三農農村土地管理悖理論

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我國人均耕地面積遠低于世界平均水平，為此制定了一系列的法律法規是明確規定要保護土地耕地，實施“最嚴格的”耕地保護制度。但多年來經濟發展和工業化、城市化過程中，對于土地的利用開發和保護問題上形成了一個巨大的“悖論”，更嚴重侵蝕農村農民的利益。

一、“悖論”的現狀

土地耕地管理及保護的有關法律法規規定，城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。占用耕地與開發復墾耕地相平衡，即按照“占多少，墾多少”的原則，開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。甚至可以靈活變通，沒有條件開墾的還可以異地“買指標”，繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

如果真正按照法律法規規定實行保護土地耕地，特別是能夠按規定耕地占用與開發復墾耕地相平衡，“占多少，墾多少”，那么我國的耕地是不會大幅度減少的（除退耕還林還草部分外）。

但是，與現實對比鮮明的是一組組令我們觸目驚心來的數字：從1979年到1997年，國家從農村征收了2億7千萬畝土地，用于城區擴容、修路、建工廠和開發區建設。包括退耕還林（草）、農業結構調整和災毀減少內，全國耕地面積1999年凈減少650多萬畝；2000年凈減少近1900多萬畝；2002年，這個數字已經變成2500多萬畝；2003年更高達3800萬畝；到2003年底，全國現有耕地面積比1997年全國農業普查時（1996年底的數據）減少了1億畝。2004年耕地面積再度凈減少1400多萬畝；2005年度凈減少540萬畝。現在，全國耕地面積只剩18.31億畝，人均耕地還達不到1.5畝，離“十一五”規劃確定的未來5年耕地保有量18億畝的約束性指標僅剩3100萬畝。

根據官方公布的數據，從2000年到2005年六年來，我國耕地凈減少面積達一億一千多萬畝（其中包括1550萬畝是非農建設占用耕地，這是難以置信的，大家看看現在珠三角和長三角平原非農建設占用耕地的現狀可知事實），這與“最嚴格的耕地保護”措施及“占多少，墾多少”的原則形成巨大的反差。

二、“悖論”形成的原因

1、農村集體所有土地的所有權不完整。

雖然憲法和法律規定集體土地歸集體所有，但集體所有土地的所有權權限還小于國有土地的使用權限范圍，既本人所說的“所有權小于使用權”，因為國有土地使用權者還可以將使用權抵押、出租、轉讓，而集體所有土地所有者卻沒有這種權限。對于商業性質開發而征用集體所有的土地，所有者并不能作為轉讓所有權“價格”的談判主體，必須要由政府來“”。

2、法律法規賦予政府的征地權和土地一級市場的壟斷權。

“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，這里有兩個關鍵詞：“國家”和“公共利益”。如開發商建商品房或投資者建工廠需要集體所有的土地，找地方政府征用土地，那么，開發商或投資者和地方政府，是否就可以代表了“國家”？是否就代表了“公共利益”？這些均沒有明確的界定。

至于被征用的“價格”（補償費和安置費），農民集體是不能談判和確定的，已經由法律規定了，《土地管理法》第四十七條明確規定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。那么，如果農民集體覺得“價格”低不愿被征用是否可以呢？對不起，也給規定了，《土地管理法實施條例》規定，“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”。

這就是有一系列法律法規及政策所設計的“征地、補償、批租”制度，明顯使農村和農民對土地的所有權處于被動局面，是絕對不完整的所有權，不能有效保護農村和農民的利益，也為政府濫用“公眾利益”之名而損害農民利益在法理上大開方便之門。

3、財說體制和政績考核制度的問題

1994年我國實行分稅制財政體制改革，從財政包干體制變為分稅制，地方財權上移，地方政府越往下所掌握的財源越少，事權則層層下放，負擔越重，財政壓力越來越大，更有眾多的考核指標，就是所謂的“中央請客，地方買單”之說。例如在2004年，中央的財政收入占全國財政總收入的54.9%，但教育事業費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。

對于鄉鎮一級政府，掌控的財源最少，但直接面對和承擔經濟與社會管理事權的龐大人員。據國務院發展研究中心調查，在農村的義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉鎮這一級來負擔，最后實際上就是由占大多數的農民負擔。2004年，我國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府(鄉鎮政府)負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。地方政府債務還在以每年200億元的速度遞增。很多地方政府特別是欠發達地區鄉鎮政府成為“吃飯財政”，甚至連公務員和教師工資的依時發出也成問題，也是亂收費、亂收費，加重農民負擔的主要原因。

地方各級政府有各自的管轄范圍，有為管轄范圍的居民提供公共服務及解決當地的民生問題的職責，而且從縣（市）級以上政府基本要設置與中央一樣的機構，也有幾乎所有一樣的財政支出項目，更要完成中央有關的規劃和指標任務，要就必須要有充足的財源才能為中央“請客”的指標及為本身政績“買單”，必然要發展當地經濟擴大收入來源。

擴大財源途徑之一是增值稅25%分享部分，必然激發地方政府加大招商引資、加大投資上項目，加速經濟發展、片面追求GDP增長以增加財政收入的沖動。途徑之二是擴大地方可獨享的收入來源，如城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等，這些大部分與土地有關，導致在連續的工業化城市化、“經營城市”的口號下，大量征用集體土地，不斷擴張城市規模，發展城市建筑業和房地產業，以土地生財。一些地方政府的土地收入占財政收入的70%，從此可見一斑。

4、權力與資本在土地的經營開發中存在巨大的利益黑洞

如“慕馬案”中的主角慕綏新擔任沈陽市長時期，沈陽市土地開發商打著“高科技農業”的幌子，大行房地產開發之實，大量土地被以行政劃撥的名義圈走。從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個城市建設供地總量的七成左右。2000年，沈陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個批地量少于沈陽的中等城市同期土地出讓金卻達3億元；與此同時，一批批腐敗分子被造就，而天平的另一側，失地農民只能背井離鄉，在城市邊緣苦苦掙扎與抗爭。

一個名叫“東方大學城”的項目，通過審批的規劃面積只有5千多畝，而在東方大學城實際占用的11000多畝土地中，高爾夫球場竟然占據了6640畝地，僅高爾夫球場一項就超出通過審批的規劃面積1000多畝！享受的是只有教育用地才能得到的優惠價格（5.5萬元），只有市場價（30萬元以上）的六分之一，教育用地上進行商品房開發，并修建起了大量的高檔別墅。

資本通過與權力勾結，極其優惠價格地取得土地用于經營開發，獲取巨大的商業利益，這些利益就這樣流向了開發商、部分政府（批租）官員和金融（審批貸款）人員這些少數人手中，形成了一個個巨大的資金和利益黑洞，演出了一幕幕腐敗大戲。

三、有關認識

我們存在既要珍惜土地耕地又要進行工業化城市化的矛盾；既要保護土地耕地又讓政府有很大權力征用土地的矛盾；既要提高農民收入和降低城鄉收入差別又要剝奪農民在土地上應有的利益的矛盾。這些形成了我國對農村土地問題的巨大悖論。

我國多年來未能按照“占用耕地與開發復墾耕地相平衡”的原則管理耕地，農村土地耕地急劇減少，主要原因應歸于目前的財政稅收體制及地方政府的政績考核制度的缺陷，也歸因于現有法律法規對農村集體所有的土地的不公平對待，并賦予政府的征地權，必須修改相關法律法規條文，如明確政府征地中使用“國家公眾利益”等條文的具體含義，而且經營性項目用地不能啟動國家的征地權。屬于經營項目用地的征用價格，農民集體和承包農戶有權平等地談判協商，并徹底改革“征地、補償、批租”制度。

事實上，我國實行世界上最嚴格的土地管理制度，但最終結果仍然出現嚴重的悖論，土地根本得不到有效保護，在工業化、城市化進程中大量的農村土地被占用，極大損害農村居民的利益。因此，是否要應該對根本體制重新審視？是否應該在土地產權制度上進行根本的變革？