三農從治理主體角度透視鄉村治理危機

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村“兩委”（村支委、村委會）是黨和政府與廣大農民聯系的紐帶和橋梁，而村支書、村主任則是這個聯系的靈魂。他們的素質如何，群眾對他們的認可程度如何，對于黨的“三農”方針、政策在農村的貫徹、實施，對于農村的發展具有重要的作用。為此，筆者于2001年7月、2002年7～8月先后對Z縣部分鄉鎮進行了實地走訪，并于2002年11月又對Z縣的一所高中的農村籍學生進行了隨機調查問卷，力圖發現當前農村村支書、村主任的現狀以及存在的問題，并提出一些自己的見解。

一、調查情況

本次調查問卷的范圍僅限于對Z縣的X高中一、二、三年級的部分農村籍學生，其年齡在15～18歲之間。調查表采用隨機方式發放，共發出去調查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表調查內容相同，只是對被調查人資料要求有差異：A表要求被調查人填寫來自山區、丘陵還是平原，B表要求被調查人填寫姓名、性別和年齡。

在回收的365份中，有效表為117份，有效率為32.05％。共涉及Z縣全部21個農業鄉鎮（Z縣有22個鄉鎮，其中城關鎮沒有農業人口）90個行政村。其中A表涉及17個鄉鎮53個村，B表涉及17個鄉鎮43個村，兩者交叉，剔除重疊鄉鎮、村后共有21個鄉鎮，90個村（不包含其中一份沒有寫鄉鎮、村名字的和11份沒有寫村名字的）。黑龍集和郭莊是一個民族鄉的不同稱呼，故統計在一起。

二、調查的數據及分析

1.當上干部的方式和途徑。

村支書產生方一般有兩種：鄉鎮黨委任命和支部黨員選舉。根據調查的數據來看，在該項回答的80份中有79份回答是上級任命，只有1人為選舉產生。說明基層黨內民主仍有待擴大。在回答通過其它途徑當上村支書的選項中，按照從高到低的順序依次是：“有關系”為33份；“家族勢大”和“有威信”并列第二，為14份；“工作能力”為11份；“花錢買的”為10份；“長輩是官”為9份。從回答的情況來看，村支書產生過程仍然存在一定的不足和亟待改進的地方，特別是高中學生的回答中，“有關系”的比例非常高，占回答總數的1/3多（33/91份），而“有關系”、“花錢買的”、“家族勢大”的超過了三分之二（56/91），這種現象應該引起當地黨委部門的注意和重視。

村主任的產生根據《中國人民共和國村民委員會組織法》的規定，應該是由村民選舉產生的，但是，在回答的96份中，回答“上級任命”的有55份，而回答“選舉”的只有41份。是基層沒有進行選舉還是學生回答有誤呢？筆者根據原來的實地考察，特別是和一些鄉鎮黨委書記、鄉鎮長座談以及電話詢問，產生這種現象的原因主要有：①村民選舉沒有落實到位，一些地方雖然進行了村主任選舉，但是，選票根本沒有到選民手中，基本上是村民小組長越俎代庖替村民填寫，村民不知道選舉這回事。②村民委員會選舉過程嚴重變型和異化，鄉鎮和村干部在選舉中作弊，不尊重選民的民主權利，沒有充分體現選民的真實意愿，導致選民認為選舉是“走形式”，實際上還是上級任命。③民選村干部在工作中為了對村民負責，抵制鄉鎮不合理亂收費，鄉鎮雖然不敢明目張膽地違背《村組法》的規定，公然撤換村主任，但是，鄉鎮采取一些“軟手段”*對民選干部進行種種刁難，使村主任產生“自摩擦”而辭職不干，然后鄉鎮再以臨時指定的方法任命村主任。④個別學生不了解實際情況而做出了錯誤判斷。不過，就總的情況來看，前三種所占比例在80％左右，因此，村民自治的實際操作和運行過程仍然值得我們關注。在回答通過其它途徑當上村主任的問卷中，按照從高到低的順序依次是：“有關系”為22份；“家族勢大”為15份；“有威信”為12份；“花錢買的”為8份；“工作能力”為6份；“長輩是官”為4份。雖然村主任實行了民選，但是，“有關系”和“家族勢大”仍然在中國這個“熟人社會”中占有重要作用，兩者超過了回答人數的一半（37/61），這不能不引起我們的深思，搞好村民自治在中國農村仍然有漫長的路要走。

從村支書和村主任的產生來看，兩者都是任命的居于多數，但是，村主任民選的比例非常大（41/96），這與村支書的懸殊比例（1/80）形成了鮮明的對比，說明了村民自治在農村一定獲得了長足的發展——雖然存在這樣那樣的問題。同時，兩者的產生途徑排在前二位的都是“有關系”、“家族勢大”，這足以說明一個問題，農村基層主要干部的產生無論是黨內民主還是村民民主都有很大的發展空間。透過這些數字，我們還能看出一個現象：村支書是上級任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民選性質，使得“有威信”和“花錢買的”分排在第3、4位，“工作能力”和“長輩是官”排在最后。

2.村干部的成份。

從調查的數據來看，村支書和村主任的成份構成呈正態分布（附表一），即多數村支書和主任處于好和中間狀態，而差的僅占少數。在兩者中，除了“其它”選項外，排在前三位的分別是：村支書中為“經濟能人”、“復員軍人”、“家族能人”；村主任中為“家族能人”、“經濟能人”、“二混子”。由此可以看出，對于現在村主要干部的選任，無論是上級組織還是村民，都越來越重視其致富能力了。但是，因為復員軍人在部隊受過嚴格的組織化管理，組織性強，而且加入黨組織的比例較高，所以受到地方黨委的青睞，被任命擔任村支書的比例較高，僅次于“經濟能人”而排在第二位。兩者的差異在于：由于產生方式不同，村支書的成份容易受上級黨委主導，所以，“經濟能人”、“復員軍人”和“高考落榜生”所占比例較大，占33％。而村主任由于民選的占一定比例，鄉鎮控制力相對之下較弱，所以，村民在村主任選舉中有一定的發言權（這是指那些進行村民自治選舉較好的村子），一些家族精英以家族背景做紐帶，利用同宗同族的優勢問鼎村主任的職位；還有的“二混子”利用現在農村債務大，稅費收繳困難，村里沒人愿意當干部的“權力真空”，迎合鄉鎮把統籌提留收上來作為村干部的主要考核指標的想法，借助鄉鎮的力量而當選村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支書卻分列為第三位和第四位；所占比例相差更是懸殊，村支書為37.5％，村主任為56.4％（不包括“其它”）。但是，一個不容忽視的問題是：處于中間狀態的比例太大，兩者占近一半（103/212），也就是說，這些干部只是一種履行國家向農村下達任務的機器，而不能帶領村民致富，這對于農村的經濟和社會發展是一個很大的障礙。

附表一

村干部成份（打√）

子女接班高考落榜經濟能人復員軍人二混子家族能人其它

村支書77171381248

村長35133112055

3.對于村干部的評價。

對于村干部的評價，是一個主觀性很強的問題。為此，該項調查的出發點是盡可能地讓每一項內容涵蓋的范圍廣一些，力求使評價的尺度比較客觀，確保調查者的答案接近客觀現實。從調查的答案來看，對于村干部的評價普遍較低。兩者前三位的分別是：村支書是“討好鄉干部”、“貪污腐化以權謀私”和“只顧自己發財不管百姓死活”；村主任是“討好鄉干部”、“貪污腐化以權謀私”和“老好人，工作能力差”。雖然對兩者的評價很低，第一位的答案“討好鄉干部”已經分別達到53％和45.3％，而且負面評價的數量遠遠超過正面和中性的評價：村支書為144：44；村主任為123：54。但兩者還是存在很大的差異的，對村支書評價的第三位是負面的，而對村主任評價的第三位是中性的。

在這項調查里，還反映出幾個重要的信息，那就是，①與村干部的成份中“其它”選項高相一致的是，對他們評價中，“有經濟頭腦帶領群眾致富”和“不謀私利作風正派群眾擁護”的選項非常低（村支書中只有6和14；村主任中只有3和23），說明他們致富無方，群眾認可度低，那么，他們對于村莊的積極影響非常微弱，喪失了作為村莊社區致富“領頭雁”的功能，對于農村發展不能不說是一個缺憾。②村干部作風問題非常突出的是“討好鄉干部”，它的數量遠遠超過了“貪污腐化以權謀私”。對村支書和村主任的評價中，對兩者的指責主要是村干部一味迎合鄉鎮干部，一切以鄉鎮工作為轉移，很少能從本村實際出發開展工作，難免損害村民的合法權益。③與傳統的設想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的評價數量（村支書為8；村主任為11）低于成份數量（分別為5和9），這說明即使是邊緣性人物占據了村莊的中心位置，其行為處事，也有可能遵循“權力的文化網絡”規則行事，被傳統的鄉村權力運行機制所左右，從而不自覺地成為鄉村公共權力的一個“功能細胞”——這只是說明他們融入到現有的權力體制當中，而不能表明他們改變了其本性。④在回答“你認為當前農村干部和群眾（農民）的關系是。（密切、好、一般、差、很差、對立、沒有回答）”（見附表二）這一問題上，可以看出農村干群關系基本上處于一種橄欖型，即中間狀態（一般）的較多，占57.3％，兩頭較小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形勢并不樂觀，因為差的超過了三分之一。干群關系緊張往往導致農村經濟和社會發展的凋敝，甚至影響社會的穩定，改善農村干群關系，對于這一部分地區的發展至關重要。⑤對于村支書、村主任“誰是真正的‘一把手’？”選“村支書”的49人；村主任25；不知道1；沒有回答42。基本上反映出兩委關系比較難以協調這一當前農村社會的老大難問題。非此即彼的占多數，而沒有人回答兩者都是。因此，加強和改善黨的領導方式和執政方式，對于農村民主政治具有重要的現實意義。

附表二

密切好一般差很差對立不知道沒有回答

農村干群關系15672117510

三、當前村干部隊伍建設的設想。

1.村干部的產生模式和成份問題。村支書和村主任的產生模式在很大程度上決定了村主要干部的成份和構成，而他們的成份所反映的問題，實際上也是對產生模式的一種置疑和反思。首先是產生模式中的問題。就村支書而言，其產生模式主要是上級任命，而黨員選舉產生的微乎其微。這就向我們提出了一個問題：如何發揚基層黨組織的黨內民主？就調查的數據來看，形勢不容樂觀。村主任的產生盡管有《村組法》做依據，應該嚴格按照法律規定，實行村民自治，由村民直接選舉村主任。可理想與現實是兩碼事。在現實生活中，鄉鎮干部和村干部形成了一個既得利益群體，他們在推行國家關于村民自治和擴大基層黨內民主的時候，鄉鎮和村干部作為執行者往往會從自我的狹隘利益與意識出發，采取“放權過程中的截留現象”或者是采取“法規誤讀”*的形式把上級的政策、法規按照自己的意愿進行解釋，但這種變通做法往往導致法規的失真和變異。

當前，我國正在向社會主義市場經濟過渡，而市場經濟需要有一個發育良好的公民社會作為基礎。在公民社會里，“沒有公民的積極參與和合作，至多是善政，而不會有善治。”因此，擴大村民的參與權，有利于我國農村基層治理的完善和發展。黨的十六大報告也明確提出要“擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權”，為此，擴大基層民主，調動群眾參與村干部的選舉是搞好鄉村治理的重要一環。對于村支書來說，應該積極探索采用黨外民主測評和黨內選舉相結合的兩票制，擴大村支書的產生群眾基礎。具體做法是：盡量減少鄉鎮黨委任命或指定村支書的做法，而是改由村民和黨員對村支書的產生發揮作用。在選任村支書時，先由有選舉權的村民投信任票，推薦黨支部書記、委員候選人；信任票不過半數的黨員，不得作為村支部成員的候選人；在候選人確定后，再由有選舉權的黨員投票選舉村支書及支部委員。根據安徽省鳳陽縣委組織部的統計，1999年鳳陽縣對全縣392個村支部進行了統一改選，首次采用了“兩票制”。成效較明顯：新當選的村支書平均年齡比上屆下降4.6歲，初中以上文化程度的比上屆提高13％。對于村主任的選舉，鄉鎮黨委和政府要嚴格按照《村組法》的規定，放手發動群眾，尊重群眾意愿，協助群眾選出自己致富的帶路人。鄉鎮不能以“村情復雜；村民素質低下；村民自治時機不成熟”為借口，阻撓或干涉村民自治。鄉鎮要支持民選村主任開展工作，對于他們維護村民合法權益而抵制鄉鎮不合理的行為，主要是收費行為，鄉鎮要正確對待，首先從自身查照原因，自覺糾正自己的不合法行為，而不要動不動就指責村主任“不與鄉鎮保持一致；不支持鄉鎮開展工作；不服從黨委領導”，并采用種種手段對他們的工作進行刁難，甚至是打擊報復，致使村主任無法正常開展工作，被逼辭職。在處理村支書與村主任的矛盾時，鄉鎮要實事求是，根據實際情況來劃分兩者的責任，而不能簡單地把兩者的矛盾歸結為“不服從黨的領導；村主任要奪黨支部的權”，并依此為理由，非法罷免村主任。

只有擴大了群眾的民主參與權、監督權，也就避免了村主要干部通過不正當途徑，特別是通過拉關系，賄賂上級干部，依靠家族勢力等方式掌握村莊社區的公共權力或者黨支部的權力，杜絕用人上的不正之風。

要積極探索把農村精英納入到村干部中的做法。隨著我國九年義務教育制度的實施，農村受教育的人數激增，但是，我國的高等教育不能滿足社會發展的需要，大約二分之一到五分之三的高中畢業生不能接受高等教育。其中大部分是農村學生，由此，當前農村有大量的高中畢業生。同時，復員軍人也占相當的比例，他們見過市面，組織觀念強，整體素質高。但從調查數據上看，兩者所占比例非常低。這非常不利于農村社區的整合。意大利社會學家帕雷托（VilfredoPareto）提出：“如果統治者精英不設法去吸收平民階層中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就會出現國家和社會的失衡，就會使社會秩序混亂。”因此，要創造條件，讓這些農村精英從事村莊社區管理工作，最大限度地發揮他們的聰明才智。首先要對他們登記造冊，挑選那些素質高的進入村干部后備人選系列，并有意識的讓他們參與一些社區公共活動，以鍛煉他們的管理能力。其次，要完善農村干部選拔機制，真正做到“能者上，庸者下”，為有能力者提供施展身手的空間；上級不要包辦村干部的任用，放手讓群眾當“裁判”，確保干部選拔的公開性、公平性。最后，切實落實村干部的待遇。當前，大多數行政村都債務纏身，村干部的報酬無法保證，有的甚至幾年沒有領到一分錢，挫傷了他們的積極性，也使高考落榜生、復員軍人等精英不愿問鼎村政。

從數據來看，村支書、村主任的年齡分布比較合理（見附表三），絕大多數處于31～50歲之間，可以說，這正是干工作的年齡。但是，美中不足的是，51歲以上的比例較大，村支書占27.6％；村主任占14.9％，兩者合起來占22.9％，而30歲以下幾乎沒有，因此，培養村級后備干部刻不容緩。

附表三

年齡30歲以下31～50歲51歲以上

村支書15421

村主任6311

2.村干部與鄉鎮的關系。長期以來，我國黨政機關上下級之間是一種“壓力型體制”。容敬本教授認為，“壓力型體制”大致包含四個階段，即指標、任務的確定、派發、完成和評價。也就是壓力是自上而下層層施加的。上級機關要求下級機關充分貫徹其意圖，圓滿完成其任務，并以任務完成的好壞作為干部考核的依據。鄉鎮干部為了在量化了的任務指標必須完成的情況下，只好把任務在往下壓，為此而有意無意地違反或破壞村民自治，以利于自身開展工作。在這種情況下，村干部要想得到鄉鎮認可，只有按照鄉鎮的布置去做，這往往會引起群眾的不滿，導致農村干群關系在很多地方相當緊張。在當前國家與農村社會關系普遍緊張的背景下，村干部往往作為鄉鎮的收費機器，在完成上級的任務進而保住自身的政治生命的同時，昔日對上不對下的工作作風及由此產生的某些不合理做法加劇了業已緊張的干群關系，被村民視為“蛇鼠一窩”，對于這一點村干部是再明白不過了，即使學生也清楚這一點。

村干部本應該是村民利益的體現者和代表，他們代表農民與國家進行博弈，避免農村社區遭到國家非法侵害的“保護人”，其職能定位是服務農民，但在強行政的干預下，往往是代表上級政府和部門行使管理農民的職能。他們既屬于“官”，又屬于“民”，介于“官”、“民”之間，這種角色使得他們游離于農民之外而傾向于鄉鎮干部，但其民選的性質又使得他不能完全與鄉鎮干部的利益和職能重合，這種處于夾縫中求生存的困境，使得許多村干部難以為繼，導致干部頻繁更換。Z縣建立有農村黨員培訓基地，應該說他們黨員的素質比較高。但是，從統計數據來看，村支書、村主任更換較頻繁（見附表四），特別是村主任，任職4年以下的占56.7。

附表四

任職4年以下5～9年10年以上

村支書211918

村主任341313

從回答問卷可以看出，擺正鄉鎮和村的關系，村干部才能真正做到取信與民。這就要求我們重新界定鄉鎮和村的各自權能及其相互關系，更重要的是，要賦予村委會抵制鄉鎮不合理行為的權力。同時，嚴格按照《村組法》的規定，加大村民自治力度，讓村官從選民票箱中“蹦出來”，增大村官的群眾基礎，從制度上保證村官在對上負責的同時，也對下負責，避免其眼睛只朝上而忽視甚至完全不考慮“對下”。鄉鎮政府應按照規定，轉變工作方式，履行對村民委員會的指導，對于村民自治范圍內的事情不要進行干涉，減少群眾和干部的矛盾。

3.干部作風問題。

從總體上看，對村支書、村主任的評價非常低，其主要原因就是因為干部的作風問題。因此，“加強基層組織建設，很重要的一條就是要抓好基層干部隊伍的作風建設。”首先，應該對干部進行勤政廉政教育和社會公仆觀念的熏陶，讓他們明白自己只是一名“服務員”，而不是官老爺，自己手中的權力是人民給予的，只能用于為人民服務，而不能用來為自己利益。其次，還要對他們進行必要的組織和紀律監督。“絕對的權力只會導致絕對的腐敗。”權力只有受到制約和監督，才能防止干部以權謀私，貪污腐化。而監督的主體應該是人民。同志在1945年就提出了共產黨人只有實行人民民主才能跳出朝代更替的“歷史周期率”。在和平時期，干部只有勤政為民，深入群眾中去，關心他們的疾苦，尊重他們的權益，才能贏得群眾的擁護。目前對干部的評價較低，盡管原因眾多，但是，村干部不深入群眾，只有在收錢、糧食，計劃生育時才露面，對群眾是索取多，服務少，甚至是只收費，不服務。引起群眾反感和不滿。因此，村干部要摒棄自己整日多生活在群眾中間的錯誤觀念，真正能全身心地到群眾中去，傾聽他們的呼聲，及時改正自己工作中的失誤，切實做到“多予，少取”，努力幫助村民解決實際困難，積極宣傳和貫徹黨的農村政策，并且不折不扣地執行上級關于農村的法規，才能重構干群“魚水情”。

對農村村兩委成份和評價都低的比較多，這是否折射出某種“一窩爛”現象在農村有所體現呢？在村主任成份中的“二混子”包括任命的3人；選舉的2人；沒有說明的6人。在村主任評價中的“二混子”包括任命的4人；沒有說明的5人。在村干部的成份和對其評價中，“二混子”干部有兩種趨勢，一是村支書和村主任同時是的比較多，有兩個村的村支書、村主任兩者都是；兩個村的村支書、村主任在成份上是；三個村的村支書、村主任在評價上是。二是A鄉最多，A鄉無論是從成份上還是評價上都是最多，這應該引起有關部門的重視，采取積極對策予以化解。主要是在政策、法規允許的情況下，采取“摻沙子”的方法，在尊重村黨員意見的基礎上，先調整村支部成員，特別是村支書，使村支部真正形成黨在農村的戰斗堡壘。加大對干部的監督力度，從審計、紀檢、監察、信訪、組織、財物等方面形成對村干部的立體約束網絡，減少干部違規違法的機會和可能性。

職務總數（19人）A鄉A鄉占總的比例（％）

成份上的“二混子”村支書8112.5

村主任11327.2

評價上的“二混子”村支書5120

村主任9330

總計33824.2

四、調查存在的不足和缺陷。

1.雖然學生生活在農村，耳濡目染，包括家庭成員和村民的議論，他們自己在村中的感受，應該有一定的真實性。但是，由于學生年齡在15～18歲之間，他們中的絕大多數沒有參加過村支書、村主任的產生活動，而且他們生活在農村時間的長短不一，對于村中事務知道的相對膚淺，主觀性比較大。因此，對這項調查的客觀性影響比較大。

2.被調查學生雖然都是農村籍學生，但難免有“人戶”分離現象，可能導致個別數據失實。

3.對干部的評價是一個主觀性很強的判斷。在評價中，可能出現一些“沖突性的職業聲望評價”。

4.學生中有某種顧忌，沒有反映真實情況。如沒有按照要求寫出村子的調查表中，A組（要求寫出姓名、性別、年齡）明顯地比B組（沒有此項要求）的多得多。

*所謂“軟手段”主要包括在大會上公開批評；不通知參加鄉鎮會議；對其工作設置隱性障礙；對其待遇不予落實或落實不到位；在公開場合對干部厚此薄彼，打擊其自尊心；在村務方面支持村支書獨攬大權等等。

*“法規誤讀”是本人提出的一個概念。它是指基層干部在執行上級政策法規時，為了適應當地的實際情況，根據自己的意愿解釋法規，從而導致法規實施的本土化。從表面上看，他們對法規的“誤讀”好像是一種過失，而實際上是故意曲解其本意，而按照有利于自己的方式，目的是維護他們的既得利益，規避國家對其利益的調整的一種惡意行為，這往往使法規在農村實施中發生變形，引起農民對法規實施的冷漠和不信任。概念參見張富良：“法規誤讀”——影響轉型期農村干群關系的一個重要因子（未發表打印稿）。具體案例可參見肖唐鏢：宗族、鄉村權力與選舉——對江西十二個村委會選舉的觀察研究[M]，西安：西北大學出版社，2002年版。第91頁、151～154頁、333頁。