對農業政策調整

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對我國農業發展和農業政策演變而言，2004年是一個里程碑式的年份。這一年，不僅糧食大幅度增產、農民收入增速明顯提升，更重要的是，政府在宏觀調控中對農業政策進行了重大調整，出臺了一系列加強和支持農業的政策措施，市場化和國際化背景下的我國農業政策框架的輪廓初步形成。對這一輪的農業政策調整進行深入分析，對下一步的農業政策走向進行探討是十分必要的。

一、農業政策調整的基本背景

2004年農業形勢好是相對前幾年糧食減產和農民增收緩慢來講的；2004年農業政策針對性強是針對前幾年農業和農村發展中的主要問題來講的。對2004年的農業政策調整要有深入的理解，必須先對我國農業面臨的主要問題和所處的宏觀環境有所了解。

（一）農民增收緩慢，城鄉差距擴大農業發展進入新階段的這幾年，雖然農產品供給充裕，但農民增收非常困難。由于農產品供大于求、農產品價格連年下滑，農民收入增長緩慢，特別是糧食主產區農民收入增長幅度低于全國平均水平，許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降。1997—2003年的7年中，農民人均純收入平均年增長速度為4％，只相當于城鎮居民收入增速的一半左右。雖然國家“九五”和“十五”規劃目標中農民人均純收入年增長率均為5％，但這7年中沒有1年達到規劃目標。從收入增長的絕對數來看，2003年農民人均純收入為2622元，比1996年的1926元增加了696元，而同期城鎮居民人均收入從4838元增加到8472元，增加了3634元。城鄉居民收入比值1996年為2.51：1，2003年擴大為3．23：1。農民增收緩慢、城鄉差距擴大是農業政策調整首先要解決的問題。

（二）糧食產量下降，供求關系趨緊2003年全國糧食播種面積14.9億畝，是歷史上最少的年份；總產量4307億公斤，減至20世紀90年代以來的最低水平；人均糧食產量334.4公斤，降到1982年以來的最低水平。從1996—1999年，我國糧食連續4年豐收，從2000—2003年，糧食連續4年減產，后4年平均產量與前4年相比，糧食產量下降500億公斤以上。同時，糧食消費量逐年增加，糧食產需平衡的年度缺口逐年擴大。彌補糧食產需缺口主要靠挖庫存。在糧食總量關系趨緊的同時，品種結構矛盾逐步暴露，特別是大米短缺的問題較為嚴重。糧食供求關系由供大于求向供求趨緊轉變，主要標志是2003年10月份和2004年3月份糧食價格出現兩次較大幅度上漲。2003年10月中旬后，國際市場大豆價格上漲引發國內糧食價格上升，主要是大豆、小麥及面粉價格明顯上漲，漲幅達20％左右。2004年2月下旬到3月份，南方部分地區大米價格大幅上漲引發全國大米價格上升，帶動糧食價格上漲。2004年3月中旬，與上年同期相比，3種主要糧食品種平均價格上漲50％左右，其中大米價格上漲60％～70％，小麥上漲40％以上，玉米上漲21％以上。糧食價格由長期持續低迷到連續出現上漲是糧食供求關系出現新變化的重要信號。

（三）生產要素流失，資源約束增強近幾年我國農業和農村生產要素大量流失，給農業發展帶來嚴重的“硬傷”。生產要素流失突出表現在耕地和資金兩個方面。從1996—2003年，由于退耕還林、農業結構調整和非農建設占用等多種原因，全國耕地面積凈減少1億畝，平均每年減少1400多萬畝。耕地減少對農業綜合生產能力造成實質性的、不可逆的損害，使我國農業發展面臨的資源約束矛盾更加突出。農村金融資源的配置偏離“三農”的傾向十分嚴重，農村資金大量通過金融機構流入城市。農村資金短缺、農民貸款難成為制約農村經濟發展的突出問題。

（四）農民權益受損，社會矛盾突出低價征用農民土地導致農民利益大量流失，而且征地補償款拖欠嚴重。以土地換取發展資金，隨意以低地價甚至“零地價”招商引資，嚴重侵害農民利益，引發諸多經濟和社會矛盾。拖欠農民工工資極為普遍，僅建筑領域2003年底以前的拖欠工資就高達幾百億元。農民工的要求并不高，回家過年能夠足額領到微薄的工資就心滿意足。農民因征地問題的上訪增多，農民工以極端方式討要工資的事例增多，嚴重影響社會穩定。

（五）投資規模膨脹，通脹壓力較大2003年，全社會固定資產投資比上年增長26.7％，按當年價格計算的全社會固定資產投資占當年國內生產總值的比重達到47.2％，為建國以來的最高水平。特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、汽車、紡織投資增長過快，投資規模過大，導致運力緊張，能源和部分原材料價格不斷上漲。2003年國內生產資料市場銷售價格總水平比上年上升8．1％，其中鋼材價格上漲21．1％。在整個經濟已經繃得很緊的情況下，農業特別是糧食供給和價格又發生大的問題，與煤電油運緊張、生產資料價格上漲交織在一起，出現“兩碰頭”，加劇了宏觀經濟運行中的矛盾，甚至影響穩定的大局。出于對這種局面的擔心，政府加大了對農業政策的調整力度。

二、農業政策調整的主要內容

近年來，隨著我國農業市場化和國際化的推進，對我國工業化發展已進入中期階段認識的統一，政府已經按照“多予、少取、放活”的方針對農業政策逐步進行了調整。2004年中央發出1號文件和其他多個文件，農業政策調整的步伐明顯加快，集中出臺了一批新的帶方向性的政策措施。

（一）“多予”政策（1）增加糧食生產投入。全國共從糧食風險基金中拿出116億元對部分種糧農民實行直接補貼。在前兩年對部分地區的大豆和小麥實行良種補貼的基礎上，把良種補貼試點范圍擴大到部分地區的水稻和玉米，中央財政安排糧食主產區的良種補貼資金28億元。對部分地區農民購置大型農機具給予適當補貼，中央財政和省級財政共安排這方面的專項補貼資金4．7億元。（2）增加農業基本建設投入。中央農業基本建設投資規模達到550億元，農村“六小工程”的投入超過280億元，農村扶貧開發投入達到122億元，農業綜合開發投入達到89億元。正式啟動國家優質糧食產業工程，選擇一部分有基礎、有潛力的糧食大縣和國有農場，集中力量建設一批國家優質專用糧食基地。第一次明確了將土地出讓金的部分純收益用于農業土地開發，規定市、縣將不低于土地出讓平均純收益的15％用于農業土地開發。（3）增加農村社會事業投入。堅持新增教育、衛生、文化事業經費主要用于農村。啟動西部地區農村教育“兩基”攻堅計劃，重點支持農村寄宿制學校建設，繼續實施農村中小學危房改造工程和遠程教育示范工程，對農村部分家庭困難的學生免費發放教科書。開展新型農村合作醫療試點，支持部分地區鄉鎮衛生院建設，加強農村公共衛生建設。加強對中西部地區特別是民族地區農村文化設施建設的支持。

（二）“少取”政策（1）少收農民的稅。十屆全國人大二次會議通過的《政府工作報告》提出，取消除煙葉以外的農業特產稅，農業稅稅率降低1個百分點、5年內在全國取消農業稅。后來鑒于糧食生產形勢的嚴峻，為了最大限度地調動糧食主產區和種糧農民的積極性，國家決定加大減免農業稅力度。在黑龍江、吉林兩省進行全部免征農業稅試點，在河北等11個糧食主產省（區）降低農業稅稅率3個百分點，其他地區降低1個百分點。一些沿海省份及其他地區有條件的縣也自費進行了免征農業稅的改革試點。全國減征免征農業稅233億元，取消農業特產稅68億元，農民由此減輕負擔共計301億元。中央財政新增轉移支付216．6億元，加上以前基數，用于農村稅費改革的資金達到520多億元。（2）少征農民的地。嚴格保護耕地，全面清理整頓開發區，嚴肅查處違法違規占用耕地案件，暫停半年審批農用地轉非農建設用地，在全國開展基本農田保護大檢查。對征用農村集體土地的補償安置情況進行清理檢查，特別是突破現行土地管理法的規定，要求縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低，依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省級政府應當批準增加安置補助費；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。

（三）“放活”政策（1）放活糧食流通。在前幾年放開主銷區糧食購銷市場和價格的基礎上，進一步放開了主產區糧食購銷市場和價格，實行購銷市場化和經營主體多元化。糧食期貨市場進一步發育，玉米和黃大豆2號期貨品種正式上市。（2）放活農村金融。擴大農村信用社改革試點范圍，減輕歷史包袱，完善產權結構，健全內控機制，擴大貸款利率浮動幅度，著力增強農村信用社活力。鼓勵農業銀行等商業銀行和農業發展銀行等政策性銀行創新金融產品和服務方式。鼓勵通過吸引社會資本和外資積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。（3）放活農民就業。消除不利于農民進城務工的各種障礙，繼續清理針對進城務工農民的歧視性政策和各項亂收費。重點解決拖欠農民工工資問題，在全國范圍內組織開展農民工工資支付情況專項檢查活動。研究解決進城務工農民子女上學問題，一些城市已出臺了具體的辦法。為提高農民職業技能，增強其在勞動力市場上的競爭力，中央財政安排專項資金支持開展對外出務工農民技能培訓的“陽光工程”。

從2004年的實踐來看，我國農業政策調整表現出3個基本特點：（1）對市場取向的改革更加堅定。面對2003年10月和2004年3月兩輪糧價上漲，人們擔心糧食流通市場化的進程會中斷。但政府毅然出臺醞釀已久的市場取向的新一輪糧食改革政策，在糧食流通市場化道路上邁出了最后一步。（2）對市場經濟的駕馭能力明顯提高。理性對待糧食回升，既沒有過早平抑、扭曲市場信號，也沒有向管制體制復歸。這與1993年第四季度國內糧食市場出現波動以后當時政府所采取的應對策略形成明顯反差。（3）對經濟手段的運用更加嫻熟。利用市場糧價的回升刺激農民增加生產投入。充分運用補貼等經濟手段調動農民種糧積極性，特別是對水稻加大良種補貼力度。對重點糧食品種在主產區實行最低收購價格，政府先后公布了早秈稻、中秈稻、晚秈稻和粳稻的最低收購價格，提前發出價格信號，引導農民發展水稻生產。

三、農業政策調整的走向

2004年雖然在農業政策調整上邁出了一大步，并且實際效果很好，但這并不表明農業政策調整已經完全到位。下一步還有很大的調整空間，總的走向是穩定、完善、強化。下一步農業政策調整應當注意以下幾點：（1）既不能越位，也不能缺位。政府要與市場合理分工，市場解決起來更有效率的就由市場去解決，政府解決起來更有效率的就應當由政府來解決。比如2004年對化肥價格的管制效率就很差，是典型的政府越位。由于化肥的上游產品煤、電、油、運、氣價格全面上漲，以及國際市場化肥價格上漲，控制國內化肥價格造成企業開工不足、化肥出口增加和進口減少，結果加劇了國內化肥供求失衡的矛盾。（2）既不能只講成本，又不能不講成本。任何政策工具都是有成本的，對政策工具的選擇必須進行成本效率分析，并且要完善政策成本的分擔機制。有人認為2004年出臺的補貼政策成本太高。實際上，據對一些縣的典型調查，糧食直補的行政成本約為補貼總額的5％～10％。與國外農業補貼項目相比，我國的糧食直補項目是非常有效率的。問題在于，糧食直補項目中沒有列支行政成本，而是完全由地方政府自行承擔，這樣地方政府就會感到成本很高。（3）既不能照搬國外做法，又不能不理睬WT0規則。政策要符合我國國情，要與國際慣例接軌。2004年出臺的政策中，既有與糧食生產掛鉤、直接影響糧食生產和貿易的干預政策，又有不與即期生產掛鉤、對生產和貿易沒有直接影響的補貼政策，還有旨在促進結構調整的支持政策。對這些政策要進行準確定性，要注意8．5％的黃箱支持上限。（4）既不能不保持連續性，又不能過分路徑依賴。農業政策一經采行，無疑要保持連續性和穩定性，但也要注意克服路徑依賴，跳出現有思路，出臺新的政策措施。目前各方面對工業反哺農業、城市帶動農村的呼聲很高。我國農業政策正處于十字路口，是步日本、韓國之后塵走向高補貼、高保護的不歸之路，還是選擇比較優勢戰略、建立高效率的農業產業體系，亟待作出理智抉擇。公務員之家版權所有

按照以上考慮，筆者的政策主張是：“多予”方面應當更多地重視公共產品的供給，加強農業和農村基礎設施建設；“少取”方面應當加快取消農業稅的步伐，并更加重視農民土地財產權利的流失，徹底放棄靠剝奪農民利益積累城市建設資金的做法；“放活”方面應當進一步消除束縛農村發展的各種體制障礙，賦予農民全面發展的權利。建議近期圍繞提高農業綜合生產能力和農產品市場競爭力，加大以下方面的政策扶持力度：（1）加強中小型農田水利建設。長期以來中央只對大型水利工程投資，中小型農田水利建設主要靠農民勞動積累和地方政府的少量補貼。鑒于目前農村勞動力就業結構的變化和基層對勞動力資源的行政動員能力降低，以及需要加強農田水利建設的地方正是財政最困難的地方，中央財政應該逐步承擔中小型農田水利建設的職責。（2）加強適用農業技術的推廣。農業技術的推廣和擴散，一定程度上可以依靠市場的力量，但相當多的農業技術如果由市場進行推廣則效率很低，必須由政府推廣。對具有公共產品屬性的農業技術活動，國家財政在經費上應予以保證。（3）加強動物疫病和植物病蟲害防治。動植物病蟲害的防治具有典型的公共產品屬性，靠市場無法有效進行，國家必須承擔這一職責。應重點加強畜禽主產區、優勢生產區域和無規定動物疫病區的動物防疫基礎設施建設，盡快改善疫情診斷、監控、測報的設備和設施條件，全面提升以動物疫病免疫預防、應急反應和重點疫病控制為主的公共服務能力。（4）加強農產品質量安全工作。由于生產者和消費者對農產品質量安全信息的擁有是不對稱的，靠市場機制難以有效提高農產品質量安全水平。政府應當加強農產品的檢驗檢測、安全監測及質量認證體系建設，加強對農業投入品的監管。這些才是政府應該干的事情。