三農二十世紀鄉村治理邏輯
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2006年取消農業稅，無疑是一個具有歷史意義的事件。取消農業稅及國家開始實施以工哺農，以城帶鄉的新農村建設戰略，意謂著中國歷史進入了一個新的階段。而就農村來說，取消農業稅不僅意謂著2000多年來一直作為國家主要財政收入來源的農業稅賦的終結，而且意謂著中國已經完成內向積累的工業化階段，進入了全新的現代化建設時期。
回顧20世紀中國鄉村治理的歷史，如果依據國家與農民的關系狀況，可以清晰地劃分出幾個相當不同的時期，其一是晚清至民國的20世紀上半葉；其二是建國后至改革開放前，尤其是時期；其三是分田到戶后至2006年取消農業稅前。2003年全國農村推行稅費改革開始，即為取消農業稅作了準備。20世紀的以上三個時期都面臨著中國要通過內向式積累以完成工業化建設任務，都要實現同志所說實行“大仁政”的富國強兵的歷史使命。但是，三個時期在完成以從農村提取資源為目的的內向式積累方面的能力及效果方面，差異極大，在處理國家與農民關系的方式方面也差異極大。20世紀的歷史是剛剛過去的歷史，從鄉村治理角度總結這段歷史，有助于客觀地看待20世紀歷史，并有助于理解新世紀取消農業稅的深刻原因。
從改革開放以后的鄉村治理開始討論，可以找到更多鮮活實證的資料，也更容易與讀者的所見所聞勾聯起來。1980年代初，全國農村分田到戶，解體。從國家與農民關系方面看，時期，國家通過“政社合一”，“三級所有、隊為基礎”的體制，將農民組織起來，國家與打交道。解體后，國家不得不通過鄉村組織與近2億農戶打交道。從農民方面看，因為將生產單位劃小到中國傳統社會中一直作為小私有單位的家庭，而煥發了家庭的內在積極性。分田到戶后不久，一方面農民的勞動積極性被調動起來，一方面糧食收購價上調，化肥供應突增，良種迅速推廣，加之時期修建的水利設施發揮作用，糧食產量持續上升，農民收入快速增加，農村一派欣欣向榮的景象。
但是，好景不長，受制于中國人多地少的結構性約束，到1980年代中后期，農村經濟增長重新出現問題，一方面糧食增產空間有限，一方面農民增收困難。在1980年代，分田到戶同時給農村帶來活力的一個因素是鄉鎮企業的崛起，但鄉鎮企業分布極不均衡，在廣大中西部地區，鄉鎮企業既無資金、資源，又缺市場。在1990年前后，“三農”問題開始凸現，農村中的各種矛盾變得尖銳起來。
進入1990年代，眾所周知的農民負擔引起社會持久關注，并成為鄉村治理的固疾。自1990年前后，中央有關部門即下發禁止加重農民負擔的文件，至1990年代末，僅下發的中央級減輕農民負擔的文件就有20多個，但農民負擔屢減不輕，屢禁不止。不僅是農民負擔問題無法解決，而且諸如鄉村債務惡化、鄉村干部腐敗、干群關系緊張、農民群體上訪等嚴重問題也是層出不窮，越積越多。
要理解1990年代中國鄉村治理由治到亂的邏輯，就要考察兩個關鍵詞，一是農民負擔，二是鄉村關系。所謂農民負擔，就是農民所承擔的出錢出力的各種負擔，包括上繳國家的稅收，鄉村兩級提取的“三提五統”費用，及其他各種要由農民出錢出力的達標升級事業，諸如“某某工程人民建”之類。上繳國家的稅收和鄉村兩級提取的“三提五統”，雖然用途不同，但大體都可算作國家對農村資源的汲取。各種自上而下的達標升級事業，也可以看作國家致力于現代化建設的努力。換句話說，1990年代的農民負擔，是國家為實現快速的現代化，而從農村汲取資源所致。中國農村人口巨大，在中國現代化進程中，內向積累的主體只能來自農村。1990年代由農村繼續為中國現代化提供積累，是整個20世紀國家與農民關系邏輯的延續。
先不論1990年代繼續從農村汲取資源是否合理，從鄉村治理的實踐來看，20世紀最后10年國家從農村汲取資源的效果卻是很不好的。
分田到戶以后，國家要從農村提取資源，就必須通過鄉村組織與千家萬戶小農打交道?？傮w來講，中國農村情況雖然千差萬別，卻大都是現金收入很少的小農。溫鐵軍早就指出，國家直接向剩余很少的小農提取資源的交易成本極高。國家是如何與小農交易的呢？顯然，國家不可能直接面對農戶，在國家權力未梢的縣鄉兩級，需要通過村級組織與農民打交道，通過村級組織來掌握村莊的情況，完成向農戶的攤派，甚至縣鄉兩級不是直接面對農戶，而是將各種達標升級任務和收糧派款任務下達到村一級，要求村一級完成這些自上而下的任務。
村一級是一個多則三千人，少則數百人的熟人社會，是一個內部信息較為透明，村民相互之間比較、較勁，因此相互之間攀比的社會。村一級，村干部行為不軌，村民很容易就知道了，村干部占了村集體的額外好處，村民就會不滿，干群關系就變得緊張。因天災人禍致貧的村民，會得到村中人們的同情，村中有人憑借特權關系偷逃應盡義務，會引起村民的不滿或其他消極性的反應。此外，在當前中國農村雙層經營的經濟制度安排下，村一級往往還是一個經濟單位，是一個集體的建制，是一級獨立法人。理論上，村民耕種的土地，歸村組集體所有，由村組集體進行分配和調整。在個體農戶以上，村組集體往往要承擔各種公共的事務，因此要向農戶提取費用及勞力。村一級是村民共同生產、共同生活及共同娛樂的熟人社會。
村莊熟人社會的特征，使村干部了解村莊內部的情況，只有村干部才有能力正確地分攤自上而下下達的各種達標升級或收糧派款任務，也只有村干部才有能力完成這些任務。離開村干部，縣鄉兩級甚至難以弄清楚村莊內部的情況（在農村調查，經常聽說村里有兩套人口數量，一套是上級攤派稅費的人口數量，較低，另一套是真實的也往往較高的人口數量。村干部以真實的人口數量收稅費，而按較低的人口數量上繳）。在缺少村莊人的情況下，縣鄉兩級直接到農戶家中收稅，可能找不到納稅人。農民現金收入很少，從而農民只能承擔很少的稅費。由縣鄉直接向農戶收稅，而農戶并無納稅積極性時，縣鄉與千家萬戶農戶“捉迷藏”的成本極高。
縣鄉與農戶之間的信息不對稱，還表現在縣鄉無法了解農戶中哪些人是真正無能力納稅，從而是獲得了村民同情的困難戶，而哪些人是有錢不繳稅，從而因其不繳稅而會引發村民連鎖跟進的“釘子戶”。對于有錢不繳稅的“釘子戶”，縣鄉必須用抗稅一類的合法話語予以打擊，不然就會帶來人人不繳稅的嚴重后果。但縣鄉不能以“抗稅”來打擊真正的困難戶，因為這種打擊不僅不人道，會引發村民的反感，喪失政府的合法性，而且不能為征稅提供多少貢獻。
即使打擊“釘子戶”，也不能亂打，不能打到硬釘子上去。打擊“釘子戶”，必須對“釘子戶”及其對其他村民的影響進行細致評估，能否拔下釘子，拔什么釘子最有利于起到殺雞嚇猴的作用，從而最有利于將稅費收上來，這些只有村莊內部的人知道?？h鄉兩級在缺少對村莊情況深入了解的情況下，到村莊胡亂拔釘子，就會只收很少的稅，卻要花費極高的成本，并喪失過多的政府合法性。也因此，在1990年代，縣鄉要拔釘子，就得聽村干部匯報，由村干部安排，只是到了現場，村干部不直接出面，而由縣鄉出面。
也就是說，僅僅是從農村收稅一項，首先要由村干部核稅，其次要由村干部找到納稅的農戶，再次要由村干部通報如何減免稅費及如何打擊“釘子戶”等等工作。沒有村干部的配合，縣鄉兩級很難從農戶那里低成本地收取稅費。
但是，村干部是村莊熟人社會中的一員，他們世世代代生活在村莊中，將來還要在村莊生活，村干部協助縣鄉收稅，而農戶又無納稅積極性時，村干部會損失在村莊中的聲譽。如果村干部不能從協助收稅中獲得足夠好處，村干部就不會積極協助縣鄉從村莊中提取資源?？h鄉向農民提取越多，農民越是感到無力承擔稅費，從而越是不愿繳納稅費時，村干部就越是不愿意憑著黨性、習慣、鄉村傳統的上下級關系及鄉鎮政府的威脅，而協助縣鄉收稅。
鄉鎮還有兩個調動村干部協助收稅積極性的辦法，一是憑借鄉鎮干部與村干部的私人關系，二是給村干部以各種許諾，其中最重要的是允許村干部借縣鄉向農民收取稅費，搭車收費，從而讓村干部得到經濟上的好處。
一旦縣鄉通過允許村干部搭車收費，從而開了亂收費的口子，村干部協助縣鄉收稅的積極性就出來了?？h鄉必須要完成稅費收繳任務，不然教師工資無法發出，政府無法運轉，公共工程和公益事業無法進行。村干部借協助縣鄉收取稅費，搭車撈取好處，雖然不是最佳選擇，卻是次優選擇。
有了村干部的積極性，縣鄉很容易就將稅費收繳上來，這就會進一步刺激縣鄉建設事業的雄心，也會給中央一個可以在短期內獲取更多資源做更多現代化事業從而更快更好地實現現代化的錯覺。結果，只要能夠收取稅費，自上而下的各種達標升級任務就會不斷地下達，農民負擔就會不斷地加重，干群關系的緊張，就會不斷在不同地區爆發出來。
上級雄心越大，向農民的提取就越多，農民負擔就越重，農民就越是不愿繳納稅費，縣鄉兩級就越是要調動村干部協助收稅的積極性，村干部就越是能借協稅來撈取個人好處。村干部撈取個人好處越多，村民就越是不滿。村民向縣鄉舉報，到縣鄉上訪，縣鄉不能查處村干部，因為村干部撈取好處的行為，幾乎是縣鄉鼓勵出來的，是縣鄉有意為之的結果。查處一個由縣鄉鼓勵撈取好處（當然不能太過份）的村干部，就會嚇倒一批村干部，就會影響村干部的協稅積極性，從而就會使縣鄉無法維持政權運轉。
在1990年代，縣鄉村三級很快便形成了一個利益共同體，在這個利益共同體的作用下，不出10年，農村就被搞得近于破產：農民負擔高，村級債務重，村集體資源變賣一空，干群關系緊張，到處流傳“農民什么都不缺，只缺陳勝、吳廣”的話語。國家通過鄉村利益共同體來吸取資源的體制，終于走向反面，不能維系下來了。這與1911年和1949年十分相似。
總結1990年代以來10多年鄉村治理由治到亂，由農村一派欣欣向榮到“農民真苦、農村真窮、農業真危險”，由干群關系很好到干群關系極其緊張的變化，是十分重要的。造成1990年代以來10多年這種由治到亂變化的原因，恰是國家汲取資源的結果。如前所述，國家從農村汲取資源，是中國內向積累式現代化的必然結果，也是中國可以建立完整工業化體系的原因。1990年代，中國已經建立了完整的國民經濟體系尤其是工業經濟體系，以工哺農，以城帶鄉戰略已經有了一定的實施基礎，農村本來可以休養生息。但為了進一步加快中國現代化建設的速度，國家主觀上希望農村可以為中國快速現代化作出更多更大的貢獻。
但是，在人地關系緊張，農民現金收入很少的情況下，國家要從農民那里提取資源，必須有一個與農村基礎相適應的組織體制。解體以后，國家與農民的關系，重新變成了國家通過鄉村組織與剩余很少的小農打交道的體制。小農剩余很少，現金收入更少，就無法支撐得起一個龐大的官僚體制，又因為小農剩余很少，國家在與小農打交道時，很難建立一套制度化的辦法。在1990年代鄉村治理中，鄉鎮為了調動村干部協助收稅積極性，而不得不憑借鄉鎮干部與村干部的私人關系，或默許村干部撈取非法的好處。村干部為了從村民那里收取稅費，而不得不軟硬兼施，不得不調動各種私人關系乃至身體暴力，鄉村為了共同完成收稅任務，而結成利益共同體，合謀以不能上得臺面的辦法（如村干部報告鄉鎮，由鄉鎮出面到村中拔“釘子”等），這些辦法都是不能制度化的潛規則。也就是說，在農民剩余很少的情況下，無法建立起制度化的低成本汲取資源的體制，特殊主義基礎上的汲取資源方式，則必然形成鄉村利益共同體，造成政權建設的內卷化。國家在試圖從農村提取資源用于建設現代化事業時，卻發現農民實際上承受了幾倍于國家提取資源數量的負擔，其中的差額，大量被縣鄉村這個利益共同體所耗損。國家只得到了很少的資源，農民承擔了過重的負擔，縣鄉村三級則不僅得到了正常運轉所需的資源，而且從農民負擔中留用了過多出于個人目的的部分（比如縣政府修建大廠場，并從中得到回扣，至少是得到政績的好處）。農民的不滿日益增加，鄉村利益共同體越結越緊。只要還可以從農民那里提取到資源，只要村集體還有資產可以變賣，只要村集體的信用還可以借到現金，鄉村利益共同體就不會破，農民的不滿就還會長，國家就還會以為可以輕易地從農民那里提取用于更快現代化的資源。而一旦農民因為無力繳稅而不愿再繳稅，村集體資產已經賣光，信用已經破產，則縣鄉無論想出什么辦法，也不再能夠從農村提取資源，村干部因為不再有好處而不再愿意擔任這個已無榮譽的職務，國家則突然發現，原來只要愿意做就可以做得成的事情，已經付出了慘痛代價，現在想再從農村汲取資源做任何事情，都變得極其困難。鄉村治理進入一個拐點。
進入21世紀后，這個拐點以多少有些出人意料卻又合乎情理的方式表達出來。這就是2003年開始在全國推行的農村稅費改革及很快就進一步變成取消農業稅的政策。說有些出人意料，是中央取消農業稅的決定，在很短的時間，十分倉促地決定下來，之前還在設想由費并稅，規范和減輕農民負擔，并投入大量精力、時間進行試驗和推廣，并將農村稅費改革稱為農村的第三次革命。而合乎情理，是指到21世紀，其實自分田到戶以來，中國已經建立了完整的國民經濟體系，從農業中提取工業化的原始積累階段已過。國家的主要財政收入已經不再來自農業和農村，而是來自于工商業和城市。國家有能力減輕甚至取消農民負擔。
1990年代國家試圖從農村提取資源，以加快現代化速度，卻在很短的時間造成了農民的嚴重負擔和農村的嚴重衰敗，這時只是因為中國已經建成完整的國民經濟體系，已經實現了工業化，而可以采取斷然的取消農業稅的措施，來緩解乃至從根本上改變前一個時期農村政策失誤所留下的嚴重后果。而如果因為從農村提取資源造成農村衰敗，而國家又沒有建成完整的以工業化為基礎的現代國民經濟體系，國家就不可能通過取消農業稅，來緩解乃至根除因為國家提取資源造成的嚴重后果。這正是1911年和1949年兩個年頭所代表的兩個時代悲劇的原因所在。
中國要實現現代化，就必須要建立完整的工業體系。在既缺少外援，又缺少對外殖民擴張條件的情況下，建設現代化所需要的資源，只能從農村提取，如何從農村提取較多的資源，而又不引起農村的嚴重衰敗和農民的堅決反抗，就不只是國家不能向農民收取太多太重稅費的問題，而且國家不能讓一個內卷化的中間層來浪費這些寶貴的資源。
從20世紀中國鄉村治理的全程來看，在1949年前，國家從農村提取資源，一直沒有克服政權內卷化的嚴重弊端，因為國家沒有找到一個與剩余很少的小農直接面對面時，所可以依托的制度化手段。特殊主義必然帶來交易成本的迅速上升，必然造成基層利益共同體，必然導致地方政府和地方勢力借國家汲取資源的要求，將負擔無休止地轉移給農村中的弱勢群體的后果，而基層利益共同體卻從弱勢群體的破產中獲得額外好處。這當然是不可持續的，終究，農民的不滿變成了普遍的反抗，國家為現代化目的的汲取，喪失了合法性，革命不只是發生了，而且成功了。
1949年前的革命成功，只是在推翻前朝方面成功了，卻沒有在現代化建設方面取得突破。中國完整的以現代工業為基礎的國民經濟體系，是在新中國成立以后，至改革開放前建成的，其原始資本積累主要來自農村。換句話說，在20世紀中國歷史上，只有新中國的前30年，國家在從農村提取大量資源時，沒有造成嚴重的農村衰敗和農民的嚴重不滿。正是這個時期農民為工業化提供的積累，建成了現代的工業體系，從而使中國可以在21世紀初的農村再次出現危機時取消農業稅，以緩解乃至解決農村的危機。
1949年至改革開放的30年，是體制主導下的30年?！叭壦小㈥牉榛A”的體制，使中國在內向積累式的現代化中，找到了一條國家可以低成本與農民交易的辦法，克服了20世紀上半葉國家政權內卷化的積弊，從而為中國現代化打下了扎實的基礎。
回顧20世紀中國鄉村治理的歷史可以看到，在中國必須從農村提取資源建設現代化的背景下，能否找到一個制度化的辦法來降低國家與農民交易的成本，防止政權內卷化，是中國現代化能否成功的前提。從20世紀鄉村治理的實踐中看，只有制度成功地解決了國家與農民的交易問題，從而為中國現代化提供了基本條件。存在諸多問題，尤其是因為集體所有，造成勞動剩余與勞動投入之間的弱相關，使的監督成本很高，但規模較大，降低了農村公共品（尤其是農村水利）供給中的組織成本，降低了國家與農民交換中的交易成本。如果沒有體制，而在1960年代即發生1990年代末期因為缺乏組織手段的資源提取所引發的“三農”危機，則因為還沒有建立完整的國民經濟體系，工業還無力反哺農業，國家無力取消農業稅，鄉村利益共同體的腐敗加速，農民的不滿日甚，其后果就可能會無比嚴重。
