞轉用一部分農用地以攫取巨額土地增值收益，那么，在利益誘導下，公司、企業憑借其強勢地位和游說能力，就很容易從土地上排擠農民，游說政府修改土地利用規劃，私下轉用農用地，這必然會造成一些農民非自愿性地失地、失業。實際上，這種情況在個別地方已經發生了。

（四）由于城鄉建設用地市場存在著體制性分割，農民的不動產權益不能得到充分實現

在城鄉二元土地所有制下，我國城市市區的建設用地、農村和城市郊區依法征用后新增的建設用地等，屬于國家所有；城市市區以外以及法律規定由國家所有的土地以外的農民宅基地和其他建設用地，屬于農民集體所有。集體經濟組織的公共設施和公益事業用地、鄉鎮企業用地、農民住宅用地等，一般使用的是集體所有的土地。而城市企業、城市居民等建設用地必須使用國有土地；需要占用集體土地的，必須先由國家通過土地征用將集體土地轉為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎，與城鄉企業、居民身份相掛鉤，長期依賴城鄉分割管理的路徑，形成了典型的城鄉建設用地“雙軌制”。

這種城鄉建設用地的“雙軌制”不僅存在于大、中、小城市與農村城鎮、農村居民點，更廣泛地存在于農村地區眾多的中小城鎮內部。特別是在一些鄉鎮企業發展比較快、農村城鎮化內發性動力強勁的地區，由于鄉鎮企業建設用地和農民住宅建設用地增長迅速，城鎮建設用地的“雙軌制”特征表現得尤為明顯。在這些地區，大量的集體建設用地和大量的國有建設用地在“雙軌制”上并存，“城中村”和“村中城”相互交錯。與此相對應，城鎮建設用地市場被人為地分割為城市企業和城市居民的國有建設用地市場，以及農民、農村集體和鄉鎮企業的集體建設用地市場，城市企業和居民購買農村集體建設用地受到嚴格限制。由于地租規律和“地盡其利”的市場法則決定了建設用地天然地具有在城鄉企業、居民之間流轉的內在要求，這就形成了存在于集體建設用地和國有建設用地之間的隱形交易市場。比如，在不少地方，城市企業通過與鄉鎮企業名義上的合營、入股等形式進入集體建設用地市場，一些城鎮居民通過與農民私下買賣房屋也進入了集體建設用地市場。總之，以二元土地所有制為基礎、與城鄉企業和居民的身份相掛鉤的城鄉建設用地“雙軌制”，以及由此形成的建設用地市場分割，使農民不動產權益的充分實現受到了不應有的限制。

（五）農村土地財產權利仍然沒有得到具有國家統一法律效力的嚴格登記，農民上地財產權利意識的發展受到阻滯

土地登記是國家在法律上確認和保護土地財產權利的一種手段。土地登記具有不動產物權設立的公示功能、不動產交易安全的保護功能、促進公共政策實施的管理功能等。受部門條條管理體制等多種因素的影響，我國至今未建立起專業化、規范化、屬地化的農用地權屬統一登記管理制度，農民的土地財產權利仍然沒有得到具有國家統一法律效力的嚴格登記。

由于不同用途農用地的承包方式、承包期限以及土地調整頻率不同，特別是受部門利益牽制，各類農用地土地承包經營權的登記管理一直未能在法律上統一起來。就耕地而言，由于土地承包是按照“人人有份”的原則進行的，農村許多地區根據人地關系變化對承包耕地進行不同程度的調整，農戶與承包耕地之間的占有關系不時發生變動，因此，在《農村土地承包法》頒布以前，國家在法律上一直沒有對農民在耕地上享有的土地承包經營權的登記做出明確要求。對于林地、草地、“四荒”地、水域等其他用途的農用地，由于一經承包后土地承包關系就相對穩定或者土地承包多數是按照競爭原則進行的，因此，國家比較早地分別在《森林法》、《草原法》。《漁業法》等資源管理法規中對這類農用地的土地承包經營權的登記做了具體要求，但是一直沒有頒布專門的土地登記法規予以統一規范。公務員之家版權所有

為了更好地保護農民的土地財產權利，在實踐中，許多地方按照政策要求在保證村社集體與農民簽訂土地承包合同的同時，事實上還以政府的名義向農民發放形式不一的土地承包經營權證書；許多地方依照有關法律對林地、草地、水域等農用地，也以政府的名義向農民發放土地使用權證書。但是，由于各類農用地的登記分別由農業、林業、牧業和漁業等主管部門負責管理，便形成了多頭分散管理的登記制度。

由于土地登記法律不完備，登記機構不統一，因此，不同用途農用地的登記發證，無論是在法律程序上，還是在技術規范上，都遠未統一起來。這就造成各類農用地權屬登記管理缺少統一的地籍調查，各類農用地登記發證缺乏統一的地籍簿作為基本依據，各類農用地權屬證書只不過是土地承包合同的簡單復制，實際生活中潛伏的許多矛盾并未通過權屬登記管理予以有效解決。由不同主管部門對不同用途農用地組織頒發的各類土地權屬證書，例如土地承包經營權證或土地使用權證、林地使用權證、草原使用權證、水面養殖使用權證等，其形式、證載事項、土地權屬名稱等五花八門，甚至一些地方出現了在同一宗地上發放兩種權證的情況，這些都大大降低了土地登記在土地財產權利界定、保護以及維護土地交易安全等方面的作用，削弱了國家對農民的土地財產權利進行統一界定和保護的效力，嚴重阻滯了農民土地財產權利意識的健康發展。