權利和義務平衡三農
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內容摘要：從權利與義務的平衡的角度解決我國的“三農”問題，首先要實現農民與市民權利與義務的平衡，為農民創造一個平等的生存環境。其次是實現農民自身權利與義務的平衡。一方面，要立法以確保農民的權利，另一方面要減輕甚至消除農民的不合法負擔。
關鍵詞：農民權利農民義務平衡平等
中國“三農”問題的實質是農民問題，農民問題的實質是農民的權利義務問題，即農民的權利與義務嚴重失衡，農民同市民的權利與義務嚴重不平等。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會中的平等權利的結論，要使這個結論甚至能夠成為某種自然而然的、不言而喻的東西?！盵1]構建和諧社會是當今時代的主題，而構建和諧社會必須首先解決“三農”問題，也就需要實現農民與市民權利與義務的平等以及農民自身權利與義務的平衡。
一、實現農民與市民權利平等——為農民創造平等的生存環境
“制度是通過權利與義務來規范主體行為和調整主體間關系的規則體系，。。。。。。制度通過對主體權利與義務的明確界定，規定了各種情形下主體的權利空間和利益限度，為主體提供了何者可為、何者不可為的信息和預期，同時也決定了個人所擁有的基本權利和應承擔的義務以及對社會利益的分享?！盵2]我國農民問題的根本原因是已有的制度對農民的歧視和剝奪，“確立以人的發展為基本價值取向的、公正的權利義務分配體系依然是我們這個時代、這個社會最為迫切的需要?！盵3]“農民權益保護法立法的最終目在于實現社會成員的平等，即實現農民群體和市民群體等其他社會群體之間的平等?！盵4]因此，解決農民問題的根本出路在于改革相關制度，為農民創造一個平等的生存環境。
（一）改革公共服務制度，統籌城鄉社會發展。當前農民與市民權利與義務不平等最突出問題和本質性原因之一在于城鄉區別的公共福利政策。因此，在城市與農村建立起公平一致的福利政策，是解決農民與市民權利與義務不平等問題的治本之策。按照現行公共服務制度，城市的公共產品供給日益充足，而農村卻少得可憐。城市居民可以免費享受道路交通、綠地、文化設施等，農民則沒有這方面的權利。許多大都市每年都有上百億的資金大搞“錦上添花”工程，連縣城也都在為“達標”而推房子、拓馬路，而急需“雪中送炭”的許多貧困鄉村不僅無法得到政府財政的關照，而且有時候還要不得已為城市建設貢獻一點微薄之力。國家近些年在醫療衛生保健方面的開支很大，但占人口70％的農村得到的經費不到15％，這種體制的弊病不改革，農村醫療衛生等公共事業就難以改善和發展。要真正解決權利與義務不平等問題，就必須改革現行公共服務制度，加大政府對鄉村公共服務的財政投入，包括教育文化設施、公共衛生設施與設備、公共交通、消防、綠化等方面，使得農村居民逐步獲得與城市居民一樣的公共服務。
（二）改革戶籍制度，給予農民以平等的國民待遇。世界各國目前都普遍賦予公民居住和遷徙自由權，目前我國對農民的一些歧視性規定以及廣大市民對進城農民工的歧視性做法還普遍存在，嚴重損害了農民作為公民的合法權益，強化了農民的弱勢地位?！吧鐣蓡T不再依公民的身份平等地享有權利和承擔義務，而是依市民與農民兩種不同的身份有差別地享有權利和承擔義務，人權主體隨即呈現二元結構”[5]。這是對農民作為公民所享受的一系列基本權利的侵犯，包括：自由遷徙的權利、自由選擇居住地的權利、自由擇業的權利、享受社會保障的權利以及子女享受義務教育的權利等。“一國兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權的嚴重缺失。它既阻礙了勞動力資源的合理和有效配置，又大大地延緩了中國城市化的進程和減緩了市場的發育速度。因此目前要盡快將戶籍制度改革從城鎮擴大到大中城市，破除城鄉分離的戶籍政策。要把公民的居住和遷徙自由權重新寫入《憲法》，廢止1958年通過的旨在限制農民向城市流動的《中華人民共和國戶口登記條例》，制定《戶口登記法》，以確保公民居住和遷徙的自由。
（三）改革教育制度，給予農民平等接受基礎教育的權利。政府負有開展九年義務教育的義務，但事實上我們的政府卻選擇了逃避責任。按照現行教育制度，城市中小學教育全部由國家投資，農村中小學教育經費則以鄉鎮統籌的方式由農民自己解決(1985年國家財政還取消了對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款，改由農民在集體提留中提取)，法定的九年義務教育已經由政府的主要責任轉變為農民的主要義務。要解決這個問題，必須依法明確規定各級政府是義務教育主要責任者，城鄉中小學一律由國家統一投入，使農村兒童尤其是貧困地區兒童真正享受義務教育的權利。同時要進一步調整農村義務教育的管理體制和投入機制，真正把農村義務教育的主要責任從農民轉移到政府，責任承擔者從以鄉鎮為主轉移到以縣為主。政府要加大對職業技術教育的投入力度，使更多的農民得到政府資助的培訓。
(四)改革就業制度，給予農民以平等的就業機會。根據現行就業制度，國家只負擔城市居民的就業、培訓、失業救濟以及最低生活保障，而農民則要自力更生、自謀生路，不享受最低生活保障。與戶籍身份的限制相關，農民不能到黨政機關和事業單位工作。顯然，一些地方對勞動就業的不平等規定，使農民成了城市里的“二等公民”。平等就業權是國家對公民生存權平等保護在勞動權上的反映，歧視農民工的政策，人為地強化了城里人與鄉里人的身份等級色彩。要解決這個問題，必須徹底改革城鄉分離的就業制度，使農民能夠擁有職業培訓的機會，平等就業競爭的機會和享有勞動保護的權利。黨政機關、企事業單位一律對包括農民在內的全體公民開放，農民與市民一樣，有直接參與管理國家事務、經濟事務和社會事業的權利。
（五）改革社會保障制度，給予農民以平等的社會保障權利。國家每年為城市居民提供幾百至上千億元的各類社會保障，城市職工可享受退休養老保險、最低生活保障等多項社會福利，農村只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟。我國《憲法》第44條關于公民退休權的規定也只限于企事業單位職工和國家工作人員，農民不得不養兒防老，使農村的計劃生育政策推行艱難，更加深了農村的貧困。據統計，截止2000年底，只有7400多萬農村居民參加了農村社會養老保險，占全部農村居民的11.8%，而失業保險、醫療保險在農村的覆蓋率近乎為零。此外，農民還要為政府分擔補助救濟農村五保戶和烈軍屬的任務。因此，國家必須打破傳統的城鄉分離的社會保障制度，構建城鄉統一的新型社會保障體系，要著眼于全體公民，統籌兼顧，讓農民也能享受到國家提供的社會保障。
二、實現農民自身權利與義務的平衡之一——立法以確保農民的權利及其真正實現
全世界市場經濟發達的國家，如美國、法國、日本、韓國都無一例外地實行依法治農的戰略，而他們依法治農的根本點又都在于用法律來保護農業、保護農民的利益，從而達到農業和農村經濟的穩定發展。而我國農村問題向來更多的是靠國家政策來進行調整的。因此只有將國家政策上升為法律，農民才能通過法律手段保護自己的合法權益。同時，保障公民權利是建設法治國家和法治社會的核心要求，我國農村人口占絕大多數，農民權利的法律保障無疑是法治建設不可回避的問題。但是我國農民權利法律保障缺失的現象目前還很嚴重，法律供給嚴重不足。因此我國應加強農民權利保護的立法工作，具體而言，應該做到如下幾點：
（一）立法以確定農民的權利范圍。通過立法可以明確地規定農民享有的各項權利。農民至少具有以下三項基本權利：1.農民的土地財產權。由于土地承包經營改革只是一種“半截子”產權改革，農民（相對）完整的土地財產權至今不能確立。在廣大農村地區，土地權利的含金量越高，土地的所謂集體所有權就越實際上轉化為干部的支配權。農民的土地財產權不確立，既談不上農業競爭優勢，也談不上農民的社會保障。2.農民的經營自主權利以及為發展經濟而自主組織的權利。實踐證明，我們的農村公共管理機構不比農民聰明，但他們對干預農民經營卻樂此不疲。要減少他們“管”經濟的權利，讓商人和農民組織發揮作用。3.民主選舉權利。1998年正式出臺村民自治法，但落實起來相當不易。調查表明，認真落實這項權利，有利于約束基層政府官員違法違紀行為，有利于在農民與政府之間發育良好的社會對話機制，從而有利于農村社會穩定。另外還要規定農民具有人身權、人格尊嚴權、稅費知情權、依法繳納權、爭議抗辯權、行政復議權和訴訟權等等。
（二）立法允許建立農民的維權組織。世界其他國家，如美國農民有農民協會、農民聯盟和農場局三大團體，日本則有全世界最大的全日農協聯盟，臺灣有被聯合國和東南亞不少國家奉為楷模的臺灣農會。而我國九億農民卻沒有自己的維權組織。因此在當前形勢下，建立我國的農會組織就顯得更加必要。對此，我們應從立法源頭上確定中國農會的法律地位，制定促進中國農會事業發展的法律法規。使中國農村的億萬農民在進行農業實踐中有自己的代言人，彌補其在各級代表中人數偏少、話語權較弱的現象，增強其與政府協商調整的能力，使農業發展有一個堅強的組織保證體，也使“三農”問題的解決有一個有力的組織基礎。我國應盡早制定《農會法》，在農村依法建立農會，反映農民利益，保護農民利益，建立與政府的聯系渠道。代表農民和農業界的利益，服務農業、農村和農民，執行政府有關“三農”政策的中國農會的建立和發展應是我們促進中國農業發展的題中之義。
（三）立法保護農民權益不受違法行政行為侵犯。在保護農民權益方面，政府有著義不容辭的責任和法律義務?！罢仨氷P心它統治下的人民，……；政府也必須尊重它統治下的人民，……。政府必須不僅僅關心和尊重人民，而且必須平等地關心和尊重人民。它千萬不要根據由于某些人值得更多地關注從而授予其更多的權利這一理由而不平等地分配利益和機會。”[6]但事實上，在許多情況下，侵害農民利益的往往正是地方的政府組織?！叭绻唤o予法律獲得尊重的權利，它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認真地對待權利，那么它也不能夠認真地對待法律。”“在個人與國家的關系中，農民處于被動、弱小的地位，其合理利益和正當權利也不斷地受到來自政府合法性權力的傷害。農民權利與國家權力的不對稱性，真正意義上的契約精神的缺乏，使村民自治在國家的主導下，其發展不僅受到了來自政府行政權力擴張的壓縮田，而且具有了濃厚的行政化傾向。體現于國家與農民之間的權利義務分配的不公正，使制度性特權、制度性歧視。”[7]因此，政府建設的目標是成為法治政府，做到依法行政，在農民權益受到不法行政行為侵犯后，應該有適合農民特點法定援助措施。
總之，在法律上多給農民權利，并切實進行保障，來彌補過去權利義務嚴重失衡，實現農民權利和義務的等量交換，給予農民真正意義上的“公民身份”，這才是我們今后發展的公正之路。這也是我們黨和政府貫徹實施“以人為本”、統籌兼顧的根本要求的科學發展觀的要義所在，也是我們黨和政府切實做到“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”和“立黨為公、執政為民”的“三個代表”重要思想的精髓所在。[8]
三、實現農民自身權利與義務的平衡之二——減輕農民的負擔
權利與義務由完全分離逐步走向統一，是人類社會文明不斷發展與提高的一個重要標志?！皩τ诜申P系的（農民）的權利總量和義務總量而言，它是一個等式，即權利的絕對值總是等于義務總量的絕對值，這種量的對等關系是社會公正與社會正義的基本要求，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務?！盵9]任何人在法律面前，既應享有平等的權利，又應承擔平等的義務。中國的九億農民作為國民應該享有充分的權利并履行相應的義務，而現實生活中我國農民的義務（本文主要指農民負擔）卻相當沉重。曾經指出：“減輕還是加重農民負擔絕不是少拿多拿幾個錢的問題，而是保護還是挫傷農民積極性的問題，是促進還是阻礙農村生產力發展的問題，是增強還是喪失農民群眾信任和擁護的問題?！盵10]所以，要想從根本上解決農民負擔問題，就要：
(一)調整利益分配格局，實行城鄉平等的分配制度。造成農民負擔過重的根本原因是城市偏向的分配政策，因此減輕農民負擔治本之策是實行城鄉平等的分配制度。調整國民收入分配格局只會促進社會更加穩定。我國農民占全國人口的70%以上，非農產業效益普遍低下，從向農業征稅轉向為農業提供保護將有一個長期的過程。因此，改革城市偏向的分配制度，首先停止實行歧視農業和農民的政策，對城鄉居民實行一視同仁的分配政策，讓農民享有同等的國民待遇，即平等的政治經濟決策權、稅賦權、社會財富占用權和遷徙權。建立和完善廣大農民政治參與和經濟參與制度，讓九億農民的代表進入政府分配決策機構，在制度上改變長期以來形成的城市統治農村，政府忽視農業，市民歧視農民的不平等、不公正的格局。
(二)改革傳統稅費制度，實行統一的城鄉賦稅制度?，F行農村稅費制度把農業剩余從農業領域轉移到城市工業領域，成為農民負擔沉重的體制性根源。農民除了繳納農業稅外，還得交村提留和鄉統籌，再加上“三亂”的費用，中西部地區的農戶少則要拿出收入的5%，多則要拿出收入的20%以上，這與城市形成了鮮明對比。從中國城鄉居民稅負看，農民稅負要遠遠高于城市居民稅負。因此要真正解決農民負擔問題，就必須對現行農村稅費制度進行徹底改革。首先，要改革傳統農業稅制度，取消農業稅、農業特產稅、屠宰稅等傳統農業稅收，將其分別并入相應的增值稅、個人所得稅中。與這些措施相適應，要修改現行《增值稅暫行條例》，把農民作為增值稅小規模納稅人，稅率參照城市工商業執行；同時還要修改《個人所得稅法》，把農民收入納入該稅的征收范圍，這樣就可以使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位。
（三）改革農村經濟結構，促進農村經濟發展。農民感覺到他們的負擔不合理，其中原因之一是因為目前農村經濟不發達，經濟結構單一、農民收入水平太低。從絕對數來看并不算很大的負擔問題，才會產生如此強烈的沖擊力度，因此也還需要靠發展經濟。我國現在的農產品過剩是一種低水平的過剩。一方面，我國有大量低質低價的普通農產品賣不出去；另一方面，我國每年又要花大量外匯從國外進口優質高價的農產品，如優質糧、優質硬麥、優質水果等。如果我們能做好這方面的結構調整工作，大力發展優質高效的農產品，不僅能解決我國農產品低水平過剩的問題，還能大幅增加農民收入，也能提高我國在加入WTO后對抗國外農產品沖擊的能力。目前，我國主要農產品的價格普遍高于國際市場價格，除大米、大豆價格與國際市場較接近外，小麥價格已比國際市場高75%、玉米高63%、棉花高12%、菜籽油和豆油高37%、禽肉高35%。[11]面對這樣一個局面，我們必須利用我國的比較優勢，做好農產品結構調整，盡量多生產適宜我國生產的，相對成本較低而價格較高的農產品，以緩和加入WTO對我國農業和農民收入的沖擊。
(四)改革財政收入支出制度，強化對負擔收入管理的監督。統一城鄉稅制，減輕了農民的負擔，必然相應減少了鄉鎮政府的財政收入。因此，必須重新劃定地方鄉鎮的事權，然后根據事權分財權，保證鄉鎮政府實現其職能并為農村公共事業籌集足額的建設資金。按照公共財政的要求改革支出管理制度，改善重城市輕農村的支出政策，增加對農村的投入，完善財政轉移支付制度向城鄉提供相對均等化的公共服務，并對農業加以扶持，而這也正符合我國WTO規則“綠箱政策”中的財政支農政策。[12]除農業稅外，農民負擔都是一種稅外負擔，它不應成為任何一級政府組織的財政收入。因此，它應該突出農民自支自管的特色，根據事權的需要，應該通過攤派負擔這個渠道籌集多少錢，如何籌集、如何管理監督，都應該由村民們根據《村民委員會管理條例》規定的相關原則，由村民自主管理決定、自主監督。只有做到了管理民主，村民們消除了種種疑慮，才能有效地調動他們履行義務，自覺地繳交負擔費用的積極性。
（五）落實鄉村兩級民主選舉制度，提高基層干部素質和政策水平。農村基層干部由上級層層任命，這樣，對各級干部“政績”的評價主要取決于他們對上級所下達的各項任務指標的完成情況。在自身利益的驅動下，各級政府官員在其任期內，往往傾向于迎合上級的要求，在“人民事業人民辦”的口號下，不顧農民的承受能力，片面追求所謂政績。因此“農民沒有權利的現實源自當前的政治體制是一種‘壓力型體制’”[13]所以，通過民主選舉，使得農村基層干部的任免和獎懲權掌握在本社區農民手中，使得村干部能夠真正以本社區農民的根本利益為依歸，對農民負責，受農民監督。這樣，才能有效保證農村公共資源得到合理有效的使用，使農民負擔保持在合理的范圍之內。同時要教育農村基層干部必須誠心誠意為群眾服務，正確行使手中的權力，加強對農村基層干部的培訓，建立健全的定期輪訓制度。要突出政策和法制教育，提高基層干部正確執行政策、堅持依法辦事、善于做群眾工作的能力。
總之，中國“三農”問題是中國城鄉居民在法律上身份不同一、權利不平等、義務（負擔）不一致的必然結果。身份不同一、權利不平等、義務不一致是與我國憲法體現出來的公民平等原則相矛盾。因此，研究中國“三農”問題一定要從保障公民權利和義務平等的角度來思考徹底解決農民負擔的難題。我們有理由認為，當法律規定農民的權利、義務都和市民完全平等的時候，便是“三農”問題得到解決之時。
參考文獻
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