三農農村稅費改革制度創新和建議
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內容提要：本文通過對農村制度變遷軌跡的簡要分析，特別是從農村稅費根本問題的探討出發，提出農村稅費改革的關鍵是要正確處理政府與農民的關系，論證了稅費改革要多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創新的必要性。針對稅費改革的艱巨性，從農村產權、農村經濟組織和基層民主政治的角度，本文對制度創新方式的選擇和創新目標進行了總體設定，并對根本問題的解決提出了四點建議。
關鍵詞：農村稅費改革產權政府權力農民權益制度創新
我國改革率先從農村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。農村乃至全國的改革從一開始就是一個漸進過程，這次農村稅費改革是繼農村土地經營制度改革后的又一重大的制度安排，改革的難度和廣度均超過前次改革，其意義是深遠的。它是在整個改革進入攻尖階段并觸及到深層次矛盾的形勢下進行的，為了正確處理改革、發展和穩定的關系，保護農民的合法權益，農村稅費改革呼之即出。
鄉村收支行為不規范，對支出缺乏有效的監督，農民負擔過重與農業稅征收難同時并存，這些是當前農村稅費問題的主要表現。咎其根本原因，在于鄉鎮行政和財政體制、農業土地制度等方面的不完善以及村民委員會組織制度的民主實踐程度仍不高。為什么中央三令五申要減輕農民負擔，而許多地方越“減”越重，我們從這些深層次制度性問題的剖析，就可找到明了的解答，同時還可看到農村稅費改革的治本之策是理順政府與農民的關系。
一、農村稅費改革是我國農村制度創新發展的客觀要求（農村制度變遷的簡要分析）
改革開放以來，農村制度變遷正是沿著合理界定政府權力和農民權益關系的軌跡進行的。
回顧二十年來農村改革的歷程，分析和總結農村制度變遷的內在動力和深層原因，對于指導當前農村稅費乃至整個農村改革向縱深發展具有重要意義，（而且對于全面推進全國的改革具有深遠的影響。）
我國傳統的農村微觀經濟組織是政經合一的社隊（及大小隊），是作為政府機構的附屬物而存在的，這是計劃經濟下政府無所不包的產物。在這一體制下，農民的勞動付出與勞動成果很難直接聯系，消費和積累完全由缺乏真實產權基礎的集體程序安排，隨著時間的推移，農民的積極性受到嚴重挫傷。農村經濟體制改革則是首先廢除制度，實行家庭承包經營，順應了廣大農民的意愿。這一改革目標的實現，說到底，是以社會主義市場經濟為方向的。農村微觀經濟組織的改造和調整，其實就是在市場和政府兩種制度中進行度的選擇。
實行家庭承包經營，本質上是進行農村土地產權制度的改革，這是第一次還權于民，有利于形成符合市場經濟的微觀經濟組織，而這一制度創新，不僅僅以產權為核心，同時也符合現階段農業生產特點和農村人口狀況等實際情況，顯示了強大的生命力。
隨后政府過于突出農產品的宏觀控制功能，由于計劃經濟時代的權力收縮不到位，農副產品統購派購制度又不同程度地侵害了農民利益，自主經營權的完整性受到影響，不利于農產品市場體系的建立，也影響了家庭承包經營的效果。為此中央決定取消統購統銷制度，放開農產品價格，由市場調節，同時以保護價的方式對農業這一弱勢產業予以保護，這是第二次對農民放權。但是目前許多地方政府，對農民自主經營干預過多，脫離了農業社會化服務的要求，強行搞“油菜工程”、“種子工程”政績工程等，干些勞民傷財的事，更普遍的是隨意向農民伸手要錢要物，農民不堪重負。這說明政府與農民的關系還有待理順，政府的權力和農民的權益還有待進一步界定清楚。
我國農村改革的核心就是尊重農民的意愿，保障農民的合法權益，只有這樣才能調動農民的積極性，促進農村經濟和社會的健康發展。這一改革準則反映在農村制度變遷的具體過程中，仍然是農民對與保護合法權益相適應的制度需求快于中央（權力集團）的制度供給。這一方面反映了中央對農民意愿的尊重和對事實的尊重的基礎上，以廣大農民滿不滿意、答不答應作為辦一切事情的根本原則的情況下，制度需求決定了制度供給；另一方面表明任何一個制度在更替前，總有一個慣性存續期。
對農村制度變遷軌跡的總體分析，可以知道農村制度變遷總的方向是：以農村土地產權以及農村收入分配等制度創新為核心，正確定位農村市場、農村經濟組織和政府間的關系，進而確立與市場經濟相適應的政府與農民的關系規則，規范政府行為，給予農民應有的權利，使農民的權益和義務較好統一。
時至今日，農村稅費問題又把對農村制度變遷的要求提升到一個新的高度，隨著農村稅費改革的具體實施，農村改革必將從經濟體制逐步導向政治性（或全面性）制度創新的層面。
二、農村稅費根本問題分析
減輕農民負擔，理順農村收入分配關系，是這次農村稅費改革的最直接目標，要實現這一目標并確保今后問題不反彈，必須從處理好政府與農民關系的角度出發，多管齊下，表里兼治，進行多邊制度創新。唯有正確處理政府與農民的關系，才能從根本上解決農村稅費中存在的問題。
當前農村稅費問題的制度性原因主要表現在以下幾個方面：
行政體制和財政體制方面：我國鄉鎮政府是在取消后設立的，處于我國整體行政結構的最底層。國家政權確立后為了政權維護，包括鄉鎮政府在內的各級政府的權力先天保障性是很大的，特別是在計劃經濟時代，政府權力和政府行為的強制力過大，源自人民的權力鏈處于某種脫節狀態。在市場化改革的過程中，鄉鎮政府的這種權力秉賦的影響也很大，而且權力約束方向多是來自于上一級政府，農民群眾對鄉鎮政府的權力約束則較弱，鄉鎮政府行政權（這一本屬于組織性的權力）仍處于農村社會權力結構的中心主宰地位，使得權力制衡關系本末倒置。而權力最本質特征是利益性和代表性，是因為社會需要明確界定產權關系，但由于信息不對稱等原因，產權又無法嚴格界定清晰，使得部分經濟資源流入公共領域而形成了各種組織內利益合約關系，最終表現為組織內控制與被控制服從與被服從的權力關系。由于鄉鎮行政運轉中政府與農民間權責利的不對稱，鄉鎮行政體制中機構膨脹，人浮于事，效率低下的問題就表現得很突出，鄉鎮政府職能的缺位與越位問題也表現得很突出，鄉鎮政府成為一些閑人無功受祿甚至利用權力之便大掘社會財富的方便之地。政府職能的越位和一些不軌行為使得農民負擔不斷加重，職能缺位又使農民難以直接感受到政府為農民提供了那些公共產品，農民對這些公共產品的滿意程度唯有通過權力約束才能得到保障，農民的納稅意識也才能真正提升。
政府與農民關系的根本是利益關系，在這種關系中，財政體制方面的問題也很明顯。財政體制就總體而言，包括預算管理體制、稅收體制、國有部門（國企和行政事業單位）財務管理體制和不同級次財政間的管理體制等。以上體制所選擇模式的運行情況對鄉鎮財力及其分配均有影響，尤其是這種傳統概念上的財政體制對于應當突出的整個政府收支行為規范和財政管理機制含界不清。作為財政體制核心部分的預算體制，無論是“分灶吃飯”的模式，還是分稅制下的分級財政模式，都是在中央和地方以及地方各級政府間進行財力的劃分。在轉軌時期，各級政府事權的界定涉及對國家政治和經濟職能的再認識以及處理中央和地方集權與分權的關系等問題，加之對各地財源等經濟狀況測算技術原因，至今對財力的劃分仍然是粗疏的，事權與財力的配比仍然存在問題。在分稅制下，地方政府間財力如何分？整個轉移支付如何完善？這是完善的分稅制應當急待解決的兩大問題。由于地區間經濟發展的不平衡，在當前仍有“分灶吃飯”特點但缺乏完善的轉移支付調節的分稅制下，“諸侯”經濟和“諸侯”財政致使國家財政因地區財力不均衡，在公共性支出的落實標準上表現得不夠統一，正常的財力缺口客觀上引發了鄉鎮稅外收費的動機，并逐漸導致亂收費，不良影響也不斷擴大，以致成為普遍現象。
在財政體制演變過程中，由于過度夸大地方理財的自主性以及不正確的認識，鄉鎮財權在實質性擴大并處于分散狀態，特別是非規則財權的擴大，使得鄉鎮政府和部門的好財偏好不斷膨脹，自收自支行為隨處可見，尤其是在財權擴大時，財政體制運轉中不同程度偏離了財政職能的本質要求，財政體制又缺乏一個來自外在的約束力，鄉鎮人大對財政預決算及其他政府性收支監督軟化，這也是當前財政體制中一個導致鄉鎮政府收支行為不規范透明度不高的重要制度性問題。在分稅制不夠完善，尤其是國家與公民的關系中公民對地方政府的權力約束和公民偏好顯示規則不健全時，現行按一致或多數通過原則的法律形式確立的國家財權的統一性應當維持，特別是政府性收入（稅收和政府性收費）的設置權應統一，界定應科學。三提五統的設置依據和計征方法中存在的問題，就是農民負擔（鄉鎮政府依據虛假的數據隨心所欲地）不斷彈性擴張的重要原因。
村級組織和農村土地產權制度方面：隨著農村家庭承包責任制的實現和市場經濟的發展，農民與村委會之間的關系發生了重大變化，農民開始從“集體人”向一般公民的身份還原，村委會也不再是一個政資合一的集體組織，而應是一個在家庭承包經營為特點的土地產權基礎上，農民民主參與村內事務管理，制定和維護村內各方關系規則的政治性組織。通過這種組織形式及其相應的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運作機制，農民在一定程度上就可用政治上的民主權利來保障自已的經濟利益。村民委員會組織法的制定和實施，為處理農村利益關系，促進農村發展和穩定提供了可靠的法律保障。但是現實中，這一具有新的意義的村委會組織的功能轉換與要求相距甚遠。農民的民主意識也不強，參與程度更低，對村委會及其成員的認同感不高，但村委會的客觀存在，特別是事實上作為鄉鎮政府行政的延伸，更多地發揮著鄉鎮政府的執行功能，這雖然在執行國家農村政策方面起到了一些積極作用，但這又強化和固化了村委會強制執行的能力，使農民對其又產生了某些錯誤的認同，農民拒交一切不合理負擔的能力相對削弱。村委會不同程度成為一個封閉的異化的利益集團，一個缺乏監督的村委會組織的運轉自然成為農民的一大負擔，由此也產生各種村級腐敗現象。目前因村委會與村集體經濟的分離程度不高，村級與農民間的債務關系混亂也是一個突出的問題。
實行農村土地家庭承包經營后，我國農村家庭除了具備家庭的一般功能外，還作為獨立的生產單位而存在，農戶已經擁有農村土地產權的使用權部分，但農村土地的整體分配形式和土地產權的分割方式還存在問題，均田式福利性土地分配的特點、土地使用權的無償性和土地資源的非經濟性（非商品性）表現得很突出。這次農村稅費改革不應是簡單的“費改稅”的問題，也不能因為農村需要辦什么事業就強制性收取特殊項目的稅費，而是以土地的現實經濟貢獻率與土地產權間的矛盾關系來正確確立農村收入分配方式的問題。就農業稅而言，應當實行長期穩定的輕稅政策，這是由農業自然風險性、農業在市場經濟中仍處于弱勢地位以及耕地的低經濟貢獻率決定的，要根據各地人均耕地水平和農業生產生態環境確定科學合理的稅收負擔水平，不能因為稅負過高，農民從事農業生產而長期虧本。現行征收的三提五統諸項目則必須完全取消，要進一步改革和完善農村土地產權制度，逐步走上基于土地產權的按農業生產要素進行分配的道路，鄉村特別是村組范圍內的一些公共性和直接受益性的事業，要按照民主協商、一事一議、全程監督的方式辦理。
當前農村土地產權關系中不完善的地方以及一些新的變化值得注意：一些地方在第二輪土地承包中走過場，工作不細致，農民雖然實質上保有土地使用權，但合約手續和必要的公證程序缺乏，不利于土地使用權的合理流動和農業稅納稅人的確定，容易產生許多糾紛；長期分散的土地使用權狀態和農村的文化背景，增加了公共性農業生產過程的交易費用，如農田水利建設的協調和組織難度較大；大面積山地、湖?和耕地有償承包的出現，對農業規模經營、產業結構和農業經濟發展趨勢產生深遠的影響，同時承包資金的權屬、土地要素的收入分配與農業稅收間的沖突和均衡問題也顯得很突出。這些問題對農村勞力流轉、農民收入增長和農村收入分配關系將產生基礎性影響。
三、農村稅費改革的制度創新方式選擇及政策建議
實行農村稅費改革，是黨中央、國務院為切實減輕農民負擔，規范農村稅費制度，保護農民合法權益而作出的一項重大決策，是關系農村長期穩定發展的大事，是落實同志“三個代表”重要思想的具體體現，也是一項綜合性深遠性的改革。這次稅費改革的任務十分艱巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，縣鄉政府是這次改革的具體執行者和落實者，更是改革的對象，一些不合理既得利益維護力量的阻礙是很大的；農民是這次改革的重要力量和積極擁護者，也是改革成功與否的重要檢驗者，要讓農民真正投身到這次改革中來，為了實現中央制度供給與農民制度需求的有效對接，應選擇從兩頭向中間的夾逼式改革路徑。要針對農村中一些深層次問題，采取釜底抽薪的辦法，精簡機構，轉換職能，規范行為，通過政策清晰限定、權力徹底剝離和農民民主監督，再次還權于民，實現符合市場經濟具備明晰產權的農村經濟組織的自然再生，完善具有完全代表性的村委會組織機制，增強農民在政治生活中的參與能力和談判（博弈）實力，培育好政府與農民間民主決策、民主參政的互融互動的良性關系，促進農村經濟社會的全面健康發展。
這次稅費改革是進行農村制度創新的一次難得機遇，正如以上分析，農村稅費問題是各種制度性原因交織在一起的外在表現，因此這次改革不可能是一蹴而就的簡單落實任務的過程，應當在制度創新的層面上達到相應的目標，只有這樣，才能解決當前農民負擔過重這樣一個突出問題，又可為解決今后農村長期發展中的相關問題打下基礎。為此，在這次稅費改革的具體操作中，以下幾個方面應當突出關注：
一是要積極穩妥地鼓勵農村土地產權制度創新并抓緊進行相關立法工作。農村土地產權制度是涉及農民權益和農村長期發展的基本問題。土地產權制度的改革和完善是農村稅費改革的基本部分，也是進行稅費分治的基礎，在農業稅任務落實，保持人、地、稅對應關系上，急需完善土地產權制度。因為完善的土地產權制度對農民權益的界定是清晰的，在此基礎上對于各種稅費的界區也應當是清晰的，如直接受益性的生產成本支出，由農戶自主生產經營承擔；農業水電等共同性生產費用，則按市場經濟中產權交易的演進規律決定；村級公益事業由村內民主協商解決；鎮區范圍內的公共支出由鄉鎮財政集中解決。從眼前來看，現行農村家庭承包經營制度是符合農村現實生產力水平和耕地可分割經營特點的，也是我國福利保障性產權制度的一個表現，是我國農村土地產權制度的基線，但現實中，也出現了土地使用權流轉程度低、流轉不規范，以及土地粗放經營甚至拋荒等浪費現象，同時農民的一些經營權和土地收益權也常常受到侵犯。從長遠來看，我國二元經濟結構正在突破城鄉界區，然而在土地的低經濟貢獻率上二元結構又表現得那么突出，不處理好土地產權制度的公平與效率問題，很難打通維系我國二元經濟結構的屏障（最后阻滯）。土地既是農民生活的重要物質保障，也是對農民的束縛，必須加快土地產權制度的創新和相關立法工作，使一個權能明晰的農村土地產權基線更加牢固，給予農民對土地一個長期的較好的預期展望。在土地產權制度的創新上既要尊重農民的意愿和首創精神，又要形成一種逼迫機制，并結合農民身份和戶籍制度改革，不斷從農業隱性失業向顯性失業再向非農領域再就業的轉化。
當前農村土地集體所有的一種最真實的實現形式應當是土地股權承包經營制度，就是要實現在歷史條件下各個有限集體范圍內的土地股權初始平均化，更確切地說是農民獲得的是與初始人口和勞力基數相配比的土地股份，同時獲得對應份額面積土地的經營權，即持股經營，也可超股經營或無股經營，不斷實現土地所有權與經營權的分離。農民真正擁有了股權，就與整個集體土地捆綁在一起，這樣才能通過農民對股權權利的行使，更好地體現土地的集體性，有利于集體土地的整體保護，加強對當前因拋荒造成無主耕地的監督、保護和開發；也有利于土地經營權的流轉，實現由土地超小規模經營向規模經濟經營過渡，并不斷刺激和提升土地產權的經濟交易價值，促進土地產權中各種權能的清晰分割和有效率的流轉，使資本和技術向土地經營中集聚，提高農業的市場化程度，更好地鞏固農業的基礎地位。
二是要將反腐敗與群眾參與相結合起來。農村稅費問題是伴隨著許多腐敗現象的，其中人事和財經方面的腐敗問題很嚴重。農民負擔過重就是因為食之者眾，用之者亂。一些鄉鎮的七站八所成為當權者的妻兒子孫七姑八舅所，這些人往往素質很低，相反眾多正規大學畢業生卻求職無門，社會影響極壞，更重要的是降低了基層政府的行政管理水平，腐蝕了基層政權基礎。在財經方面缺乏一個透明的控制機制，農民的血汗錢成為一些部門特別是個別人受用的享樂錢。這次稅費改革要以法治之，要實施社會檢舉制度和質疑制度，把懲治腐敗作為掃除改革障礙的重要措施來抓；同時要輔之以教育的方式，讓一些人轉變擇業觀念，化解機構改革人員分流中的各種矛盾。
行政管理和考核中存在的問題以及制度缺陷同時給予了鄉鎮政府過多的壓力和沖動，鄉鎮政府在比較稅費利益和稅費征收成本時，確實進入了兩難境地。農民負擔過重的同時，稅費征收的難度也是極大的。在稅費征收中，不僅農民群眾怨聲載道，絕大多數鄉村干部（暫用“干部”一詞）也怨聲載道，干群關系不斷惡化，鄉鎮政府的許多行政方式難以繼續走下去。要抓住這次稅費改革的機遇，磨合政府與農民關系間的斷層；要走群眾路線，把群眾調動起來，讓群眾了解相關政策，加大農民的義務和權益對等宣傳的力度，在維護必要稅收基礎的條件下，最終要讓群眾滿意。特別是農業稅任務重新核定落實的過程中，有許多細致的工作要做，都需要群眾參與，征納雙方的責任都必須明確界定，才能避免今后農稅征管中可能出現的“討價還價”現象。
三是要剝離鄉鎮政府一些權力。權力下放是我國改革的一個重要特點，但更確切的說這是體制內權力下放，就改革的發展要求來說，這種權力下放是不徹底的。農村稅費中存在的問題從另外一個方面說，是農民合法權益受到剝奪的問題，鄉鎮政府行政過大的強勢依附的是不合理的或不規范的權力，只有對鄉鎮這種權力進行剝離，才能加快農村基層民主政治建設，使農民權益不受侵犯。當前鄉鎮財權急待規范，首先必須明確取消鄉鎮各部門索取非規范收入的權力，嚴厲制止亂收費，嚴肅查處責任人；其次要剝離鄉鎮“大政府”具體組織征收農村稅費的權力，實現政稅分開，改革和完善農業稅征管機制，走依法治稅的道路；再次要完善鄉鎮政務公開，給予農民聘請獨立的社會審計組織監督政府財務活動的權力。總之要把計劃經濟條件下延續下來的對農民進行強制動員的人治化權力徹底剝離去。
四是要實現效率負擔均衡。我們知道國家財政資金來自每一個納稅人或交費人，稅收尤其是一些合理的政府性收費從本質上來說是有償的，公民交稅后需要的是國家對社會經濟秩序相關法律的維護及其他公共產品，由于這種交易的預付購買形式存在，公民交稅的預期收益隨時可能受到影響。在鄉鎮政府與農民的關系中，農民稅收負擔一方面反映的是國家政權和國家財政整體性要求，另一方面也應當表現為鄉鎮政府行政行為對農民的直接回償性，因此，如果鄉鎮政府行政效率特別低下，不能為農民辦一些真正的實事，農民即使交再少的錢也是不合理負擔。在這次稅費改革的過程中，特別是在市場經濟的條件下，鄉鎮政府要轉換職能，切實轉變工作作風和工作方式，提高行政效率。既不能無所作為，與農民群眾老死不相往來；也不能專干一些一廂情愿的事情，要干一家一戶干不了而又需要政府出面組織協調的事情，要把改善農村生產生態環境和提供公共服務作為鄉鎮政府工作的重點。
主要參與文獻：
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〔美〕丹尼斯.繆勒／著張軍／譯公共選擇三聯書店93年
〔美〕巴澤爾／著費方域、段毅才／譯產權的經濟學分析上海三聯書店上海人民出版社97年版
楊瑞龍我國制度變遷方式轉換的三階段論＿兼論地方政府的制度創新行為經濟研究1998年第1期
聞新國呼喚兩個轉變中國財經報2000年7月19日稅刊專刊
聞新國權力?經濟?政治——兼談人性及制度經濟學的比較分析打印稿
