村級債務成因和危害

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二、深層原因

以上講了當前J市村級債務的構成及其形成過程。說明了村級債務的形成與調整產業結構、達標升級和高息借貸上繳的關系。以下從村、鄉鎮與村民三個方面分析村級債務形成的深層原因。

1、村干部

當前農村通行的由鄉鎮決定村干部乃至組干部報酬數量和結構，并將村干部報酬的大部分與鄉鎮規定的各項行政任務尤其是稅費提留任務完成情況掛鉤的做法，嚴重影響和決定著村干部的行為方式。鄉鎮這種決定村組干部報酬數量及結構的做法與體制遺留下來的鄉村上下級觀念與行政命令作風結合起來，使得村干部幾乎沒有自由選擇的余地，村民自治名存實亡。

1990年代中期以前，鄉村企業發展較好，一些有固定收入來源的村集體如有村辦企業的村，村班子工作積極性高，向農民提取也少，上級因此誤以為村級治理最大的障礙是村集體沒有諸如村辦企業等固定收入來源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創辦企業，也包括挖精養魚池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開始搞這些以消滅“空殼村”為號召的所謂“第二次創業”時，村干部比鄉鎮更清楚將來失敗的命運，一些“保守”的村支書抵制這種“創業”。但既然上級已經發出了號召，各種任務已經下達并與年終報酬掛起鉤來，多數村干部不得不向銀行或農戶借貸以“創業”，那時在農村調查，村干部感到最困難的事情是創業“一無資金，二無技術，三無市場”，痛苦得很。上級要辦企業，那就辦。借來的錢辦企業，盲目上馬的多，以至于后來J市幾乎所有村辦企業全部破產，大量借貸資金無法償還。舉例來說，D鎮的高陽村，1995年還只有6萬元債務，1996年即達40萬元，1997年達110萬元，1998年超過150萬元，到2000年底已近300萬元，即為舉辦村辦企業失敗所欠債務。這種情況十分普遍。

無法償還資金，對于負責任的村干部來講，真是心頭解不開的疼。但這個疼的過程不長，便麻木起來。其原因大致有二，第一，在借錢創業的過程中，雖然幾乎無一例外所有企業都破產了，但創業者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們訪談過一位推土機師傅，他在1990年代中期以來為數十村集體挖魚池或建林果基地，因此與村干部有經濟上的頻繁接觸。他說，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場經濟中磨練出來的膽量收受回扣，有些村甚至出現了村干部僅僅為了拿回扣而積極舉債“創業”的情況；第二，這時候出現的村級債務是普遍的，村與村比，誰也不比誰更多，法不責眾，每個村都負了債，上面總會想辦法的。

有了第一筆村級債務，就不怕有第二筆村級債務。在1990年代中期正是糧食價格最高的時候，農民比較有錢，負擔重的呼聲也較前一段時間有所減弱。在1992-1997年，J市投資9.3億元搞農村“普九”達標，僅S縣的投入即超過4億元。那時全市幾乎村村辦有小學，村辦小學和鄉鎮辦的中學、中心小學都要求“五配套、七配套”，我們在一個村辦小學調查時，因為上級“普九”達標要求校校建有圖書室，圖書資料必須達到多少冊，村小在村里已投資改建校舍，修了圍墻，且再也不愿拿錢出來購買圖書時，不得不分配每個學生找多少書來“充實”村小圖書室的書柜。據測算，僅僅“普九”達標，S縣村均增加20萬元支出，其中大約一半向農戶集資，而僅僅在“普九”達標驗收合格一年后，全市村辦小學合并，超過半數剛達標合格的村辦小學閑置不用，現在要么再成危房，要么已被拆除干凈。S縣2001年小學數量由1997年的205所減少為86所，其中村級辦的小學被撤并的更多。以D鎮官橋管理區的6個村為例，1997年村級尚有5所小學，全部通過“普九”達標驗收，到2001年，這5所小學均因為生源不足而撤銷，師生并入由原管理區中學改建的中心小學。達標驗收合格的校舍已被廢棄。

至1997年底，J市的村級負債仍然保持在一個可接受的范圍內，農民拖欠稅費的情況也不多。但這時候糧價已降下去了，1998年的稻谷市場價一度只有0.30元多一點。農民對稅費負擔變得難以忍受，村組干部的工作也比以前困難得多，且村組干部試圖通過“創業”、“達標”來得到回扣的機會越來越少，便有大批村干部辭去職務。也就在1990年代后半期，村組干部完成了第一波頻繁變動，1996年和1999年兩屆村委會選舉進一步加速了村干部的更替。新上來的村干部面對已有相當規模的村級債務和越來越難完成的收稅費任務，變得得過且過起來。缺乏長遠打算的村組干部們與其說關心村集體的發展，不如說關心他們在任上可以得到多少好處。他們希望自己起碼可以得回上級確定的年報酬。要得到這些年報酬，村干部就要完成鄉鎮布置下來的任務尤其是收取提留稅費的任務。鄉鎮安排下來的稅費任務是太難完成了，特別是將全年稅費收取任務劃分為夏秋兩季，夏收約占整個稅費的一半，而J市農民主要種植水稻，水稻還要等到9月才會成熟。向農戶收不上來，就得借貸上繳，等9月向農戶收上來稅費再還。如前已述，因為銀行乃至合作基金會都不愿借錢給村里，村干部只好以高息作民間借貸。這個民間借貸的利息很高，早在1998年，有些村即達月息三分，即一萬元借款，一年可以收回3,600元利息，這個利息夠一個村干部一年的報酬。村干部特別是那些缺乏為村集體作長遠打算的主職村干部們，便將自己若干年的積蓄借給村集體，且若干年不領報酬，存在村里取高息。這些主職村干部因為掌握村集體的經濟大權，他們倒不擔心因為村級債務太多而無法取出自己借給自己的錢，他在感到風險太大時，將向農戶收上來的稅費優先還自己的借款，不就可以既得高息又不承擔風險了嗎？的確，J市農村相當一部分村干部成功獲得了高息且在村級債務完全惡化前成功地將全部借款提了出來。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己會突然在選舉中落選，或被上級免了職。不當村干部之后，想再從負債累累的村集體中取走借給村里的那些錢，談何容易！我們在農村調查，因此經常碰到這樣的情形：鄉鎮要免一個村干部的職，村干部沒有意見，唯一要求是鄉鎮要將他借給村里的錢還給他。

2、鄉鎮干部

鄉鎮當然知道村一級的事情。鄉鎮不僅知道村組干部將自己的錢高息借給村集體以作稅費上繳，而且知道村組干部收受回扣，知道村組干部大吃大喝。鄉鎮對村干部的不良行為及村級債務不聞不問，名曰“保持干部的積極性”。鄉鎮若查處村干部太多，誰還為鄉鎮收糧派款呢？“水至清則無魚”，要讓村干部得些好處的。

鄉鎮最關心的是將錢收上來。向農民收錢，離開了村干部，就沒有什么人或機構有辦法。而只要這些錢被鄉鎮收了上來，鄉鎮的日子就會可以過得象樣。這些年，J市鄉是越來越少，而鎮越來越多了。經過2001年的鄉鎮合并，S縣便徹底消滅了鄉。鎮與鄉的最大區別是鎮有城鎮規劃與建設任務。“比學趕幫”，幫起來有些困難，J市鎮一級的建設卻有與發達地區鎮的建設相比相學相趕的熱情。

鎮的建設，看得見，摸得著，是扎扎實實的政績，有了政績容易提升。J市鄉鎮一級主要負責人的調動也實在太快，很多鎮委書記或鎮長未能任滿三年任期。調動太快，就更顧不上村級債務這等慢事，而只關心看得見的產業結構調整和城鎮建設。村一級只要不在我這一任上出問題就行了，任期一滿，趕緊調走。誰來誰倒霉。在D鎮調查，鎮干部編順口溜說前任的前任（1993—1996年）吃干飯，前任（1996—1999）喝稀飯，現任（1999—）喝西北風，現任就倒了霉。現在喝西北風的鎮領導多得是，大家相互一比，也就談不上倒霉了。事實也是如此。仍以人們都以為要喝西北風的D鎮鎮委書記為例，就在我們最近調查時，他已用剛從農民手中收上來的錢買了一輛豪華型桑達拉專車。從全鎮來講，經濟是困難些，而既然不是一個鎮困難，縣里也就沒有理由認為僅僅是某一個鎮的領導沒有能力。

總而言之，鄉鎮是越來越關心村里能否將稅費提留交上來，而不大關心村級債務和村干部品性了。G縣一個鎮委書記在鎮村組三級干部會議上說，衡量一個干部好不好的唯一標準是他能否完成鎮里安排的稅費任務。連稅費任務都完不成，還談其他？在鄉鎮如此態度和壓力下，村干部顧不得什么長遠打算，在可以想得出的辦法和可能講得出的代價的范圍內，到處借貸。借貸越多，農民也就越是不愿上繳提留稅費，村級債務便在1999年前后惡性膨脹起來。村級債務終于坐成了當前鄉村治理最大的定時炸彈。還是在1999年的農村調查中，就聽鎮里的干部講，某村某組的一個晚上，有8戶農戶乘夜請來卡車，將全部家當搬走，留下幾棟破房子，永久地離開了家鄉。他們被過百萬元的村級債務嚇住了。另一個鎮的一個村，近年來已有1/3的農戶從村中搬走，因為村級負債已超過300萬元，人均達數千元之多。

縣里在2000年行動起來。從《S縣人民政府關于清理整頓村級和學校債務的意見》和《S縣清理整頓村級和學校債務實施方案》文件的措辭來看，縣委縣政府的領導是認識到了村級債務嚴重危險性的。但據我們2001年的調查，這些文件執行的效果很差，原因不是措辭不硬，而是積重難返。縣一級解決村一級債務的時機恐怕已經過去了。

從S縣在2000年3月下發的以上兩個文件的提頭即可以看出措辭之強硬。第一個文件共分16條，摘要如下：

一、全面清理債權債務，堅決遏制增債勢頭。此條的最后一句為：以2000年4月1日為時限，斬斷所有債權債務，各學校和村不得以任何理由新增債務；二、除防汛抗旱、搶險救災等特殊情況外，嚴禁任何集體和個人向村集體和學校提供借貸；三、嚴格控制基建規模；四、杜絕高息借貸，降低原借款利息。債權人不要求支付利息的，優先受償；五、杜絕包干墊付，嚴禁“寅吃卯糧”；十五，全縣減債目標是：村級債務100萬元以下的村分3年償還；100萬元以上的村分五年償還。

事實上，以上強硬措辭在2000年未能落實，不僅村級債務繼續上漲，而且借債行為普遍發生。只是因為村級債務風險太大，村級借債的難度太大，而不得不以更高的利息或更優厚的許諾來借貸以完成上級的稅費提留任務。

在如何償還村級債務的辦法上，實在乏善可除。據我們調查，S縣村一級普遍不分情由停止了所有借款的利息，將錢借給村集體的農戶不僅得不到高息，連銀行同期貸款利率也得不到，且無法從村里取出錢來。這也是S縣抑制村級債務惡性膨脹唯一起作用的辦法。據十里鎮1999年的調查，全鎮1998年各村的利息支出占村集體收入的61%，其中一個村的利息支出竟是當年村集體收入的1.7倍。

J市以及S縣還在如何清償村級債務中一再強調加大“四荒”拍賣力度。S縣2001年加大力度拍賣“四荒”10，794畝，僅得到148萬元拍賣款，占全部村級債務的3.9%，每畝“四荒”僅得拍賣款137元。以50年使用權計算，每年2.7元。實在搞笑！

3、村民

構成當前J市農村嚴重村級債務的另一個深層原因是農民的原子化。我們1999年曾在江西宗族農村調查2個月，發現江西農村農民負擔和村級債務都較輕，在一個村調查，村支書整天嘮叨說，你看我們村這2萬多元債務怎么辦？如何還得清？這個村支書的擔憂實在沒有道理。一個村才2萬多元債務，算得了什么？相對于S縣村均過百萬元的債務，這不是杞人憂天么！不過，我們調查發現不是一個村支書，而幾乎所有村里有數萬元負債的村支書都表達出這種擔憂的時候，我們知道，他們這種擔憂是有道理的。

這種擔憂的道理在于他們所面對的村民。江西也許是當前中部地區宗族保存得最為完整的地區了。我們調查的泰和、崇仁兩縣，改革開放以來，幾乎所有姓氏和村莊都修了族譜，建了宗祠，實現了所謂“宗族重建”。宗族重建的不是物質性的族譜和宗祠，而是宗族文化，是對生于斯長于斯的村莊的價值聯結，是一種“根”意識的強化。簡單地說，實現了“宗族重建”的村民將自己生命的希望寄托在村莊可持續的發展之中。他們不準備也不允許村莊竟會破產，然后主動或被迫永遠離開生于斯長于斯的土地。既然要村莊可持續發展，諸如J市農村那種不顧村莊未來的破壞性借貸都會受到譴責，可能惡性發展的債務，便會成為村支書不得不一再面對村民質問的事由。希望村莊可持續，并將生命意義寄托于村莊未來發展上，就不僅構成了村民文化上的價值，而且構成村干部文化上的價值。村干部不僅看重可以得到的物質報酬，而且看重能否得到村民好評一類的文化報償。一個關心離任后村民如何評價他們治村狀況，急切地期待得到村民好評的村干部，當然不愿意讓村民說就是在自己的任上留下了村級債務這種不光彩的“政績”。

宗族重建起來的還有農民的一致行動能力。也許我們可以在報刊上看到更多江西農民表達自己負擔沉重的聲音，更多江西農民因為負擔而群體上訪甚至鬧事的消息，卻不清楚江西與湖北同等收入的農村，江西農民負擔不及J市農民的一半。J市農村，我們稱之為“缺乏分層與缺乏記憶”的農村，農民的組織能力幾近于無，一致行動能力幾近于無。所有農民都感受到了不能忍受的負擔，但沒有誰愿意為減輕自己的負擔而去上訪告狀，他們也知道這樣做不會有結果，因為別的農民對他的上訪告狀無動于衷。“又不是你一個人的事情，你操么子心！”是J市農民的口頭禪。

農民一鬧，違反中央政策的負擔就不敢加碼，就會取消，農民負擔就輕。農民上訪鬧事靠的是他們組織起來一致行動的能力。宗族不僅可以組織農民到縣里省里上訪，還可以對行為不良的村干部構成有力牽制，所謂“贏利型經紀”，在宗族氛圍濃重的背景下，不僅缺乏文化基礎，也缺乏組織基礎。農民的組織能力還會對那些欠村集體款項的農民構成強大壓力，“唾沫星子淹死人”，一個欠村集體債的農民就是欠了全體村民的債。一個拒絕參與村莊公益活動的村民就是自絕于與全體村民共享村莊價值，就會被村民排擠出村莊正常生活，這是所有注重村莊生活價值的人都無法忍受的代價。而再看J市農村，誰管他人欠集體的債呀，又不是欠自己的債。

構成農民組織能力或一致行動能力的東西，我們稱之為“鄉村社會性質”，鄉村社會性質研究可以讓我們看到構成農民負擔和村級債務的一些深層原因。要理解村級債務，就不能僅僅從政策上考慮，也不能局限在某一地區的農村調查，而應有更為全面深入的研究。

J市的村級債務是十分嚴重的，從我們掌握的資料看，湖北省的村級債務都很嚴重。全國的情況也許比湖北情況要好。安徽調查說，全省有3萬多個行政村，目前負債總額64億元，村均負債16.9萬元，最多一個村負債超百萬元[1]。這點村級債務，頂多相當于J市1990年代中期的水平，當然是低得不得了。我們到吉林永吉縣調查，永吉農村的農民負擔和村級負債也比J市農村低得多了。在永吉縣金家鄉調查，鄉干部說，聽說鄰縣有村級債務過百萬元的村，可見永吉縣村級債務不嚴重。不過，永吉農村也如J市農村一樣，鄉村干部最頭疼于收取稅費，農民有越來越多人不愿上繳稅費，村干部只好高息借貸上繳。這樣發展下去，相信永吉縣農村現在還不多的村級債務在越過某個臨介點后，會惡性膨脹起來。未雨綢繆，現在正是想辦法的時候啊！

三、嚴重后果

回到J市這個村級債務已惡性化的地區來，看一看有什么化解村級債務的良策可想。先看一看村級債務的惡果。

第一，高額的村級債務首先讓村民失去了對未來村莊生活的基本預期，一些稍有能力的村民趕緊想辦法搬出村莊，幾乎沒有村民愿意或敢于對村級債務負責任。失去未來預期的村民會更為掠奪式地經營農田，更為短期地安排自己的規劃。有一次到農村調查，聽說有農民買了大豆種子，準備來年改種大豆，我們頗奇怪，J市是水稻產區，水稻產量高，經濟效益比種大豆高得多，何以想改種大豆？原來，村民并不是想種大豆來調整產業結構或獲得更好經濟效益，而是以前的水利設施越來越破敗，村組兩級以前還維修一下，勉強可以引水過來種水稻，現在村組干部也不維修水渠了，村民也沒有誰愿意或有能力去主持維修水渠。總不能讓田空在那里，就種大豆算了。

種大豆總還算種了作物。有些地方的農民干脆拋荒。G縣錢曹武鎮拋荒面積達到2萬多畝。G縣全縣耕地面積共有80.29萬畝，2000年拋荒面積竟超過10萬畝。拋荒的原因不止是農民負擔太高，而且是由于村民對巨額村級債務如何償還失去了信心，從而不愿對農業生產條件稍差的土地進行投入，其結果是農業生產條件越來越差，生產所得收入還不夠交納各種稅費。

近些年，農民也不再在村莊建造新房子。一方面是因為手上沒錢，另一方面，有點錢要建房子，也一定建到鎮上或公路邊上，永遠離開村莊最好。在中國農村人口如此之多、城市壓力如此之大的背景下，農民失去對鄉土社會的基本依戀，這是十分危險的事情。

第二，高額的村級債務讓村干部失去了基本的工作熱情與責任感。得過且過已成為當前農村干部乃至鄉鎮干部的普遍心態。無力回天吶！那些在村干部位置上呆過很長時間且竭力使村級減少負債的村支書們，還在盡他們最后一點責任。有一次到A鎮馬港村調查，馬港村支書是一個老支書，他憑借自己的那份有些固執的責任感，讓馬港村仍然只是全鎮負債最少的村莊之一（僅負債42,900元）。他擔憂地說，形勢逼人，我已經撐不住了。他說這話時，臉上充滿著憂郁，這張憂郁的臉時常在我頭腦中閃來閃去。馬港村與曾集鎮相鄰，馬港周邊村幾乎都是債務過百萬元的村。這如何讓他不憂郁。

憂郁的村干部太少了，因為大多數村的債務已經過了憂郁這一關口，僅僅憂郁或負責任，對于巨額的村級債務已無實質意義。不僅如此，鄉鎮要稅費提留的硬任務必須完成。不知從什么時候（大約是改革開放以來就一直如此）開始，收稅收費都成了村干部的事情，財政的農稅員、地稅所的地稅員和經管站的經管員是不下村收稅收費的，下去的只是包村的鄉鎮政府官員。村級債務越高，農民負擔越重，農民負擔重且村級債務高，農戶就不愿意交稅費，不愿交的農戶越來越多，說破嘴皮也沒有作用。村級債務的債權人則整天跟著村干部討債。

第三，高額的村級債務也讓鄉鎮領導失去了償還村級債務的信心。何況鄉鎮本身的債務也很多。在J市農村調查，鄉鎮干部流露出的那種悲觀情緒，并不是沒有理由的。只要是一個思維正常的鄉鎮領導人，就一定清楚他根本就沒有能力在任期內還清甚至減少村級債務。農民的負擔要減，鄉鎮政府要運轉，學校教師的工資要發，一些表面工作多少要做一點點。曾集鎮黨委書記說：“上交款是鋼任務，干部工資、教師工資是鐵任務，而農民該交的款又不交，鄉鎮真難啊！”既然沒有辦法減少村級債務，就讓鄉鎮維持吧！維持下去，上面總會想辦法，這種等著上面想辦法的心態，幾乎是所有鄉村干部的心態。而鄉鎮負責人既然對村級債務無法可想，也就在上任之初即打算調走。有一個鄉鎮黨委書記對我們說，這種一上任就急于調走的心態，幾乎是他認識的所有鄉鎮負責人的心態。

第四，在如此高額的村級債務下面，鄉村治理原來存在的問題更成問題，原來沒有的問題也成了問題。以前希望通過達標升級，通過舉辦鄉村企業，來消滅“空殼村”，以解決所有鄉村治理的問題，沒想到結果竟如此，真是“早知今日，何必當初”。原來沒有問題現在成問題的比如說當前正在進行的農村稅費改革。若沒有村級債務，降低農民負擔的基礎上費改稅，既減少了征求成本，又降低了農民負擔，還可以保證鄉村組織基本正常的運轉，當然是一舉多得的好事。但在目前巨額村級債務下面，費改稅不僅進一步堵死了償還村級債務的希望，而且少得可憐的兩稅附加甚至不足以支付村級債務按銀行貸款利率計算出來的利息。第二輪土地承包這樣的好事，在高額村級債務之下，也變得可疑起來。農民之所以拋荒，并不是不想種田，或不希望擁有耕地的使用權，而是種不起田，擁有不起耕地的使用權。一些本來可以穩定在農村的農民流動出去，城市發展和國家經濟形勢持續繁榮就好。一旦國際經濟衰退，國內經濟形勢下滑，那些失去土地的農民會到那里去做些什么呢？

當前村級債務對鄉村治理產生的嚴重惡果，可以用在J市農村十分流行的一句順口溜來概括，這句順口溜是“村級名存實亡，鎮級搖搖晃晃。”

四、政策建議

農民的相對剝奪感和農業的弱質性，使農業的比較收益大大降低，較重的農民負擔使農民不愿上繳稅費提留，這種拒繳的稅費越多，農民離開村莊的決心就越大，在國民經濟形勢較好時，離開村莊的農民可以在城市謀得最低生活資料。但隨著越來越多的農民離開農村，在城市謀得最低生活資料越來越困難，最終，農民成為沒有回歸去處的城市流民與城市貧民，他們不僅沒有固定的工作和住房，甚至沒有明確的身份。而在國民經濟形勢不景氣的時候，這些永遠離開村莊的人，因為欠家鄉一大筆稅費，而回不了家鄉務農以維持溫飽，他們就會成為城市最龐大的也十分危險的一個部分，沒有什么人有辦法來管理這些城市流民，也沒有那么多人有能力給這些流民以起碼的機會。J市D縣一些鄉鎮在計算村級債務時，將百萬元村級債務平攤到農戶。村級債務是化解了，農戶也肯定不會交這筆分攤下來的債務。但農戶有債務的壓力，他們因此有更多離開村莊的動力，這種化解農村債務的辦法，實在危險得很。

縣一級都沒有能力解決的村級債務，必須要靠地市一級乃至國家財政的大規模轉移支付。國家財政轉移支付的實質，不僅在于緩解鄉村兩級財政的緊張狀況，而且是減輕農民負擔，降低村級債務，重建農民對村莊生活的信心，并為中央在農村各項政策的落實創造基本條件的前提。不是因為農民理論上應該享受與市民一樣的國民待遇，而是當前農村包括村級債務在內的特別嚴峻形勢的現實要求。具體地，我們對以農業為主的農村提出以下五點建議：

1、鄉鎮一級撤消政府，建立派出機構。徐勇曾經提出當前鄉村治理的一項對策是實行“縣政、鄉派與村治”，村治是指村民自治，縣政是指以縣一級作為基層政權，鄉派即鄉鎮一級不再設基層政權，而作為縣政府的派出機構。具體地，徐勇建議，縣以下的鄉成為縣的派出機構，接受縣政府的委派、專事縣政府委托的任務。鄉的財政支出由縣政府編制預算，由縣財政開支。鄉不必與縣政府設立對等對口的機構，人員精簡，轉變職能，其主要職能一是完成政府任務，二是指導村民自治活動。鄉長由縣長委任，不設立副職，可根據需要設鄉長助理職位。鄉屬機構均為辦事機構，在縣政府領導下行使事權[2]。徐勇的建議十分精彩，也切中要害。鄉派一是可以改變當前鄉鎮機構雜多和人員龐大的不合理現象。同時又切斷了鄉鎮一級積極財政政策的弊端，而根據縣政府安排的任務開展工作。

2、改變當前以政績為主的積極型行政考評制度。鄉村組織的主要職能是消極的而不應是積極的，所謂消極的職能，是穩定的保守的職能，而不是發展多少的職能。鄉村組織必須量入為出、量力而行，能否發展，視國家的政策而定。今后應大大限制鄉村組織達標升級的沖動和華而不實的政績工程，將壓力型體制轉過來，實行消極的評價體制，主要目標是不出問題，不為鄉村治理的問題制造新的問題。一般情況下，鄉村兩級不得通過借貸舉辦企業，也不得用行政命令的辦法強迫農民調整產業結構。鄉村組織主要的功能不時帶領農民致富奔小康，而是為農民致富提供基本秩序。

3、大大減輕農民負擔。應在當前正在安徽試點的農村稅費改革的基礎上，再將農民負擔減少一半。農民負擔的底線是種田有收益，土地使用權能夠有價轉讓出去。超過這個底線的農民負擔，就是國家財政應支付的部分。在當前，農民負擔應比這個底線還低一些，以穩住農民、穩定農村，從而為化解村級債務而不是繼續增加村級債務提供可能。在鄉村兩級收入劃分上，向村級傾斜，使村一級的收入不僅可以吸引農村能人出來擔任村干部，而且這些擔任村干部的能人可以有維持村級組織正常運轉的基本經費。相應地，應由地市以上政府統籌農村義務教育的投入，包括教師工資。縣鄉不再承擔義務教育的投入，也無力承擔教育投入。

4、強化村莊建設。鑒于當前以農業為主農村地區鄉鎮企業普遍破產，小城鎮事實上只是純粹消費性場所的實際，改變當前發展小城鎮的戰略，尤其要改變凡是鄉鎮一級都建小城鎮的做法，僅對一些區域性的大鎮進行重點投資，這樣的大鎮在農業型縣市，不應超過3個。其他鄉鎮在一律改為鄉公所的基礎上，不再進行小城鎮建設。將節約出來的資金，用以工代賑的辦法建設村莊，大大改善村莊的生活環境，為農民提供可以安居的場所。公務員之家版權所有

5、當前正在進行試點的農村稅費改革，必須充分考慮到村級債務問題。國家應該盡快對全國村級債務情況進行調研，盡早想出辦法，作出決策。化解村級債務火燒眉毛，不能再拖。