制定農民負擔控制法依法解決農民負擔

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近幾年來，農民負擔問題成為社會普遍關注的熱點，必須引起高度重視。一般來說，我們通常把政府及其部門向農民征收的一切稅費，包括稅收、鄉統籌村提留、農村義務工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統稱之為農民負擔。進一步說，“農民負擔”有廣義和狹義之分。狹義的負擔是國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》規定的農民負擔，即指農民除繳納稅金、完成國家農產品定購任務以外所承擔的村提留、鄉統籌、勞務以及其它費用，此類負擔為限額內負擔，或叫顯性負擔，限額內負擔的收取符合現行國家政策規定，是合理合法的。而廣義的農民負擔則一般是指包含稅金、提留外向農民的各類行政性收費、集資和攤派等。它包括稅收負擔、價格負擔和社會負擔等多個方面。此類負擔稱為限額外負擔，或叫隱性負擔，隱性負擔隨機性強、彈性大、涉及面廣、負擔率高，是當前農民負擔的重心所在。

一、農民負擔的表現與原因

當前農民負擔居高不下，主要表現在：1、以各種形式變相提高規定限額，如一些鄉、鎮不按《條例》和《實施辦法》的規定提取比例，有的鄉、鎮為多收取鄉村提留款，虛報上年增收水平，人為提高人均收入指標；2、農民負擔費用管理混亂、名目繁多。如有各種優撫費、民兵訓練費、教育附加費、計劃生育費等，以教育費為例，有的鄉、鎮除向農民收取教育經費外，學校還得向學生收取學費、勤工儉學費、練習冊費、輔導費等。3、村提留中非生產性開支過大，公積金名存實亡。比如報刊雜志硬性攤派，招待費過高。4、亂收費，亂罰款，亂攤派有禁不止，比如一些地方農村自訂“土政策”，“罰”字開路，以罰代法，以罰代政策，以罰代替工的現象十分嚴重。

農民負擔增高，其主要原因是：

1、法制觀念淡薄。在目前涉及農民負擔的相關法律、條例、管理辦法中是《憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，對農民來講，主要有農業稅、牧業稅、農林特產稅，《農業法》第十六條規定“農民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉統籌費，依法承擔農村義務工和勞動積累工”，農民對超出法律范圍的任何收費及攤派都有權拒絕。《農民承擔費用的勞務管理條例》更是明確規定農民直接向集體組織繳納的村提留和鄉籌費，不得超過上一年農民人均純收入的5％。

但在農村少數領導干部不懂法，更有甚者“知法犯法”，違反國家規定超標準、超范圍向農民征收額外的費用，在廣大農民中不知道國家曾對農民負擔作過具體規定的更是大有人在，不能、不敢、不會運用法律武器來保護自己的合法權益，同時也給少數膽大妄為者以可乘之機。

2、部門利益的推動。我國現行的行政管理體制還不十分順暢，條塊分割嚴重，農民頭上的“公公、婆婆”多，個別部門或巧立名目，或搭車收費，以謀取私利，也有的為謀求政績，不顧客觀經濟條件的限制，盲目地提高農民的負擔，不得不通過攤派和超標準的集資來強求達標。農民對于這些名目繁多的亂攤亂派，難辨真假，雖滿腹怨言，卻也無可奈何。

3、認識上的誤差和工作方針的偏離。一些部門領導對減輕農民負擔的重要性、必要性認識不足，沒有把減輕農民負擔工作提高到政治高度來認識，沒有擺上黨政領導的重要議事日程當作一件大事來抓，在一些地方把減輕農民負擔與發展農村經濟對立起來。在相當一部分基層干部思想中形成的觀念是：要搞公益事業建設，就得由農民負擔，要減輕農民負擔，就少搞或不搞公益事業建設。

4、監督管理力度不夠，管理工作難度大、制約機制不健全。一些地方由于領導重視不夠，管理人員少，使監督管理力不從心。不當紅頭文件廢而不止，而且一些不合理的行政性收費項目并沒有得到徹底清理，哪些費用該交，哪些費用不該交，農民并不十分清楚，保留和廢止的收費項目魚目混珠。同時對干部政績的考核存在弊端，一些地方對干部優劣的鑒定和考核，關鍵看其政績是否突出。因此，一味追求政績的積累，不綜合考慮農民負擔的承受能力，這樣的考核制度客觀上助長了干部的“短期行為”和“單純政績觀念”的形成，是農民負擔居高不下重要因素。

5、鄉鎮政府規范的行政行為和村委會的不合理做法，直接加重農民負擔。首先，編外干部過多，不合理的干部建制是使農民負擔日益加重的重要癥結。有些鄉鎮機構設置過多，受聘的編外干部占了鄉鎮干部的很大部分。其次，村級財務管理混亂，缺少監督制約機制，損公肥私，亂支濫用，貪污挪用，公款吃喝現象嚴重，最終加重了農民的負擔。在有些地方，各種財務公開上墻制度被取消或形同虛色。集體財產，各種提留，收入是多少，很少向村民公布，各種收費標準群眾不知道，只能是村干部要多少給多少，且無發票無收據。

6、農民自我保護機制的缺乏也是農民負擔不斷加重的原因。根據村民委員會組織法的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，它由村民直接選舉產生，村委會干部的撤換和增選由村民會議決定，村干部的一項重要職責，就是及時向上級政府反映農民的意見和愿望。但在實際上村干部的任免主要還是由鄉政府決定，對村干部的考核，主要由鄉鎮黨和政府掌握，村委員會的工作主要由鄉鎮黨委和政府布置，村委會成為鄉鎮政府下轄的一個準政府組織，因而在實際工作中，村干部往往考慮的是要對上級領導負責，農民的信息、愿望和要求很難及明準確地傳遞到高層決策部門。正因為如此，農民對來自上面的各種攤派束手無策。農村基層自治組織一村民委員會職能異化，很難真正把農民的意見、愿望向上級政府反映。二、農民負擔存在的負效應和現實危害農民負擔的加重具有十分重要的危害。分析其危害。

1、農民經濟貧困狀況加重。與城市居民相比，農民生活是低水平的，農民經濟收入由于受自然因素影響較大，很不穩定，可是農民所承受的負擔卻是穩定的。個別地方農民負擔的增長速度甚至高于農民經濟收入的增長速度，從面形成了一個極大的反差，使本來就很貧困的農民貧困狀況更加重，導致農村絕大多數農民的生活標準較長時間滯留在溫飽水平上。

2、黨在農村政策的落實受到影響。十一屆三中全會以來，黨和國家對發展農村事業陸續出臺了一系列政策措施，這些政策對農村的政治穩定和經濟發展，起到了強有力的推動作用。然而，落實有關減輕農民負擔的政策，卻不令人十分滿意。上級黨委和政府三令五申，取消農村一切不合理費用，堅決把不合理的農民負擔減下來。可事實上，減輕農民負擔工作步履十分艱難，農民肩上的負擔并沒有真正減少多少。這一事實使農民對黨在農村政策的落實產生一種失望感，削弱了黨在農村的各項政策的權威。

3、農業的發展后勁受到阻礙。由于農民負擔的加重，農民的民收入積累直接受到削弱，這對農業的延伸發展無疑是一個阻礙。另一方面，有些地方，農民的經濟收越增加，負擔的項目就越多。加之有的農村政策不能完全落實，農民發展生產的積極性受到挫傷，發展后勁處在軟弱和不足的狀態之中。

總之農民負擔的增多，數額的加大，農民收入的增長跟不上負擔的增長速度，負擔的增長超過了農民的承受能力。其后果不僅是農民的生活水平漸趨下降；擴大再生產能力減弱；制約國民經濟的良性循環，而且引發社會矛盾，影響社會穩定。

三、農民負擔的法理分析

從法律上看，農民負擔問題多為政策調整，法律并沒有真正到位，處于內隱缺失的地位。

國家稅賦是農民負擔的第一塊。國家對農民實行的是輕稅政策，農民的稅負是很輕的，對此農民們對此沒有什么意見。但從法理上分析有幾個問題可提出思考，中國財稅體制自1994年開始進行了重大改革，實行了分稅制和新的流轉稅、所得稅制度。稅收改革以后，在已有流轉稅、增值稅、所得稅這樣的可以普遍適用的稅制情況下，仍堅持單獨設立農業稅和農林特產稅，這有可能違反了稅收的公平和中性原則，形成一種法定的基于身份不同的“制度性歧視”。在某種意義上講，這些法定的制度性歧視是不符合法治精神的，甚至起到了錯誤的導向作用。因為，農業稅實際上是基于農民的身份而繳納的稅種,這即是說只要你當農民,就必須納稅,這實際上是一種農民稅.中國有市民稅嗎?有干部稅嗎嗎?缺乏最起碼的平等地位和法律同等對待的公平制度，其結果只能使農民更加遠離法治，這是需要我們加以重視和研究的。

農民負擔的第二塊：是所謂的“三提五統”，即鄉村集體經濟組織內部的提留統籌和勞務。作為一種具有合法性的制度安排，同樣存在著明顯的不合理處。首先，“三提五統”雖然它不叫稅，但它具有稅收所有的固定性、無償性和強制性的特點，在經濟發達的地區，村提留和鄉統籌不構成農民的多大負擔，但在經濟不發達的落后地區，各種“三提五統”如所謂的教育附加費、民兵訓練費、優撫費、計劃生育費壓得農民喘不過去來。

其次，國家機關對農民的收費，這是行政機關以強制性方式無償取得農民財產所有權的行為，從法理的角度分析，這些具有明顯的政府職能性質，它們本應屬于政府財政支出的范疇，而不應轉嫁由農民交費。這種貌似公正的“三提五統”嚴格說來，其中不少是重復收費、亂收費，這里可見制度上的混亂。本來不應由農民自費自治的事，卻由農民來自費自治，這種制度上的安排，混淆了權能與職責，是我國行政法規不健全的重要表現；其三：根據國務院《農民負擔費用和勞務管理條例》的規定，村提留和鄉統籌必須控制在農民上一年人均純收入5％以內，從國家農業部等單位統計的農民統籌看，農村提留的費用沒有超出5％的限額，約在4.8％-4.9％之間，可是，我國幅員遼闊，地區之間極不平衡，有些地區低于5％，但另在另外一些地區則大大突破5％限制。實際上，許多地方都突破了5％限額。在調查中有的村干部很坦率的告訴我們，由于村集體經濟幾乎是零，村里的費用、開支都由農民負擔，若真正按農民上一年純收入5％的比例提留，那么提的費用可能連發村干部的工資、補貼都不夠。既要保證鄉村統籌、提留，又要保證村里的各種開支，又不能突破5％限制，那就只好在上一年純收入這個底數上作文章，對于“上一年人均純收入”這個數字的統計，各地都有自己的方法，不論使用哪一種，最后都通過提高農民的人均純收入來增加提留、統籌的數額，結果顯然是是農民負擔的加重。另外，農民負擔5％“一刀切”的規定，忽視了農村貧富差距的事實，使收入水平不同的農民承受相同數額的人均負擔，這也可能起到了劫貧濟富的消極作用，特別是加重了低收入農民的負擔，甚至不斷引發一些惡性事件發生。

農民負擔的第三塊，是地方政府和各職能部門在法定稅賦和“三提五統”之外巧立名目強制向農民征收的各種費用、罰款和集資款。這是農民最不滿意的收費內容，而且通常這種收費的額度是比較高的，一般稱為亂收費、亂攤派。取朱總理在記者招待會上的話說“目前存在的一個問題是費大于稅，很多政府機關在國家規定以外征收各種費用，使老百姓負擔不堪，民怨沸騰”“從中央到地方直至村鎮集體組織和街道居委會，各級行政機關、司法機關、有行政職能的事業單位，學會、行業協會等，幾乎都有收費行為，名目之多，總額之大，已到了驚人的地步”

在農村，政府職能部門，以服務為名，行收費之實，也就是“部門出點子，政府出面子，農民出票子”，采取所謂“上面拔一點，財政拿一點，農民籌一點”的辦法。這種“政府行為”，實際上是舊的歧視性制度安排在作怪，這種制度安排使政府職能過于膨脹，使政府過多介入本不應介入的農民的社會、經濟行為領域。

最近，根據國務院領導同志指示，針對近幾年一些地方以加強管理和服務等為名對進城農民巧立名目亂收費現象，國家計委會同財政部發出《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》，規定，對外出或外來務工人員征收的包括暫住費、暫住（流動）人口管理費、計劃生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費、外地建筑企業管理費等在內的多種收費將一律取消。這是值得歡迎的。但是，這僅僅是解決了這些公民的一項基本權利--財產權--免受政府不適當的行政收費行為侵害的問題。而除此之外，進城農民還有許許多多的權利需要保護。例如，他們的人格權，他們在勞動法上的種種權利，他們的子女的受教育權，等等仍有待解決。

我們認為鄉村政權是國家政權的基礎，代表著國家的權威，它所具備的行政權威容易為鄉村政權索取各種利益提供體制條件，如果法律不能防止作為國家政權基礎的鄉村政權的超界行為，如果法律缺乏有效制衡鄉村行政權的制約機制，如果一切越界的“政府行為”沒有得到法律的抵制與糾偏，鄉村政權就不僅不能成為構建農村新秩序的資源，反而會衍生出農村的內部分散，導致公權力與私權利力量對比過于懸殊，加劇農民與政府的沖突，導致法律在農村的運作前景衰微。

可能有人會說農民負擔過重的原因是絕大多數農民仍未能舉起自我保護的大旗，有效運用法律捍衛自己的利益。在我們看來，這是一種嚴重的誤讀。陳之邁先生在《中國政府》中曾指出：“特別是在法治精神尚未十分發達的今日，講求實際尤為必需，因為法令與事實是不一定相符的，而我們所要知道的是事實。”中國農民是最講實際的，由于傳統小農生存方式和傳統文化的影響，他們通常對自己視野范圍內的事物、社會關系形成一種十分“精明”的自利性認識，在保護自己方面應當說比城里人發達得多、計較得多。但農民通過自己的理性計算和對政治權威的天生恐懼，在制度性歧視下，面對各種費用，不得不選擇上繳這一行為，除非在矛盾非常激化的時候，某些農民才會采取一定的“非理智”行為，抵制收費。所以在法治還不健全的情況下，當農民在有意識或下意識中領悟到法律具有某些內隱缺失時，往往使農民以一種“低人一等”的感覺進行行為選擇，農民更多的不是不想，而是不敢運用法律來實現自己義務與權利的平衡。從政治、經濟學的角度分析。農民負擔問題是一個農民與地方政府之間的交易問題，或者說是兩者之間的一個博弈問題，博弈雙方的經濟政治地位決定博弈的結果。鄉村政府是高度組織起來的，有強有力的信息資源、人力資源乃至暴力資源；而農民是分散的，各種條件決定了農民內部形成統一的意見極不容易，農民在與地方政府的博弈中處于不利地位，很難對地方政府進行有效的制衡和壓力。

可見在農民負擔中，我們要看到法律的內隱缺失。法治實踐中的制度性歧視，缺乏平等、契約精神，以及政治權威的濫用，都需要我們作認真的反思，中國農民是有經濟理性的農民，切不可以“智慧”學者的眼光去看待農民，學會站在農民的角度看待法律，解決法律的供給與需求矛盾，可能是我們農村法治建設中的真正關鍵。

四、減輕農民負擔的對策

減輕農民負擔是穩定農業基礎地位的根本大計。農業基礎地位能否不斷得到強化，在很大程度上取決于廣大農民發展農業生產的積極性能否調動起來，而確保廣大農民生產積極性的發揮又在很大程度上決定于各級政府能否通過行政行為，切實、持久地把農民的不合理負擔減下去。曾經指出：“減輕還是加重農民負擔絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力發展的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題。必須把減輕農民負擔問題提到這樣的政治高度來認識，提到共產黨的宗旨和農村政權穩定的高度來認識，農村是共產黨革命的搖籃，農民是革命的主力軍。沒有農民群眾的巨大犧牲，就不可能取得革命的勝利。全心全意為人民服務是共產黨的一貫宗旨。中國80％的人口都在農村，與農民關系處理得好壞，直接關系到中國共產黨是否得到了人民群眾的支持和擁護，如果這方面出了問題，可以說我們就失去了最廣大、最可靠的同盟軍，我們的立國之本就會動搖，我們的事業就很可能葬送。”為此，我們提出以下對策。

1、學習法律知識，樹立法制觀念。目前，對于農民負擔問作出具體規定的有《中華人民共和國農業法》、《農民承擔費用的勞務管理條例》、《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》等法規條例，各級領導干部應當認真、全面地學習，以規范自己的行為。同時，對農民群眾也應進行普法教育，讓農民明白依法納稅及繳納一定的提留、統籌，提供一定數量的勞務，是一個公民應盡的法律義務，是發展公共事業的需要，任何超標準的收費、攤派，農民都有權拒絕，應該讓農民學會動用法律武器來保護自己的合法權益。

2、規范政府行為是解決農民負擔過重的根本出路。首先，要堅決清除干部管理體制上的弊端，從根本上把住亂攤派、亂集資、亂收費的隨意出臺。規范政府行為，一方面要糾正考核干部只重政績，不重法紀，不重政策的傾向；另一方面要嚴格控制集資攤派和統計數字上的弄虛作假。其次，把解決農民負擔同行政機構改革結合起來，改革機構、轉變職能、精簡人員。

3、建立健全監督管理體制，加強監督管理。一方面要靠黨員、干部的廉潔自律；另一方面更要靠健全的制度和嚴格的監督。農村收費管理工作必須從上到下統一政令，依法收費，全面推行農民負擔預決算制度、農民負擔卡制度、農民負擔專項審計制度和財務公開制度，讓農民及時了解為什么要交費，要交多少，合不合法，從而建立起相互信任、相互支持的干群關系。

4、全面發展農村經濟，提高農民對負擔的承受力。要切實減輕農民負擔，全面發展農村經濟應是釜底抽薪之良策。實踐證明，越是集體經濟富裕鄉、村，農民負擔的收取額就越小，而越是經濟貧困的鄉、村，農民負擔的收取額就越大，因此，千方百計把集體經濟搞上去，是減輕農民負擔的長遠大計，各級政府應制定優惠政策，鼓勵和支持貧困鄉、村大力發展集體經濟。只有鄉、村集體真正脫貧致富，農民負擔才有條件正直減輕以至取消。負擔是相對承受能力而言的，減輕農民負擔是因為負擔已超出了農民的實際承受能力。如果農民都富起來了，手中有了錢，興辦自己的公益事業就會主動出資出勞。因此，創造條件，不斷增加農民收入，是減輕農民負擔的有效措施。公務員之家版權所有

5、各級領導要樹立民本思想，重視農業和農民問題。首先，政府要加大對農業的投入，農業是一種產業，辦工業要投入，搞農業當然也離不開投入。現在增加對農業投入已到了刻不容緩的地步，加強農業的基礎設施，改善家業生產條件，特別是治理大江大河，大規模農田基建，興修水利需要投入，提高農業的科技含量，加速農業科技的推廣應用，發展優產、高產、高效家業需要投入，提高農民素質、普及國民教育等都要投入。這些投入若由農民來負擔，不僅不能解決問題，反而加重農民負擔，這些投入主要應靠各級政府。其次，應按市場經濟的規律，理順工農產品的比價，縮減工農產品的價格“剪刀差”，政府應采取有效措施控制農用生產資料價格上漲，并規定最高限價，同時建立糧棉等大宗農產品的價格調節基金，并規定最低保護價，使其價格在有最低保證的條件下來年有所上升，以增加農民的負擔能力。